全球公域秩序的现状及挑战

郑英琴

我认为，全球公域本身就是一种秩序，它可以包括哪些领域，这个界定是很重要的。这是全球公域本身的一个特征，概括起来可能主要有两点：一是所有权的公共性，它是属于全人类的，不属于任何单一的行为体。一是使用权的开放性，全人类任何行为体都有使用权。但是这种开放性并不是百分之百的，有些是有门槛要求的。比如极地和太空，对于科技水平的要求很高。还有，就是这种使用权并不是完全非排他性的，有些方面一旦被使用，就是被占有了。比如一些国家在南极的某些科研要点地段建立了科考站，其它国家就无法在这个地方再建。卫星轨道的占用也是这样。所以从全球公域本身的特点来讲，它本身就包含着某种矛盾。因此，与它有关的一些秩序，可以从两个层面来理解。从宏观层面来讲，如果全球公域被界定为全球共同遗产，就表明它应有某种超越国家主权的治理原则，应由全人类来共同利用，实现全人类的利益。但在实际操作中我们看到，公域中存在着一种“体系中的体系”，就是存在着主权国家权力的竞争，还有全球商业性的存在。这一方面是由于在全球公域最主要的行为体是主权国家，另一方面，全球公域的治理很多是指向传统的安全领域，例如外层空间和海上通道的主权管辖等等。

所以，这里就包含着一些矛盾。比如全人类的公共利益，以及单个国家或某些国家的国家利益之间有一些冲突。如何维护全人类的公共利益？在人类公共利益这个道义下面，国家能不能最大化自己的国家利益？我觉得在全球公域应该对主权国家做出一些限制。又如，全球公域的很多领域只是面向主权国家，或者说其主要行为体是主权国家。比如《南极条约》只面向主权国家开放，但是很多非国家行为体，包括企业、个人和国际组织，都能参与公域事务。这样，权力的分散加上随着科技的发展使参与门槛降低，更多行为体参与公域事务，带来的就是治理议题的多元化。这就把原来聚焦于传统安全的领域扩展到非安全领域。但是现在似乎又出现一种回归的趋势，即从战略层面关注公域问题。这可能相当程度上是因为美国主导的导向性问题，所以，我们是要顺着这种导向，还是应该更多地保持公域的公共性？再如，全球公域更多是开放性的，但是例如海洋通道却需要安全稳定性，这需要保持某种平衡。这个平衡应该是来自哪里？这个秩序的基础是什么？

全球公域面临哪些挑战？人们都注意到全球公域的军事化或者安全问题化的趋势。军事或安全问题色彩加重，或是保持原来在全球治理层面的公众性色彩，哪种状况更有利于我们的应对？全球公域的边界在哪里？例如，美国以普遍价值名义进行半公域化的部署，把一些原来不属于公域的领域比如南海问题列为公域。是否存在这样一种趋势，即一些比较有能力的国家以全球公域为名，对某些原来属于主权领域的一些领地进行侵蚀？

大家都看到，规则制定权的争夺是全球公域权争夺的核心议题。在这些问题上现在面临着一些滞后性或者一些挑战，比如以当时的科技发展水平，根据当时情况制定的条款，很多已经不适合现在的状况。还有条款模糊性的问题，例如《联合国海洋法公约》一些条款可以有各种解读，这样就产生一个问题：解释权在谁手里？有解释权就有话语权。还有条约的约束力问题。很多条约都是以软法的形式出现的，那就涉及国际法律和国内法律的衔接，或是孰先孰后。还有公域的界限问题、各类公域的交错重叠问题。应该用一种整体性的概念来看待它们，有一个整体思维。当然，每一个区域、领域的特点不一样，但是我们制定我国全球公域战略要从整体的部署上来做。在全球公域问题上，我们的战略支点在哪里？有什么战略抓手？比如在南极方面，印度可能在科研方面的发展比较突出，以科研为一个平台或者一个主要抓手。还有我们的战略实施要学会借力，但是要借什么力、侧重于哪些国家，能从哪里得到借鉴，这些都需要思考。