分区推进教育现代化的理念、问题及路径

李 学，张放平

（1.湖南科技大学 人文学院，湖南 湘潭 411201；2.湖南省教育科学研究，湖南 长沙 410081）

现代化是社会整体发展中不断基于传统又超越传统的动态调整过程。教育现代化是现代化要求在教育领域的具体表现。教育现代化需要不断变革现状以适应、服务时代发展要求。“百年来，尽管中国的社会环境发生着翻天覆地的变化，尽管中国的教育事业经历了艰苦曲折的沧桑，但对教育现代化的探索和书写却在曲折中持续前进。”[1]2019年2月中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出的“为决胜全面建成小康社会、实现新时代中国特色社会主义发展的奋斗目标”，是对未来一段时期教育发展的总体规划与引领。基于其“总体规划，分区推进”要求，探讨中国特色社会主义新时代区域教育现代化的理念、重点问题及具体实现路径对深入推进中国教育现代化具有特殊价值。

一、分区推进教育现代化的基本理念

教育发展起点低、受教育人口多、区域发展不平衡，是中国国情在教育领域中的具体体现。“后发未至型”的中国教育现代化，迫切需要政府主导推动教育发展适应或超过经济发展水平，在贯彻国家教育发展整体战略的前提下，形成区域地方特色、推动教育观念现代化具有的基本理念。

（一）主动落实国家教育发展的整体部署

“我们在探讨教育现代化各种范式、理论和实践时，却往往忽视了教育现代化在现实存在中的真伪性，即教育现代化到底是一个基于人类发展历史而存在的真命题，还是一个蕴含人类对未来教育的潜在想象和无限向往的伪命题。”[2]然而，当其从理论探讨成为政策文本时，其命题真伪的讨论已不重要，而如何达成政策目标才是关键所在。中国实行的垂直教育管理体制，在解决由于发展不平衡所造成的地区差异问题时能够有效调动资源，实现优势互补，同时也可能导致部分地区积极性、主动性不能充分发挥的弊端。由于巨额教育投入所培养的人力、人才大部分流向发达地区，同时受领导干部任期及考核周期与教育效果的显现长期性等因素影响，欠发达地区长期潜心办好教育的动力明显不足。因此，提高地方特别是欠发达地区贯彻国家教育发展整体战略的主动性、积极性成为区域推进教育现代化的首要目标。

区域主动落实国家教育现代化的整体部署，首先，需要明晰区域推进教育现代化的价值定位。教育现代化指向的是人的现代化，人的素质全面提升是实现中国特色社会主义发展目标的根本保障。只有改变短视观念，从经济发展的可持续性与区域内人民群众的素质整体关联的视角来评判社会发展程度，才会形成推进教育现代化的强大动力。其次，要科学制定区域教育现代化的实施方案。国家教育现代化方案，涵盖了对全国各级各类教育的发展要求，区域实施方案在落实国家要求的同时也要体现区域的实际情况，着力于区域教育已有基础和现代化的重点方向，要眼于地区教育的不平衡现实、着力于地区教育之间适当均衡，重点体现方案的可行性。第三，要提高社会支持参与的力度。教育现代化需要在良性的教育改革中步步推进，但每次改革都必然涉及到利益的博弈。“在教育综合改革的具体推进过程中，却存在着错综复杂的利益主体，他们各自的敏感利益空间存在很大的差异，既有交叉重叠的共同整体利益，更有相对独立的个别局部利益，既有整体利益上的合作和竞争，更有局部利益上的对立和冲突，而且在教育综合改革的不同阶段、不同领域和不同方面，不同利益群体及其敏感利益空间之间的相互关系和力量对比常常发生变化，会反过来影响教育综合改革的进程和不同利益群体之间的利益格局。”[3]破解利益群体阻碍教育发展的关键在于最大限度地体现教育的公平性，扎实提高教育质量，满足不同层次的教育需要，引导社会舆论与教育政策方向保持一致，同时扩大对教育的有效投入。

（二）形成区域教育个性发展的特色

教育现代化本身不是目的，最终是为了建成社会主义现代化强国，最大程度满足人民群众对教育发展的需要。人的需要，包括对教育的需要是多种多样的，如果只有一种模式、一种出路，就意味着教育只是在淘汰不适合教育的人。没有个性的教育很难培养出有个性的人才，当然，个性的教育绝非没有根据的教育，区域教育现代化的个性发展是在国家对人才要求的共性前提下进行的，但在落实共性要求的途径和方式、突破教育发展短板和形成优势领域的方向选择、探索不同类型人才培养模式等多个方面都大有可为的空间。国家高度重视区域教育发展的个性化探索，并且各个地方已经形成了较好的发展基础，如上海基础教育连续多年参加PISA测试并作为改革依据，江浙地区的职业教育服务地方产业发展已经取得明显成效，湖南湘西的泸溪县义务教育均衡发展模式等，都是在区域内依据自身实际而迈向现代化的具体成果。

