论“全球公域”治理困境及中国的治理话语权建构

曹亚斌

（西北师范大学马克思主义学院，甘肃兰州 730070）

论“全球公域”治理困境及中国的治理话语权建构

曹亚斌

（西北师范大学马克思主义学院，甘肃兰州 730070）

由于现有全球公域定义的不合理，导致国际社会在面对全球公域治理时出现了诸多思维困境，而这些思维困境又严重阻碍了有效的全球公域治理行动。与此状况相应，中国在全球公域治理中的实际行动与话语能力也出现严重不相称的状况。面对这种情形，提出符合全球化时代特征的更为合理的全球公域观和治理理念，对于克服现有全球公域的治理困境，实现人类有效利用全球公域，对于改变中国在全球公域治理中的不合理地位都有十分重要的作用。

全球公域；治理困境；中国

当今时代，中国已深刻介入到全球治理进程之中，并成为影响全球治理体系变迁的重要力量。中国在全球治理中地位的提升要求中国应提出与此身份相符的全球治理话语体系。总体来说，中国的全球治理话语体系应达到这样两个目的：一是能够向世界提出一种合理性的、具有普遍意义的全球治理理念；二是能够帮助中国在全球治理的议题和规则制定等方面赢得主动权。

如果以上述两条标准来判断，那么当今中国的全球治理话语体系依然十分薄弱：一方面，当中国与西方围绕全球治理的价值、属性等问题展开竞争时，中国总是处于守势，常常以中国特色、国情或“民族的就是世界的”这样的特色话语来抵挡冲击，这种做法使得中国难以向世界贡献普遍性的治理理念。另一方面，中国在全球治理中很少成为议题的发起者、议程的设立者和文本的起草者，而仅仅扮演被动角色，处于“被治理”的地位。

因此，增强中国在全球治理中的话语权，便成为中国很好应对全球竞争、维护国家利益、处理全球公共问题的关键。由于“全球公域”对中国所具有的重大战略意义，加之现有“全球公域”概念所具有的内涵缺陷和治理困境，使得在该领域提出新的全球公域观和治理理念便成为提升中国在全球治理中话语权的重要突破口之一。

一、“全球公域”的治理困境

随着全球化的不断深入，全球相互依存程度不断紧密，全球公域的重要性也日益凸显。全球公域正在逐步融入全球经济、社会文化和安全架构，成为连接世界各国和各民族的纽带及全球安全与繁荣之所系：经济上促进生产要素的流动和全球发展与繁荣，军事上有助于全球力量投送、精确打击、指挥、控制、计算机情报、侦察、监视，堪称“全球化世界的拱顶石”[1]。

与全球公域的重要性日渐显现相对，国际社会对于全球公域的定义却存在着很大的问题：

一方面，关于全球公域的定义大都受到传统国际政治思维（特别是“国家中心主义”）的影响，忽视了全球化时代世界所发生的重大变革，忽视了全球相互依存性这一新质的迅速凸显，从而使得现有的全球公域定义不能有效反映现实，具有很大的不合理性。例如现有关于全球公域较普遍的定义认为，全球公域主要指公海、国际空域、太空和网络空间等不为任何国家控制但又为所有国家所依赖的领域或区域。其具有四大特征：一是不为任何单一实体所拥有或控制；二是其作为整体的功用大于作为部分的功用；三是对掌握了必要技术能力的国家和非国家行为者而言，能够为了政治、经济、科学和文化目的出入其中并加以利用；四是对掌握了必要技术能力的国家和非国家行为者而言，能够作为军事移动的通道和军事冲突的场所[2]。该定义将全球公域限定为国家“之外”的区域，且这些区域是国家间进行争夺的场所。显然，这种定义与“相互依存”“共同治理”等时代理念之间相去甚远。

