从人性角度探讨行政控权论

岳瑞琳

行政模式从最初人性预设的角度出发，衍生出了中国传统吏治社会宣扬性善论的德治模式和西方以人性恶为假设的权力制约模式。本文将从人性角度出发，对两种观念下的政治模式进行探讨，通过对人性中存在不可避免的缺陷的考量，探讨行政控权论存在的必要性。

一、性善论与性恶论引导下的行政模式

行政权制度是以人为基础构建的制度模式，因此，从人性角度出发对人进行考量是行政权力实施的必要出发点。若基于性善论的角度出发，则假设掌握权力的人们会基于道德和内心的信念形成自己的精神约束，从内在出发约束自己的行为。若基于性恶论的角度出发，则假设掌握权力的人会受到人类对权力追求欲望的驱使而滥用权力损害公共利益。

如果选择一味相信人性，那么从性善论的角度出发，人们对合理行政模式的期待通常是一个有道德的品性高尚的人拥有心怀天下的胸怀，能够站在能够受众方的角度考虑并实施行政命令。在中国数千年传统的吏治社会中，广为人们传颂和期待的正是这种“包青天式”的清官政治和以德治国的行政理念。从西周时期提出“皇天无亲，惟德是辅”的敬德保民的吏治思路到孔孟儒家思想在历朝历代的不断强化，都体现出政治通过思想道德对官员进行约束。这种仅以道德约束为主要行政原则和吏治方式的人治理念显然是将国家的兴旺和人民的兴衰苦乐都决取决于统治者及部分官员的善良与否，并且人民对此无可奈何。一旦吏治官员的自我道德约束感不强，人们对统治者的期待感破灭便会转而宣扬“十步杀一人，千里不留行”的侠客精神。究其原因，人们对合理行政的期待以及对吏治的约束仍然是从一个人到另一个人，而不是一套合理的制度规则本身。

性善论如果一以贯之成立，道德的约束也就没有过于严苛的存在必要。事实上，在传统吏治社会中，从孔孟儒学的仁义礼智信发展到程朱理学的三纲五常，思想道德的约束由内而外发展极尽严苛。这样的历史现象在一定程度上证明，性善论主导下的德治无法从根本上起到行政行为应有的合理性与有效性。

行政是现代政治的心脏，基于不同人性理念下形成的行政模式将会影响现代政治的发展走向。显然，儒家学者历代推崇的人性本善并不足以保证行政权力始终发挥合理的效能。传统吏治中不乏部分明君忠臣的贤者政治，然而，多数结果是人亡政息，并未长期维持稳定性。但我们不能因此认为儒家传统政治哲学中的性善论是失败或者错误的，其在中国长久以来的人治社会中发挥了重要作用，性善论的行政模式选择遇善则善，充分发挥了人的主观能动性。在现代民主政治的法治要求下，为了避免出现由人治转向专治的隐患，性善论的行政模式显然有不可忽略的弊端。

西方的行政理念更倾向于对人性设置恶的假设，认为人性中存在与生俱来的自利性，掌握权力的人会滥用权力。这种假设源于宗教传统中的幽暗意识。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“人与其他自然界的物质存在一样，也是一种物质存在，也同样要受到永恒法则的制约。不同的是，人是一种有智能的物质存在，因此会接连不断的破坏上帝制订的法则。本可能能够自我节制的人，由于其自身的局限性会有过错，也会陷入蒙昧之中，就类似于一切高级的聪明物质一样。人就是存在这样一种可能性，即成为随时随地都会把自己的缔造者忘的一干二净的存在物。”[1]西方的政治模式是一种假设，也是一种防御模式，假设权力越大的人越不具有可靠性，其在无法抵御本性诱惑的情况下会滥用权力、损害公共利益。亚里士多德经过哲学的思辨和现实与理论的研究进一步提出“不敢对人类的本性提出过奢的要求”的观点。在对人性始终保持猜疑与不信任的基础上，西方最早提出分权以相互制衡的约束原则，这在后期的民主宪政中奠定了思想基础。凭借“管得最少的政府才是管得最好的政府”这一理念，西方政治中提出了有限政府的主张。

性恶论的特征就在于它发觉了人性固有的瑕疵，并基于这一角度，通过建立以限制权利为核心的宪政轨制，对人性的缺陷予以弥补，预防政治权力被滥用而使人民的权益受到侵害。“性善论”的不足则正是在于它无视人性的这种缺陷，一厢情愿地以为只要依仗人自身的德行修养就可以对权力的滥用进行有效地预防[2]。道德与法律的区别体现在道德没有明文规定，无法强制要求人们遵守，只能通过风俗、信仰、惯例、舆论等精神力量加以约束。而人性具有易变性，通过道德和后天教育的约束显然没有通过法律构建限权的规范具有约束力。如果道德这种不可强制执行的精神力量失去了对人的约束，又未加以法律制度的规范，类似官僚主义行为渐成风气影响就更大。