首先，区域教育发展要体现区域社会整体情况并符合远景发展目标，以教育优先发展作为经济社会发展的基本保障。上海提出的要建成教育改革示范区、教育开放引领区、区域教育发展先行区、教育支撑发展新高地，都是基于上海教育的历史基础和整体发展水平而制订的特色目标，其他发达地区和中西部欠发达地区目前大都不具备形成这种特色的条件，因此，其发展方向需要突出自身的实际情况。其次，区域教育的个性发展要通过加强教育治理为其提供保障。《中国教育现代化2035》提出要充分发挥基层特别是各级各类学校的积极性和创造性，鼓励大胆探索、积极改革创新，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的教育体制机制，这是鼓励区域教育个性发展的重要依据，也意味着需要赋予各级各类学校更大的办学自主权；要明确各级各类学校的权责，最大限度减少对学校的各种非正常干预。第三，区域教育个性发展要保持现代化进程的连续性。既要顾及教育发展外部环境的变化与需求，也要尊重教育自身运行的规律性，不能搞教育“大跃进”。应以学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为首要任务，结合区域特征，采用灵活方式融汇贯通到教育各环节，而不能生硬灌输或是形式化地走过场。

（三）全面推动“教育人”的观念现代化

“教育人”主要指直接参与教育的主体和其他利益直接相关者，教育管理观、教育质量观和教育目的观是“教育人”的观念现代化最主要内容。教育管理观是教育治理体系和治理能力现代化的关键，而加强教育治理需要在优化教育资源配置、推动教师专业发展、合理有效使用教育经费等方面形成符合区域教育发展实际的科学理论。教育质量观是评价各级各类学校发展水平的基本依据，它直接影响教育教学方式和手段运用，体现在课堂教学、思想政治教育、升学考试等教育教学活动各个环节，是影响受教育者发展的重要维度。教育目的观是从事教育活动最终所要达到的结果，但不同类型主体会有不同的教育目的，而且当前以升学为唯一目的的观念是导致过度应试的根源，因此办好中国特色社会主义教育应统一学校、社会和家庭的思想，围绕人的全面发展理念，实现培养“社会主义建设者和接班人”这一根本目的。

《中国教育现代化2035》指导思想部分提出“以凝聚人心、完善人格、开发人力、培育人才、造福人民为工作目标，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育。”其中“人格”“人力”“人才”“社会主义建设者和接班人”这些措词，共同指向受教育者个体的发展方向，是教育现代化目标的具体发力点；而“人心”“人民”，则体现出教育现代化对社会发展的重要作用；“凝聚人心”要求教育内外克服个人、团队的小利益倾向，最大限度达成教育发展的一致理念，尽量满足人民群众对教育的多样化需求。教育现代化的根本目的是为了人的全面发展，实现个人发展与社会主义强国目标有机统一。教育技术手段更新、资源保障增加和机制体制完善都要围绕实现教育现代化的主要任务展开，将“教育人”的观念现代化贯穿于推动教育发展的全过程。

二、分区推进教育现代化的关键问题

“爬坡升级和超越过往的打硬仗、啃硬骨头的阶段正是中国教育现代化的主要矛盾。”[4]找准并解决影响区域教育发展的关键问题，是当前教育现代化进程中的首要任务。

（一）解决教育与区域经济社会协调发展的矛盾

目前，地方不重视教育、教育发展方向违背教育自身发展规律或教育不能满足当地人民群众需求等问题突显，根本原因是教育与经济社会发展之间脱节严重，教育远远落在社会后面。出了问题才解决问题甚至到问题较为严重时才想到解决问题，旧问题还未破解新问题又接着出现，这些现象导致教育成为制约或影响社会整体功能发挥的重要领域。“当个人面对错综复杂的世界而无法迅速、准确和费用很全面地作出理性判断，以及现实生活的复杂程度超出理性边界时，他们便会借助于价值观念、伦理规范、道德准则、风俗习惯等相关的意识形态来走‘捷径’或抄近路。其有效性取决于人们对价值信念或意识形态。”[5]在制度经济学看来，而且教育不仅可以培养经济社会所需要的人力资源，而且还能影响个人的决策行为，减少因相互对立的非理性而耗费的时间与成本。

