民事司法视域下生态修复责任的法律困境及对策研究

陈玉博

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

2019年6月5日发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定(试行)》)使生态环境修复和生态环境损害赔偿再次成为当下司法实践的热点问题。自2015年最高人民法院颁布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)将生态修复责任作为环境保护领域的“恢复原状”以来，生态修复责任就大量进入涉及生态环境的民事司法领域。但是现有法律并没有明确该责任的法律地位，理论界和实务界对该责任的一些基本法律问题也存在争议，这使得生态修复责任在具体落实中难题不断。因此，本文拟对生态修复责任的相关法律问题进行厘清，并分析该法律责任在民事司法适用中所面临的困境，进而提出有效对策，以期为生态修复的制度构建和责任落实提供帮助。

1 生态修复责任的基础理论

1.1 生态修复责任内涵

关于生态修复责任，虽然我国的法律法规中曾多次提到，但目前学界和实务界对什么是生态修复责任仍然存在较大的争议。有学者认为，生态修复责任是一种以救济受损的生态环境，维护环境公共利益为目的的综合性责任，它不是一项单一的责任，而是涉及了多种民事责任。例如，《侵权责任法》所规定的停止侵害、消除危险、赔偿损失等[1]。该学者是从生态修复责任所包含的具体内容出发，指出“恢复原状”只是生态修复责任的一种形式，生态修复的责任范围大于“恢复原状”。还有学者认为，生态修复责任是一种关于生态系统修复的责任，其旨在使受损的生态系统恢复原有的功能、结构和内外关系[2]。该学者是从环境科学的定义入手，将生态修复与环境修复和生态恢复等概念区别开来。另有学者认为，生态修复责任是环境领域下的一种以生态利益为保护法益，区别于传统人身责任和财产责任的新型民事责任[3]。该学者是从传统民事法律责任入手，指出生态修复责任是恢复原状和损害赔偿在环境领域的生态化和变形。

笔者认为，在民事司法视域下，生态修复责任是专门适用于生态环境领域的，是旨在修复受损环境所承载的生态服务功能的一种新型民事责任，主要内容包括：自行修复、支付环境修复费用、替代性修复。

1.2 生态修复责任特征

1.2.1 适用范围特殊性 在民事司法领域中，生态修复责任的适用范围非常特殊，仅存在于维护环境公益的案件中，这是生态修复责任所具有的一个重要特征[4]。自然环境所承载的生态服务功能为人类的生存发展提供了必要的条件，属于不特定多数人所享有的一种公共利益，一旦遭到破坏，不特定多数人所享有的环境公益便受到了侵犯。因此，在生态环境损害案件中，社会组织和法定机关作为公共利益的代表者可以提起诉讼，责任人修复受损的生态环境在本质上维护的也是环境公共利益。而普通的民事诉讼是以人身权或财产权受到侵犯为前提，不涉及生态环境利益，其维护的是民事主体的私人利益，生态修复责任在此类案件中自然也就无法适用，而只能适用于维护环境公益的案件。

1.2.2 科学技术性 与一般的民事责任相比，民事司法下的生态修复责任具有明显的科学性和技术性[5]。落实生态修复责任，首先涉及到的就是对生态环境损害事实的认定，这关系到当事人的行为是否造成了生态破坏及是否应该承担相应的责任。而对生态损害的鉴定往往依赖于科学技术和环境标准。其次是行为人生态修复责任的承担形式，受损环境是否具有可修复性，应采取哪一种修复方式，生态环境修复费用的计算，都需要专业的人员借助科学的方式加以判断。再次是生态修复标准的认定，行为人对受损的生态环境的修复应到达的标准，对修复结果的验收也都需要借助一定的科学技术和环境标准加以确定。

1.2.3 灵活性 灵活性也是民事司法下的生态修复责任所具有的一个重要特征。生态修复责任不仅可以通过支付环境修复费用的方式履行，《解释》第二十条也明确规定在符合法定条件的情况下可以采取替代性修复的方式履行。由此可知，生态修复责任形成了自行修复、支付环境修复费用、替代性修复三种重要的责任承担形式，具有较大的灵活性。而且，对于替代性修复方式，实践中也探索出不同的运用模式，例如异地复植、增殖放流、改善水域生态环境等。生态修复责任履行方式的灵活化和多样化为当事人履行修复责任提供了便利，使受损环境的修复得以更加有效、迅速。