另一方面，关于全球公域的各种定义几乎都来自一个超级大国（美国），这种状况使得这些定义大多都沾染了该国的思维特性，并且有意无意地从该国自身利益出发，是为维护和扩大本国的国家利益而服务的。换句话说，即是来源的单向性导致了对全球公域的定义存在着很大的不公正性。例如2003年麻省理工学院的巴里·珀森在《国际安全》杂志发文，首次把“全球公域”一词赋予公海、国际领空、太空等处于国家直接控制之外、但因其提供了与其余世界的通道和联系，而对国家和其他全球性行为者至关重要的区域[3]。自此以后美国就一直引领着关于全球公域讨论的潮流。截至今日，美国学界对于全球公域的定义不仅频频出现在美国政府的重要安全与防务文件中，而且在英国、日本及北约等诸多西方国家的安全讨论和政策文件中都能清晰地看到受美国影响的影子[4]。

上述问题使得国际社会在面对全球公域治理时出现了诸多思维困境，而这些思维困境又严重阻碍了有效的全球公域治理行动。具体来说，这些思维困境及其导致的行动失效主要包括如下三方面：

一是主权困境，即将主权作为划分全球公域的主要标准。在这种标准下，全球公域指不为任何单一实体（实质上指主权国家）所拥有或控制的区域。换句话说，如果某一国家对某一区域声称拥有主权且得到国际社会的承认，那么这一区域就不能称为全球公域。这种以主权为标准划分“公域”和“私域”的方法在全球化时代正面临着困境：众所周知，随着全球相互依存度的急剧提升，整体性、跨国性问题大量出现，这些问题所具有的全球性、全面性、整体关联性等特征使得许多在主权意义上的“私域”往往具有公共性特征。在此种背景下，如果继续以主权作为划分公私的标准，那么全球公域所本应具有的公共、共同等核心属性将不能得到很好的体现，全球公域的定义也将变得流于形式。

二是先占困境，即以“先到先得”原则作为在全球公域内获益的主要方式。“先到先得”原则实质上是对权力至上原则的承认，在这种原则下，全球公域的获益程度变得以行为体权力大小作为唯一标准。以太空为例，联合国承认的国家共193个，但从事太空活动的国家只有60个左右，拥有自主发射卫星能力的国家(及集团)只有12个，拥有载人航天能力的国家则只有3个[1]。显然，如果以“先到先得”原则作为主要的获益方式，那么这种方式极不利于实力弱小的行为体，而其与全球公域所本应有的正义性原则也是背道而驰的。

三是安全困境，即将全球公域作为行为体军事移动的通道和军事冲突的场所。例如许多美国学者认为，美国享有对全球公域包括公海、领空和太空的控制权。控制公域帮助美国通过限制他国的经济、军事和政治互助等方式来削弱对手。对全球公域的控制是美国政治的军事基础，是冷战后美国霸权政策的助推器，用军事能力维持控制全球公域是美国的强项[3]。显然，这种将全球公域军事化的方式不利于全球公域的有效治理，军事化不仅妨碍了全球公域内其他问题（例如经济、环境等问题）的解决，而且还极有可能激化矛盾，加剧冲突。

面对这样的困境，如何跳出现有思维定式和思维霸权，设想一种兼具有效、开放、稳定的全球公域治理方案，使其既能保证全球多元行为体积极参与全球公域治理，又能以可持续、公正且和平的方式利用全球公域，促进人类的和平与发展，已成为全球化时代亟待解决的核心问题之一。

二、中国与“全球公域”治理

现在中国在全球公域治理问题上正处于一个较为尴尬的位置：一方面，中国的国家利益获得方式使得中国需要参与全球公域治理，并且中国在全球公域治理领域已采取诸多行动；另一方面，由于中国在全球公域治理问题上的表态欠清晰，加之在应对某些国际问题时所采取的方法不妥，使得中国受到某些全球治理行为体的不公正批评。具体来说，中国与全球公域治理之间的关系主要包括几个方面。

首先，中国广泛介入全球公域治理已成为时代必然。从中国的国家利益获得方式及其实际行动来说，中国与全球公域治理之间存在着多方面的契合性。自改革开放以来，中国取得了举世瞩目的成就，中国国际影响力迅速提升，中国正日益走向国际舞台的中心。随着中国综合国力的提升和对外观念的变化，中国的战略定位也发生了重大变化。简单来说，对当代中国的战略定位可作如下表述：中国是一个正在崛起的新兴大国；中国是国际社会中理性而负责任的成员，它应成为现有国际体系与国际秩序的参与者、合作者、现存国际法体系的遵循者、更加公正合理的国际秩序的塑造者；中国是高举改革开放旗帜的社会主义国家；中国是注重并拥有软实力的文明古国[5]。