国家颁布的相关教育法规只是大致框定了地方政府的教育管理权限，如教育法第十四条指出“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”，实际上地方教育的很多管理工作都是由教育行政部门完成的，其统筹教育发展的能力与当地政府的财力及对教育重视程度密切相关，因此，这就直接导致被动落实中央政策的成分居多，主动贯彻的意愿和能力明显不足。因而需要将教育优先发展理念体现到政府的全盘工作中，将推进教育现代化的程度作为评价地方工作的硬指标，完善地方教育协同规划、跨部门统筹的机制体制。

（二）扩大优质教育资源的有效供给

教育现代化在很大程度上就是优质教育资源普及化的过程，“优质教育资源共享是缩小校际、城乡、区域教育差距的重要举措，对均衡发展义务教育、促进教育公平具有重要的战略意义”[6]。然而，在近二三十年的教育发展过程中，由于城镇化导致人口由农村向城镇、欠发达地区向发达地区的单向流动，各个地方政府财政投入差距较大，教师就业区域倾向等原因影响，优质教育资源集中的势头越来越明显。尽管国家采取了对口支援、划片招生、教师和校长城乡流动等一系列针对性的措施，然而效果并不特别理想。在政策强力推动下，择校热、大班额、偏远地区生源严重流失等现象虽然得到遏制，但农村教育薄弱和城市教育拥挤等问题没有得到根本解决，因此，扩大优质教育资源的供给范围、方式及有效性是区域教育现代化必须跨越的主要障碍。

一般意义上的教育资源，是指教育过程中所必需的人力、物力和财力等教育保障性条件。我国教育的物力和财力资源一般是由政府投入，其面临的问题一是投入严重不均衡。对于财政投入，教育法规的规定也比较模糊，对于政府投入无法达到法定要求的暂时没有相应的解决办法，如教育法规定的“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，但教育投入增长“高于财政经常性收入”增长并不一定能满足教育发展需要特别是优质教育需要，生均拨款制度对生源困难的学校发展相当不利。二是教育投入的效益有待提高。在农村学校布局调整中，很多校舍、设备被废弃，教育信息化重建设轻维护，技术更新换代后原有硬件产品不能及时升级改造等，影响了物力和财力资源作用的发挥。人力资源中的核心是教师，目前我国有教师1 600多万，然而吸引优秀人才从教、到农村偏远地区从教的政策仍然缺乏力度，这就迫切需要解决专业发展程度差距大、结构性不平衡等问题。

（三）打破应试教育导致的恶性循环

从各级各类教育较低水平的普及率发展到高等教育大众化后，应试教育由简单的升学竞争随之转变为抢占名校教育机会的竞争，由大学排名一直向下传导到小学的学位分配，名校的光环被过度放大，优质教育资源进一步集中，加剧了教育内部之间的不正常竞争。由此造成的问题是：教育的应试取向屡禁不止；学生的学业不合理，负担越减越重，机械刷题、重复训练、围绕考点教学等违背教育规律的做法依然盛行；学生综合素质培养得不到应有重视，理想教育、爱国主义教育、劳动教育、审美教育没有贯穿于教育教学全过程；育人效果的评价被简化为考试成绩的攀比。社会评价学校办学情况的主要依据是名校升学率，不能正确看待教育效果的滞后性甚至无视人成长的个性化特征与需求，校内减负后到校外培训机构加负，轻视职业技能培养和职业技术教育，人才评价方式较为单一，过于看重学历、学校的层次等问题也长期存在。

应试教育导致的恶性循环一方面忽略了教育的复杂性和长期性特征，形成急功近利、急于求成的教育生态。学校不能引导学生在教育中展开美好生活，而是以教育作为美好生活的手段，使教育成为学生生长的外在工具，另一方面浪费了教育资源，大大增加教育成本。造成社会和家庭对教育过度投入，生源流失严重的学校办学效益明显下降。要解决功利文化、师资失衡、人口流动、职业认知等多重因素共振形成的应试教育问题，各级党委要把教育改革发展纳入议事日程，协调动员各方面力量共同推进教育现代化。

三、分区推进教育现代化的实践路径

现代化是一个持续的过程，在中国当前国情下，自下而上分区推进是非常适合的策略。教育现代化是国家现代化的重要内容，其实现路径既与国家整体水平密切相关，又应符合自身发展的特定要求。

（一）切实落实教育优先发展的战略

教育优先发展战略是指在经济社会整体规划和实施过程中首先考虑教育问题。《中国教育现代化2035》两个阶段的发展目标分别是“为全面建成小康社会作出重要贡献”“为到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础”，这就意味着教育现代是社会和国家发展大目标的重要组成部分，又是其他目标实现的基础和支撑。同时，人才培养和成长具有较长的周期，教育现实化并不等同于人的现代化，教育现代化必须走在社会前列，这是教育优先发展的第一层内涵。教育本身不生产物质财富，并且要消耗大量资源，在社会整体水平不高的情况下，政府需要考虑教育的特殊性，保障教育投入能够满足其现代化的需要，这是教育优先发展的第二层内涵。教育不能关起门来办，应结合社会发展趋势，主动融入社会发展与创新过程，提前谋划，这是教育优先发展的第三层内涵。