1.3 生态修复责任与“恢复原状”责任的关系

作为传统的民事责任，“恢复原状”最早起源于德国，其根本目标在于：以完整利益为价值导向，重建被损害的利益，维持权利或法益的完整性[6]。对于权利受到侵害的民事主体而言，“完整利益”是第一性的，然后才是“金钱利益”，德国引入“恢复原状”责任就是为了维护民事主体的“完整利益”。在生态环境领域，虽然“恢复原状”责任也可以保护受损环境的完整性，但由于生态修复责任具有其自身的特殊性，导致其并不能为“恢复原状”责任所取代。且我国学界通说认为，“恢复原状”有广义和狭义之分，广义的“恢复原状”可以涵盖人身权和财产权的恢复[7]，狭义的“恢复原状”则仅指财产的修复[8]。而生态修复的对象是生态环境所承载的生态功能，故二者之间不能划等号。

具体来说，与“恢复原状”责任相比，生态修复责任具有以下三点不同：一是性质不同。“恢复原状”责任是传统的民事责任，而生态修复责任则具有多重的法律属性，是一个复合概念，不仅在民事司法领域可以适用，在刑事司法和行政司法领域下也可适用，若单纯的认为其是“恢复原状”责任的一种具体表现形式，则具有缩小解释之嫌，不利于生态环境的保护[9]。二是救济的权利不同。生态修复责任救济的是受损的生态环境，维护的是环境公共利益，其请求权基础是“环境权”或环境利益，具有典型公法性质，而“恢复原状”责任救济的是受损的人身和财产，维护的是私人利益，其请求权基础是人身权或财产权，具有典型的私法特征。三是标准不同。“恢复原状”责任通常以侵权行为发生之前的原有状态为准，并且人可以直接感受得到，而生态修复所要达到的标准强调对生态系统功能的恢复，人无法准确的感受到，通常需要结合科学的方法加以判断[10]。因此，生态修复责任与“恢复原状”责任之间具有不可忽视的差异性。

2 民事司法视域下生态修复责任的法律困境

2.1 责任认定层面的法律困境

2.1.1 生态修复责任立法缺失 生态修复责任在我国的民事法律责任体系中是置于“恢复原状”责任之下的，并没有相应独立的地位和法律根基。如前所述，生态修复责任修复的是受损环境所承载的生态服务功能，维护的是生态利益，并不是传统民法保护所重点保护的人身权利和财产权利。目前，《民法总则》已将“绿色原则”作为民法的一项基本原则，这意味生态利益也纳入了民法的保护范围，但不足之处是还未有任何实质规定将这一原则落实。生态修复责任在性质、权利基础、责任标准等方面与“恢复原状”责任均有不同，现行立法如此简单的将两者合二为一的做法既不符合学界的主流观点，也不能满足司法实践的需要，可能导致法官在适用时简单机械的套用。例如，生态修复强调对生态功能的整体修复，需要达到一定的环境质量标准，而“恢复原状”着重于具体的修复，不考虑整体的生态功能，这会使法官在适用“恢复原状”责任进行生态修复时往往只考虑具体的环境要素修复，不考虑生态系统的整体性，不利于受损生态环境的修复和社会公共利益的维护。

2.1.2 生态损害事实难以确认 生态环境损害事实是否存在和发生是司法机关认定当事人是否应当承担修复责任的重要依据。目前，有关生态损害的认定标准有两个，即“显著性不利”和“重大退化”[11]。但由于环境问题的复杂性和特殊性，在环境民事司法实践中，对生态环境损害事实的认定与传统的普通侵权有着本质的不同。有的是因为生态系统自身的流动性特征，使污染物随着各种环境要素不断的循环迁移而给生态损害事实的认定带来了难度。有的是对“显著性不利”的判断，这是一种对环境风险的判断，面对的是未知的方向，由于科学技术的局限性，使生态损害事实难以确认。另外，由于生态损害具有潜伏性和滞后性的特点，责任人对生态环境造成的损害有时可能不会立即出现，具有较长的潜伏期，这给生态损害事实的认定也带来了一定的难度[12]。