中国的这种定位使得中国面临的一个核心问题是：如何以一个拥有巨大权力的后来者身份，通过合作、协调等方式在全球依存度急剧升高、全球性公共问题大量出现的世界获取国家利益？显然，支持全球公域治理是中国应对这一问题的有效方式。可以说，随着中国越来越深地融入全球经济、政治、安全、文化体系，全球公域作为连接中国与世界的纽带，其安全与开放对保证中国与外部世界物资、人员、服务、信息的正常交流越来越不可或缺。推进全球公域治理已成为中国促进经济发展、维护国家安全和文化繁荣的内在需要。

其次，中国在全球公域治理中的实际行动与话语能力严重不相称。事实上，中国在全球公域治理中已采取诸多实际行动。例如，自2008年12月中国海军首批护航编队开赴亚丁湾、索马里海域以来，中国已经连续派出十六批护航编队，共为近5046艘中外船舶实施了安全护航，成功解救、接护和救助五十余艘中外船舶[6]。自2012年1月起，中国还与印度、日本加强了反海盗合作，三国采取“轮班”方式，共同守护亚丁湾、索马里海域的安全与稳定。同时，近年来中国还在太空、网络空间等领域主动出击，积极在联合国层面提出机制建设动议，并取得很大突破。

与实际行动相对，中国在全球公域治理领域话语权则明显不足，正受到多方的指责。一些西方分析家甚至认为随着中国的崛起，中国将会成为全球公域问题上最大的不稳定因素[7]。可以说，当前中国在全球公域治理的主流叙事中的角色定位模棱两可，摇摆于利益攸关者、合作者与潜在的挑战者、竞争者、捣蛋者甚至对手之间。中国的这种模棱两可态度不利于中国有效参与全球公域治理：一方面，使得话语主导者批评中国对全球公域治理的拒斥态度，例如批评中国在南海问题上“反介入/区域拒止”策略，宣称中国发展海空力量、太空力量以及网络力量将威胁全球公域的安全，认为南海问题就是更广泛的全球公域治理困境的一个缩影。另一方面，则会有助于维护话语主导者的不公正优势，将中国等其它国家排斥在外。例如凭借自身技术与话语优势，美国及其盟友试图通过主导全球公域治理规则的制定和加强军备来继续维持其主导权，在全球公域战略资源的分配上坚持先到先得原则，显然这种做法十分不利于中国[8]。

三、“全球公域”治理的新理念

全球公域治理的西方中心主义叙事导致中国在该领域正处于十分不公正的境地。面对这种状况，我们应该秉持这样两点认识：一是基于全球公域重要性的日益凸显，中国积极地介入全球公域治理已是其维护国家利益、追求全球性大国地位的必然选择；二是国际社会对全球公域的定义依然尚处于摸索和探讨阶段，中国在已有全球公域概念的基础上“借壳生蛋”[9]，提出一种既能保证全球公域治理的公正性与合理性，又能维护中国国家利益的新理念是完全可能的。

笔者认为，中国应积极倡导关系主义的全球公域理念。作为一种具有中国特色的理念，关系主义主要指一种以整体性相互依存为思维逻辑，强调公共利益和私人利益之间的相互嵌入性，主张用对话、合作等手段处理相关问题的主张。这种关系性理念就像费孝通先生所讲的如同水面上一圈一圈的波纹：每个行为体都是其社会关系推出去的圈子的中心，每个圈子和每个波纹都是通过某种关系联系在一起。波纹之间的不间断表示互动过程的不间断，而波纹则表示关系本身[10]。

在关系主义视域下，全球公域主要指那些对全球人类活动有着重大影响、关涉全球重大利益，且需要全球通力合作才能有效解决相关问题的区域。全球公域的范围不仅包括公海、国际空域、太空和网络空间等区域，那些具有重大影响、重大关涉和全球合作属性的主权区域同样应属于全球公域。具体来说，这种对全球公域的定义主要包含如下三方面特征：

