公共危机管理研究综述

张雪斐

(河南大学 哲学与公共管理学院 河南 开封：475000)

从2003年的“非典”到2008年的“三鹿奶粉”、“汶川地震”以及2018年的“长生疫苗”等事件的出现，表明了公共危机存在于公共卫生领域、食品安全领域、自然环境领域等我们日常生活中的各个领域。目前越来越多的学者把目光放到公共危机管理这个领域。本文对公共危机管理相关文献进行简单地梳理，以便于把握公共危机管理领域的研究焦点、动态以及未来发展的趋势。

1 公共危机管理的内涵

我国学者在关于公共危机管理的内涵界定方面有着两种不同的观点。第一种观点认为对突发事件进行的管理就是公共危机管理。如杜宝贵等认为所谓公共危机管理或者政府危机管理就是人们对于突发性公共事件的处理[1]。唐钧认为公共危机管理就是在危机发生以后，政府所采取的对公民和环境有利的措施[2]。魏加宁认为公共危机管理就是对危机进行管理，使得组织和个人得以在危机中生存下来，并且尽可能减少危机所带来的损害[3]。第二种观点认为公共危机管理是一个全过程的管理，形成“预防—筹备—应对—修复”的循环，比如张成福指出，公共危机管理是一个动态的过程，政府对于潜在的或者已经出现的危机，针对危机发展的不同阶段采取一系列的控制活动，以期有效预防、处理和消弭危机[4]。周亚越认为，公共危机管理就是国家为了避免或者减轻危机带来的危害，而有计划、有组织地制定并实施一系列管理措施和应对策略[5]。龚维斌认为公共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动[6]。孙多勇等也认为所谓公共危机管理就是对危机事前、事中、事后所有的方面进行的管理[7]。

本文比较认同第二种关于公共危机管理内涵的观点，认为公共危机管理应该是一个全过程的管理，涉及到多个方面的管理，包括对公共危机的预防、应对以及恢复等阶段的管理。

2 公共危机管理的主体

谁应该成为公共危机管理的主体？哪些组织应该成为公共危机管理的主体？这是我国公共危机管理研究中的一个关键问题，对于谁或哪些组织应该是公共危机管理的主体，不同的学者提出了不同观点，总结起来主要有三种:第一种是以政府为主体，第二种是以政府为主导的多元主体共同参与，第三种是多元主体协同参与。

2.1 以政府为主体

在以往对公共危机的管理过程中，政府成为了公共危机管理的应然主体。由于政府对一切国家事务起主导作用，所以公共危机管理的主体就是政府。例如王慧等认为公共危机管理就是政府在面对公共危机事件时所进行的一系列解除危机的活动[8]。许莉也指出，公共危机管理也可以称作政府危机管理，是政府针对公共危机事件的管理。也就是政府在公共危机产生以及发展的过程中，为了减少或者消除危机给社会和人民大众带来的危害而实行的管理活动[9]。马建珍认为公共危机管理就是政府在危机意识或者危机理念的指导下，对可能或者已经发生的危机进行信息收集、分析等一系列的活动的过程[10]。

2.2 以政府为主导,多元主体共同参与

这种观点认为，在公共危机管理过程中，除了政府以外，其他的社会力量也要积极参与，但政府处于核心地位。罗建平认为我国的公共危机管理应该是建立起以政府部门为主导，社会力量广泛参与的新格局[11]。夏美武认为公共危机管理主体是一个复杂的结构，包括政府系统、企业、公民和各种非政府组织，其中处于主导地位的是政府[12]。

2.3 多元主体协同参与

这个观点认为，在对公共危机管理的过程中，政府与社会中的各相关主体都有对公共危机进行管理的责任所在，要求这些主体在进行公共危机的管理过程中来共同管理。例如王宏伟认为，在多元共治网络中，政府、企业、NGO、志愿者、公民同为危机管理的利益相关者。它是以协调为特征、以网络为中心、由多元主体参与的公共危机应对模式[13]。如沙勇忠等认为公共危机管理应进行协同治理，即在信息技术的支持下，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会要素参与协作的过程[14]。张小明认为公共危机管理的主体包括政府部门、非政府部门，也包括企业等私人部门，甚至可以也包括公民个人[15]。

以上三种观点是我国学者对谁应该成为公共危机管理的主体的不同解释，第一种观点认为政府是公共危机管理的唯一主体；第二种观点认为公共危机管理的主体可以有很多，包括政府、非政府组织、媒体、公民等，但是在这些主体中，政府是居于主导地位的，其他的一些主体都是要听从政府的；第三种观点和第二种观点有点相似，但并不相同，这种观点认为公共危机管理的主体包括政府、非政府组织、媒体、公民等，但是这些主体之间没有主次之分，地位一律平等，主体之间共同协同参与公共危机的管理过程之中。