分区推进教育优先发展战略，首先要落实教育投入的基本要求，在确保教育经费占国民生产总值4%的前提下，加强中央宏观调控力度。要针对不同区域提出刚性要求，推动国民生产总值较低的地方的教育经费稳定增长，加强宏观财政转移支付力度弥补地方财政不足所造成的教育欠账问题。其次要将教育发展规划作为区域发展的核心内容。根据经济发展趋势和人口构成情况对教育的要求进行预判，合理作好区域内教育规划并有效推动其发展。采取扎实可行措施解决教育薄弱问题，如湖南省在2017年印发《贫困地区中小学校建设实施方案》，计划在4年内投入12亿多元，在40个武陵山区、罗霄山集中连片特困县和国家级贫困县，每县建设1～2所主要面向贫困学生招生的中小学校，为体现湖南特色，将其命名为“芙蓉学校”。目前来看，这一举措对推动义务教育均衡发展起到了很好的示范作用，且效果非常明显。第三是要体现教育发展的连续性。区域教育改革应谋划科学、有序推进，不能朝令夕改，不能因领导更换留下烂尾教育工程。

（二）切实完善教育现代化的体制机制

教育是一项综合性很强的工程，与中国庞大的人口基数相适应的教育体系来之不易，要推动其现代化的进程必然面临许多困难和障碍。“党的十八大以来，教育治理体系和治理能力现代化逐步成为全面深化教育改革的重要着眼点。”[1]教育治理体系和治理能力实际是教育体制机制的问题。各级各类学校如何正确定位，教育行政部门如何依法管理，教育资源如何投入和合理分配，家庭教育、学校教育和社会教育如何协同发展等一系列教育深层次的矛盾，实际上都是教育体制机制与教育现代化不相匹配的具体表现。深入改革阻碍教育发展深层次机制体制问题，是分区推进教育现代化的根本前提和长期工作。

建立完善促进教育现代化的机制体制，一是要体现教育的现实特点，以促进人的成长为出发点和最终评价标准。以推进招生考试制度改革为抓手，探索“立德树人”路径，将教育引导到发展学生核心素养的理想方向，形成教育与地方经济社会发展良性互动的良好格局。二是要与中国特色社会主义国家治理相适应。着力改变功利化教育政绩观，明确政府、学校和家庭在教育中的定位，推动教育治理与国家治理和地方治理同步，形成“三全育人”合力，使区域教育的个性发展有机融入中国特色社会主义建设中。三是要正确处理区域教育发展与国家要求的关系。地方应根据国家教育现代化精神主动改革，找准机制体制中的关键节点发力，不能以文件落实文件，以政策实施政策。

（三）充分发挥省级教育统筹功能

按教育法的规定，县级以上人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作，省级统筹是贯彻中央要求和推进区域教育现代化的最核心层级。省级教育统筹需要“把公共权力在地方层面进行横向划分，推进省级教育管理体制机制创新，加强省级政府统筹协调发展教育的能力，并探索建立决策、审批、执行和评估相对分离的教育体制”[7]。从当前各个省份的教育现代化实施意见来看，还存在较大的差异性，部分地方对教育现代化的任务要求与实施举措还不明确，施策的精准性、地方性不十分突出，这就需要厘清省级统筹的权责，通过法律、政策等多种手段明晰省级人民政府统筹教育发展的范围、内容，国家和辖区内各级人民政府的关系，使辖区内各级人民政府能有效落实省级统筹的各项任务。

省级统筹首先要针对区域内教育短板，着力于解决教育薄弱问题。当前的现实是：越是经济欠发达省份面临的教育发展困难越大，如中西部地区高等教育本来就薄弱，在“双一流”高校建设大背景下不但难以引进高层次人才，甚至连自己培养的取得一定成绩的人才都在加速外流，与东部地区和北京等地的差距越来越明显。基础教育欠帐太多，人口较少且集中度不够，办学成本高，因而省级政府需要发挥统筹作用，协调解决欠发达地区教育中的新老问题。

我国作为14亿多人口的发展中国家要在较短时间内实现教育现代化这一项举世瞩目的重大民生工程，必须在坚持党的统一领导基础上充分发挥地方的作用，在区域教育现代化基础上实现国家整体教育现代化。