一是有效性特征，即以实际的有效性为标准认定全球公域的范围。在这一原则下，以主权为标准划分的“公域”和“私域”并不是截然对立的，而在某些地方则相互重合：某些“私域”由于其具有公共性特征实质上可以称为“公域”；而某些“公域”则由于处于实际的领土主权之内而受到某些“私域”原则的约束。有效性原则超越了主权原则下所出现的僵化、脱离实际等问题，从而保证全球公域的公共性得到真正体现。在这一特征下，如果传统意义上的某些“私域”确实具有重大的全球公共性，那么对该“私域”宣称拥有主权的国家就应该承担保证该区域实现全球公共利益的义务，而不能以主权为保护伞在该区域随意妄为，损害全球公共利益。同时，这些具有全球公共性的“私域”又区别于完全不受任何行为体所拥有或控制的区域，在其范围内需要受到主权原则下某些规定的制约。

二是公正性特征，即以公正性为在全球公域内获益的指导原则。公正性特征反对全球行为体仅仅凭借实力在全球公域内进行掠夺资源、相互竞争的活动，而主张全球公域的利益是全球公共利益，全球行为体在获取自身利益的过程中应承担一定的全球责任。换句话说，全球行为体在全球公域内的获益应是可持续型的：一方面，有能力获益的全球行为体不应采取掠夺型的方式对待全球公域内的资源，而应给其他行为体留有足够的剩余；另一方面，有能力获益的全球行为体应根据获益程度的大小承担相应的义务，帮助其他行为体提高它们的行动能力或者提供相应的援助。此外，公正性特征还呼吁在治理全球公域的过程中加强制度化建设，通过构建相应的制度和组织，并提升它们的透明化和民主化来实现全球公域内利益分配的公正性。

三是非军事化特征，即禁止在全球公域内从事军事活动，反对将全球公域作为行为体军事移动的通道和军事冲突的场所。非军事化特征一方面要求在全球公域治理中应将促进全球行为体经济利益的提升、全球自然生态环境的优化等作为治理的重要目标；另一方面，则坚决反对在全球公域范围内从事各种军事活动，坚决打击全球恐怖主义、跨国犯罪等安全威胁。全球公域内的非军事化特征十分重要。例如，近年来美国积极提倡全球公域治理就与其军事转型有关：随着美国计划重点投资海洋、空中、太空、网络技术等领域，全球公域治理实则成为美国着眼于未来国际竞争，争夺新的战略制高点的工具[9]。显然，提倡全球公域内的非军事化对于遏制全球霸权、实现全球和平有着重要的现实意义。

全球公域的新定义要求全球公域的治理理念也相应需要重构。在重构过程中，全球公域治理应以是否实现国家利益与全球利益协调、实现经济发展与国际正义协调、实现非军事化和公域安全协调这样三方面关系作为判断治理成效的指导原则。具体来说，这些指导原则的核心内涵主要包括如下内容。

第一，国家利益与全球利益的协调原则。全球公域肯定应是实现全球利益的最重要场所，但全球相互依存性的凸显也使得全球公域还应成为实现国家利益的地方。超越“公域”和“私域”的传统划分，在全球公域治理中一方面需要明确全球利益之所在，杜绝因获取私利而损害全球利益的情况发生。另一方面，则应理直气壮地提出合理的国家利益诉求，完全不必遮遮掩掩。在全球公域和国家利益问题上讨论的核心不应是在全球公域中是否容许国家利益存在，而应是如何在不损害全球利益的情况下实现国家利益，如何实现全球利益与国家利益的协调和共进等问题。

第二，经济发展与国际正义的协调原则。受全球资源日益短缺的影响，加之开采和利用深海和极地资源的技术近年来取得了重大进展，使得全球公域中资源的重要性开始日益凸显。在此情况下，以环境保护为理由而完全禁止开发全球公域资源已变得越来越不现实，甚至可能会导致对全球公域资源开发的完全无政府状态，造成资源的浪费和不合理分配。因此，全球公域中并不排斥资源开发。例如面对《南极条约》所出现的诸种困境[1 1]，只有重启矿产资源开发管制的谈判议程，实现该议程与《南极条约》体系的协调，才能从根本上维护体系的稳定，也才能真正解决矿产资源问题。但需要注意的是，允许对全球公域资源开发并不代表开发行为的各自为政，而需要对其进行有效治理。全球公域的公共性特征要求在治理全球公域资源时需要以国际正义原则为指导，实现权力与权利的协调、权利与责任的协调。