换言之，性恶论的控权思想是一种防御体制，假设行政官员将会滥用权力，并对此提出一系列预防机制。行政控权论也就是在行政模式的选择上将防止人性恶作为了出发点，对行政权力的行使加以限制，以达到发挥行政权能的作用。

二、控权论模式的选择

行政权力如何分配实施始终是国家的一大研究重点，正如人们所认为，绝对的权力必将滋生绝对的腐败。不可否认的是，政治权力总是会与一定的个人利益相联系，采取控权论在一定程度上表现了对人性的猜疑。性善论选择相信依靠道德的约束感就能够防控权力的滥用，依靠人本身的内在治理，但这为人治走向专治埋下了隐患，与现代法治观念相冲突。由此来看，规范和限制行政权力更贴近现代行政理念的法治核心。

行政权力的存在是为了公共目的、公共服务等公共利益，任何掌握行政权力的人都不能以取私利的目的掌握行政权力。现阶段，我国致力于建立健全中国特色社会主义法律制度，推动国家治理体系和治理能力现代化正是推崇并践行的不同于传统社会的制度约束。我们不能忽视人性中固有的缺陷和不足，一味追求内在精神的自我约束。行政法在于约束和规范行政权力，而现代行政的精神也在于控权，因此，用法律来约束和规范行政权避免出现权力扩张、权力过度膨胀的行为是控权模式选择的理论支撑。

与此同时，必须认识到过于性恶论会背离行政维护公共利益的初衷，由于过于限制权力而无法发挥权力对维护公共性的能力。法律控制行政权的目的是双重的：第一，防范权力的行使者滥用权力，从而保护人民的正当权益不受侵害；第二，使行政权能够有效地运行，达到为人民服务的权责。因此，在对控权的理解应用上应清楚，限制权力不只是单纯包括限制权力的使用，还要包含为权力行使者指明方向、规划范围等辅助权力使用的功能，以达到对行政权的合理应用，促进维护公共利益的功能[3]。

行政中控权论存在的价值在于建立和维护秩序。行政权作为维护秩序稳定、促进公共服务和公共秩序的权力设置，其本身的存在需要规定出一种权力平稳运行的有序状态，因而将防止行政权力的失控或膨胀的要求放在首位是十分必要的。从人性有其固有的恶性出发，控权论是现代民主行政的不二选择，但是，仍要结合我国的传统性善以及现实国情，不能孤立片面地就控权而控权，在以制度约束权力的同时，仍要促进权力对公共利益的保障。

三、控权论理念下的现实发展

(一)行政管理向公共治理转化

我国现阶段的行政走向之一是从传统行政管理向公共治理的转化，由一味的政府管控转变为逐步扩大公众参与力度。行政管理向公众治理的转化是控权论中指明权力行为方向的合理举措，也是社会发展的行政趋势。正如人们所意识到的那样，只有大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生。因此，追求权力分散，通过人民广泛参与的途径防止行使权力的人滥用权力，以达到制度上的有效防范。特别是通过建立广泛的公众参与机制加强行政活动群众参与的有效性，进而提高行政行为的民主程度[4]。如立法听证制度听取民意，防止专断，在公共决策方面扩大信息公开和公共参与，在公共治理层面加强基层公共事务的决策管理，以此将行政管理权逐渐转化为公共治理方向作为社会控权体系的关键。

(二)把权力关进制度的笼子里

由于行政权承担着治理社会问题、保障公共服务、推进社会发展的责任，公民不仅期待行政权能够得到正确地行使，并且还要有成效。控权论认为，权力不受到制约就无法承担责任，而不需要承担责任，权力就会走向暴虐。行政权所要求的人民性并不能自动实现，如果缺少行之有效的控制，行政权就有被滥用的可能，因此，认同控权论并通过控制行政权以规避行政权力被滥用，才能保障公民权利的实现[5]。推动把权力关进制度的笼子里，加强对权力的制约和监督，健全各项约束制度，完善已有法规建设形成合理有效的制度设计。当制度的笼子这类控权论行为成为行政模式的主流选择，人们对权力的正确行使的期待也归之于制度约束，而不是执着于对善良的预设和“清官式”的期待。

四、结语

行政权力的存在本身并没有缺陷，但是需要对掌握权力的人进行考量并加以约束。本文从人性善与恶的角度探讨不同理念下行政模式的发展状态，认为控权论的行政模式具有通过防止人性恶来促进行政权力的合理运行的优势。既要承认人性中存在固有的缺陷，又要规避过紧管控而约束了人性中的内在光辉，因此，要在坚持控权的前提下合理设置权力的行为方式和原则依据，发挥现代行政的服务价值，通过合理约束切实维护公共利益，推进民主法治发展。