3 公共危机管理模式

在对公共危机管理的研究过程中，我国学者一直在找寻适用于我国的公共危机管理模式。学者们主要从三个角度来探讨公共危机管理的模式，包括从电子政务的角度、知识管理的角度以及协同治理的角度来探讨我国公共危机管理的模式。

3.1 电子政务的角度

随着科学技术的进步，网络和新媒体迅速发展，公共危机管理也要适应现代的发展状况，因此，电子政务已逐步成为政府来进行公共危机管理的重要手段。李志萍认为从电子政务的角度来看，公共危机管理模式应该包括三个环节，第一是在预警和监测系统方面，要对有可能导致危机发生的各种环境因素进行分析、评价，并对这些监测到的信息进行识别与分类，对可能造成的危机要制定出相应的危机应对预案；第二，在危机过程跟踪方面，要对采集到的危机信息利用技术手段进行分析，并将信息通过电子政务平台传输到政府危机管理系统中心数据库，来为危机的处理提供依据；第三在危机决策与指挥方面，要建立危机决策的机构，要建立相关的数据库等[16]。郭景涛提出了要构建在电子政务环境下的公共危机预警监测系统、公共危机状态跟踪系统、公共危机决策支持系统、公共危机指挥调度系统、公共危机影响评估及理赔系统，并指出其运作环境一定要符合电子政务理念的要求[17]。方磊、张文卿认为，在电子政务的背景下，政府的危机管理系统应包括安全预警子系统、危机状态跟踪子系统、危机应急处理子系统、危机影响评估及理赔子系统来对危机进行全方位的管理[18]。

3.2 知识管理的角度

不同的学者从知识管理的角度提出了构建公共危机管理的模式。李志宏等认为知识管理有助于提高政府危机管理的效率。通过知识共享与运用集体的智慧, 可以提高政府的应变和创新能力，并形成了突发性公共危机的 “三层” 管理模式, 该模式包括管理流程层面、管理系统层面以及管理组织层面[19]。尚士雄等基于知识管理的角度提出了建立公共危机管理的系统模式，包括监测预警系统、预防与应急准备系统、危机应急处理系统、危机评价及理赔系统四大部门[20]。

3.3 协同治理的角度

张立荣等在协同学语境下探讨了公共危机管理模式的构建，提出了“公共危机协同治理”的概念，他们认为，公共危机管理的多元主体，要自觉地通过信息技术等现代的手段，把公共危机管理体系中混乱的要素统一起来，形成一个具有稳定结构、相互协同的状态，以此来预防以及解除危机，并提出了公共危机协同治理模式构建的路径，第一是要完善协同治理的相关法律法规，第二是优化协同治理的权责体系；第三点是加强协同治理的资源保障；第四点是搭建协同治理的信息平台；第五点是培育协同治理的社会资本[21]。佟林杰在整合与协同视角下认为政府公共危机管理要增强政府的公共危机意识、更新治理理念、完善危机信息管理机制、构建多元主体参与的治理网络、整合利用媒体资源、完善公共危机治理的组织构建、完善政府危机治理的法治建设[22]。

以上三种公共危机管理模式的构建是从不同的视角来进行界定的，第一种从电子政务的视角来进行构建，是把公共危机管理与当前我国的信息化、网络化的高速发展相结合，利用数据进行相关分析与预测，以此来对公共危机实践进行管理；第二种是从知识管理的角度，从知识管理的视角下来构建公共危机管理的模式，能够有效提高政府对公共危机管理的效率。通过知识共享与运用集体的智慧,使政府能够更好地对危机进行管理；第三种是从协同治理的角度来探索构建公共危机管理的模式，多元主体协同治理有助于提高危机管理的水平。

4 公共危机管理机制构建

关于公共危机管理机制的构建，学者们提出了不同的内容及对策。纵观这些对策，可以把它们分为四个相互连接的环节，包括危机处理的预防预控环节、危机处理环节、危机善后环节以及危机恢复环节。