第三，非军事化与公域安全的协调原则。全球公域的非军事化特征要求在治理过程中应坚决反对各国在全球公域内从事各种军事活动，避免全球公域成为军事竞争和冲突的战场。但这并不代表在全球公域内反对任何武力的使用。事实上，随着暴力的全球化，全球公域正变成恐怖主义、海盗、毒品走私等犯罪行为的重要活动场所[12]。因此，运用武力打击这些犯罪行为应成为维护全球公域安全的重要手段。在具体实践中，如何协调各方的武力活动，实现武力使用的集体化、组织化便成为全球公域治理的所考虑的重要内容。

四、结语

关系主义的全球公域观和治理理念是对全球化发展所彰显出的相互依存、整体性、可持续发展等时代精神的回应。是一种超越传统“公”与“私”严格区别，用联系性、互嵌性的视角看待全球化时代公共问题的尝试；也是一种反对纯粹的权力政治，试图将全球伦理与国际政治有效结合起来的主张。关系主义的全球公域观和治理理念克服了现有全球公域概念的内在缺陷，克服了现有全球公域的多种治理困境，对人类有效、合理地利用全球公域，对于改变中国在全球公域治理中的不公正地位都有十分重要的作用。

[1]张茗.“全球公域”安全治理与中国的选择[J].现代国际关系，2012，(5).

[2]Abraham Denmark，James Mulvenon.Contested Commons:The Future of American Power in a Multipolar World[J/OL].Report by Center for a New American Security，January 2010.

[3]Barry Posen.Command of the Commons:The Military Foundation of U.S.Hegemony[J].International Security，2003，(1).

[4]UK Ministry of Defense.Global Strategic Trends-Out to 2014 [J/OL].https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/33717/GST4_v9_Feb10.pdf.January，2010.

[5]蔡拓.当代中国国际定位的若干思考[J].中国社会科学，2010，(5).

[6]新华网.中国海军第16批护航编队从青岛启航[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/photo/2013-12/01/c_125787980.htm.[2014-01-10].

[7]Patrick M.Cronin ed.，Cooperation from Strength:The United States，China and South China Sea[J/OL].Report by Center for a New American Security，January 2012.

[8]马建英.美国全球公域战略评析[J].现代国际关系，2013，(2).

[9]王义桅.全球公域与美国巧霸权[J].同济大学学报（社会科学版），2012，(2).

[10]费孝通.乡土中国[M].上海：上海世纪出版集团，2007.

[11]郭培清，石伟华.《南极条约》50周年：挑战与未来走向[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2010，(1).

[12]戴维·赫尔德，凯文·杨.有效的全球治理原则[J].南开学报（哲学社会科学版），2012，(5).

(责任编辑：赵旭国)

Global Commons Governance Dilemma and Reconstruction of China’s Global Governance Discourse Power

CAO Ya-bin
(College of Marxism，Northwest Normal University，Lanzhou 730070，Gansu，China)

Presently,the unreasonable definition of the global commons has led to a lot of cognition chaos among international political scholars whichgreatly hinders the effective global commons governance. Meanwhile,China is facing a serious inharmonious condition between the actual achievements and the discourse power at global commons governance.In light of such situation,we put forward an idea of global commons and governance,which lives up to the the feature of globalization.The idea is of great significance to overcome goverance chaos,make full use of global commons and change China's improper position in global commons governance.

global commons；governance dilemma；China

D815

A

1671-0304(2015)02-0070-05

2014-03-21

时间］2015-04-01 9:06

中国极地科学战略研究基金社会科学重点项目“全球政治视域中的南极矿产资源制度问题研究”（20120204）；西北师范大学青年教师科研能力提升计划项目“全球治理与国家利益的协调研究”（SKQNYB13014）。

曹亚斌（1986-），男，甘肃岷县人，西北师范大学马克思主义学院讲师，政治学博士，主要从事全球治理与国家治理方面的研究。

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20150401.0906.002.html