2.1.3 生态修复目标认定具有局限性 所谓生态修复的目标，即对受损环境进行修复所需要达到的程度。在我国环境民事司法领域内生态修复目标的设定一般有两种形式：一种是法律原则上的目标，即以“恢复原状”为标准，将受损环境修复到损害发生之前的状态和具有的生态功能；另一种是司法实践中的目标，即以环境质量标准为依据，对受损环境的修复需要达到一定的环境质量标准[13]。以“恢复原状”为标准的生态修复目标形式是对《解释》第二十条的遵循，也似乎最合乎公平正义的理念。但在具体的实践中，仍然可能会遇到一些问题。例如，是否了解原来的环境状态，原状态是否可以恢复，原状态是否是一种良好的状态等。以环境质量标准为依据的标准形式相较于“恢复原状”虽然操作性较强，但在实践中由于司法的中立性，法院只能围绕原告的诉讼请求进行审理，很难兼顾到生态环境的整体性和系统性[14]。

2.2 责任执行层面的法律困境

2.2.1 资金管理制度不统一 随着环境民事司法的不断推进，以金钱给付为主要内容的责任形式已经成为生态修复责任的重要承担方式，这些资金能否有效管理和使用，对于修复受损环境至关重要，甚至决定了环境民事司法相关制度的成败。然而，目前我国立法对此尚无统一的规定，各地在实践中的做法也不尽相同，主要有两种模式，一种是公权力主导的资金管理模式，例如纳入政府财政账户或法院的专门账户，另一种是民间力量主导的管理模式，例如由公益基金会或信托组织进行管理[15]。各地根据自身的情况探索不同的管理方式，虽然具有创新性和灵活性，但一直摸着石头过河的发展方式不利于经验的交流和学习，降低了资金的管理效率。同时，过于零散的资金管理方式，也不利于资金的统筹使用，可能导致受损的生态环境不能得到及时的修复。例如，在一些跨地区的案件中可能出现异地修复的情况，零散的资金管理方式可能会耽误受损环境的最佳修复时机，导致污染源不断的扩大和转移，使生态环境进一步恶化。因此，缺乏统一的资金管理制度已经成为制约生态环境修复责任能否实现的主要瓶颈。

2.2.2 缺乏责任监督机制 与传统的民事责任不同，行为人对生态环境损害所造成的影响具有长期性和滞后性的特点，修复责任的履行也必然是一个漫长而复杂的过程。在这个过程中，为了确保生态修复工作的顺利完成，就必然需要相应的责任监督机制。若果缺乏监督，责任履行的进度、资金的使用效率、修复的范围以及修复目标的确认等都会大打折扣，生态修复工作也难以顺利完成。但从目前我国生态修复责任的司法实践状况来看，只有极少数案件具有相应的监督机制，大部分案件都只对当事人的责任内容进行了明确，并没有对责任的履行进行监督。

3 生态修复责任民事司法适用的完善建议

3.1 民法典中明确规定生态修复责任

我国现有民事法律体系对生态修复这一责任的规定较为模糊，主要体现在相关司法解释当中，并且其被置于“恢复原状”责任之下，不具有独立性。在《民法总则》的编纂过程中，对于是否保留生态修复责任也存在争议。经过立法的推进，虽然最终没有将生态修复纳入到民事责任的法律体系当中，但这反应出立法者对这一责任所具有的特殊性的慎重考虑[16]。完善的法律体系是相关制度得以落实的重要保障，生态修复责任制度只有通过法律的形式加以确定，才能真正发挥其应有的作用。鉴于生态修复责任与“恢复原状”责任之间具有不可忽视的差异性，作为以维护环境公益为目的的多重性质责任，笔者认为，有必要将生态修复责任独立化，明确其在民法典中独立的法律地位，以回应恢复性司法理念在民事领域的贯彻[17]，从而改变我国现行立法将其作为“恢复原状”责任的做法。这不仅符合民法“绿色原则”的要求和民事责任生态化的趋势，更能在实质上促进生态修复责任制度的发展，解决生态修复责任根基不稳的问题，为执法和司法提供法律依据，最终使环境修复的目的得以落实，环境公共利益得以维护。

3.2 建立健全责任认定机制

3.2.1 完善生态损害鉴定评估制度 生态损害事实的认定是追究生态修复责任的前提，为解决生态损害认定的难题，需要完善相关的鉴定评估制度。受委托的鉴定机构在评估损害结果时首先要了解受损的原因，并根据受损的原因和相关信息确定受损的范围。确定受损范围时不应局限于某一具体的环境要素，而要兼顾生态系统的整体性。其次涉及到对环境损害的“量”的判断时[18]，若当事人的行为所造成的损害后果在短时间内由于生态系统的自净能力而得以恢复，则说明损害后果在环境容量的范围之内，此时则不需要再认定生态损害事实的存在。对损害“量”的判断需要一定的科学技术方法，现有的“量”的认定标准包括两类：一种是环境介质标准，另一种是区域内动植物代表的生态系统情况[19]。实践中第一种认定标准方法较为常见，第二种标准方法则容易被忽略。而实际上，只要其中一个超过受损环境的基线水平就可认定生态损害事实的存在。