4.1 危机预防预控

在危机预防预控环节，第一种观点认为应该从增强危机意识出发。例如王乐夫等认为政府的大多数部门应该具有危机管理的意识，如果政府部门没有这种危机意识，那么他们就不会主动发现或者去收集与危机有关的信息[23]。康伟提出公共危机预防控制的主要策略应该包括培育社会的危机意识，建立有效的社会动员与救助机制，也要重视对个人的心理素质和社会环境的培育[24]。潘攀认为在危机预防方面，应建立宣传教育机制，树立危机意识[25]。第二种观点是从建立危机预警机制的各个阶段来探讨。张小明提出公共危机预警机制主要由预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、危机预测子系统、危机预警指标子系统、危机警报子系统、危机预控对策子系统等六个子系统构成[26]。黄顺康认为建立危机预警的关键是建立包括危机预警综合信息系统、气象、地震、海洋灾害预警系统和经济危机预警系统在内的高效信息系统[27]。冯希莹认为预警系统应包括两个部分，首先是危机来临时的警报部分，其次是预警演练的部分。社会大众可以通过不同的颜色来判断危机的强弱。其次，政府应该高度重视对公共危机管理的实地演练，要经常性地、针对不同的危机类型来进行演练，以此来提高应对不同危机的能力与水平[28]。第三种观点是从构建法律机制、设置专门的组织机构的角度来研究，比如谭卫国认为需要从设立专门的组织机构、构建法律体系等几个方面来完善政府有效应对公共危机的预防机制[29]。李昕认为构建高效的信息预警系统，包括完善信息沟通机制，健全信息指挥系统，加强危机预警法制建设，构建合理的预警管理机构[30]。

4.2 危机处理

在危机处理环节，马品仲提出应急指挥联动流程和应急联动指挥系统。陈楠提出建立完善的公共危机时期信息公开的法律制度规范，建立独立的危机信息发布机构，注意公共危机事件中政府信息发布的梯度问题[31]。蔡志强提出要通过社会动员的方式动员社会组织和大众来处理配合政府来处理危机[32]。李军芳等认为动员和安排各类社会组织、经济组织、公众以及舆论主动参与公共危机的应急处理，实现资源整合与协同决策 ,把握最佳时机将危机带来的灾害减小到最低[33]。王革认为要对危机进行处理，首先要分析处理危机时所要涉及到的相关因素，针对不同的因素的特点，做出不同的应对措施[34]。

4.3 危机善后

在危机善后环节，刘娟等主要从经济的视角，提出要建立相关的善后资金监管机制，也要健全公共危机的保险体系，加强灾后的审计工作，同时她也提出要建立灾后的心理援助计划等[35]。周海生是从灾后赔偿的视角，认为危机善后的内容既包括对政府在危机管理过程中的错误、违法行为造成的损失进行赔偿，还包括对政府危机管理中无过错、合法行为所造成的损失进行赔偿[36]。王学军从处罚的视角，认为危机的善后应该包括对危机直接负责人员的处罚。应查明危机发生的原因，界定事故的性质和责任，对相关人员进行处理[37]。

4.4 危机恢复

在危机恢复环节，游志斌提出了公共危机恢复的基本原则、主要的参与者、恢复的基本步骤和策略[38]。张严严认为在危机恢复方面应重塑公民文化、提升危机决策能力以及完善危机恢复的法律机制[39]。吴兴军提出在危机恢复的环节，一方面要对危机管理中存在的问题进行分类总结，并提出相应的改进措施，以此来积累经验，提高应对危机的能力。另一方面要及时对公共危机管理的体制进行变革，以此来预防危机的发生[40]。

5 总结及未来研究方向

通过对公共危机管理的相关文献进行研读，可以发现首先学者对公共危机管理的具体内涵理解有差别，一种是认为公共危机管理就是对突发事件进行的管理，另一种观点则认为公共危机管理是对公共危机全过程进行的管理；其次，在公共共危机管理的主体方面，存在着三种不同的观点，第一种观点认为政府是公共危机管理的主体，第二种观点认为公共危机管理是多元主体共同来进行管理，但是在其中起主导作用的是政府，第三种观点认为公共危机管理是多元主体，而且多元主体在公共危机管理中的地位是平等的。现在大多学者都比较认同的观点是第二种和第三种观点；再次，在公共危机管理的模式方面不同的学者从不同的视角提出了公共危机管理的模式，分别是从电子政务的视角、知识管理的视角预计协同治理的视角来进行公共危机管理模式的构建；最后学者关注比较多的就是对公共危机管理体制机制的构建，包括对公共危机管理的预防预控环节、危机处理环节、危机善后环节以及危机恢复环节的研究。

对于公共危机管理的主体而言，现在的研究大都集中在对政府、非政府组织、新媒体、公民的研究方面，对其他的比如慈善组织、妇联、青联等相关组织的研究较少；对于公共危机管理研究的领域而言，我国学者对于民族地区、农村地区的公共危机事件研究相对于城市的公共危机管理研究来说比较少。在未来的研究方面，笔者认为首先应该多加强对其他社会组织以及民族地区、农村地区的公共危机管理的相关研究；其次，我国现在正处于信息化高速发展的时代，也要把公共危机管理和大数据的运用结合起来，通过对公共危机事件数据的相关分析来进行更具针对性、适用性公共危机的管理。