3.2.2 明确科学合理的修复目标 科学合理的修复目标是责任人履行生态修复责任的前提条件，但由于实践中种种因素的影响，容易使认定的目标偏离案件的实际状况，因此需要一个科学合理的方法来指导生态修复责任目标的制定。首先，生态修复目标的确定应具有妥当性和可行性[20]。生态修复是一个技术要求高，成本巨大的工程，如果受损环境不具有可修复性，或恢复原状成本较高，可以灵活选用“替代性修复”的责任形式。其次，生态修复目标的确定应具有全局性和整体性。虽然民事司法确认的生态修复责任针对的是具体的环境要素，但环境是一个动态的系统，在这个动态的系统中各种环境要素都在不断的循环流动，因此法院在认定修复责任标准应以全局的视野选择对整个生态系统最有利的生态修复方案。最后，生态修复目标的认定应当体现公众意志。生态修复维护的是公众的利益，不同的社会群体都有权表达自己的心声。

3.3 完善责任的执行和监督机制

3.3.1 建立统一的生态修复基金制度 资金是生态修复责任得以落实的重要保障，在生效判决中确认的生态环境修复费用能否充分的用于受损环境的修复对于生态修复责任的落实具有重要意义[21]。在选择资金的管理方式时，首先应保障资金的安全性[22]，即管理者应尽到管理职责，保障资金不被有心之人挪作私用。在公权力主导的资金管理模式下，资金运作不透明，缺乏监管，难以保障资金的安全性。民间力量主导的资金管理模式相对更加公开透明，容易接受社会各界的监督，安全性较强。其次，应保障资金的合理目的性，即相关资金应合理有效地用于涉案环境的修复和改善。在公权力主导的资金管理模式下，法院因缺乏专业人员，容易导致资金管理使用混乱，不具有有效性，同时这也背离了法院的审判职能，不具有合理性。政府由于承担职能较多且运作机制不透明，不能保证专款专用。相比之下，民间力量主导的资金管理模式则拥有更加专业的人才和科学的管理模式。综合以上两个特征，民间力量主导的资金管理模式更有利于生态修复责任的落实。笔者建议，应在全国各个地区建立省级的生态修复基金会[23]，配合本省的生态环境保护规划，使生态修复费用专项用于环境治理和生态建设。

3.3.2 设立有效的监管机制 生态修复责任的履行时间跨度较长，难度较大，必须设立有效的监管机制才能保障修复工作的顺利完成和责任目标的完全实现。首先，应确立政府监督机制。政府部门对本地的生态环境负有法定的监管职责，应承担起主要的监督职责，对当事人生态修复责任的履行进度、修复资金的使用状况、修复成果的认定等进行全方位的监督。其次，应确立司法监督机制。检察院作为我国宪法确认的法律监督机关，自然要对法律责任的执行情况进行监督，同时也要对同级政府是否履行了法定职责进行监督，形成双重保险。法院作为审判机关，可以建立环境修复案件的执行回访制度[24]，提高司法裁判的公信力。最后，应确立公众参与机制。生态修复的目的在于修复损害的生态环境，其本质上是维护受损的公众利益，公众有权参与到生态修复责任履行的各个环节中，同时这也是《环境保护法》“公众参与”原则的要求。

4 结语

生态环境修复是生态文明建设的重要组成部分，是环境民事司法制度更大的目标[25]。作为专门适用于环境领域新型责任，生态修复责任是一种以修复受损环境所承载的生态服务功能为目的新型民事责任。笔者认为，有必要从立法和司法实践两方面突破生态修复责任所面临的法律困境。在立法方面，要在民法典中明确规定生态修复责任，以回应恢复性司法理念在民事领域的贯彻；在司法实践方面，既要建立健全生态修复的责任认定机制，又要完善责任的执行和监督机制。唯有如此，才能突破困境，推动生态修复责任在民事司法中的有效落实。同时，笔者认为，今后可在生态修复的责任主体、责任承担方式的创新、责任的保障制度以及责任的市场化等方面进一步加强研究，以不断推动生态修复责任制度的发展和完善。