我国农村协商民主的研究综述：发展动力、研究视角与研究转向

张 航

（华中师范大学 中国农村研究院/政治科学高等研究院，湖北 武汉 430079）

随着协商民主概念的引入，学界对中国协商民主尤其是基层协商民主的研究持续升温，已产生了一大批的理论成果，对国家的政策走向和地方实践产生了深远而巨大的影响。农村是基层民主协商的重要实践场域和关键所在，农村协商民主所涉群体范围较广、具体情况千差万别、相关问题影响深远，其推进顺利与否关乎基层社会治理新格局和国家治理效能。尤其是当前面临着新时代的新挑战和新要求，农村协商民主实践相应也呈现出新内容、新特点和新趋势，学界亟需准确分析农村协商民主的现实发展动力和研究动态，进一步总结研究动向、做出趋势研判，力争推动农村协商民主朝着制度化、规范化、程序化的方向发展。

一、我国农村协商民主的发展动力

农村协商民主亦可称农村基层协商民主，这一肇始于西方的民主理论，在中国农村治理实践中有了新的生命力，现阶段已成为农村治理重要的分析框架。农村协商民主并非无源之水无本之木，而是在多重背景和动力下兴起的，可以说农村协商民主既是国家治理能力的彰显，也是村民自治方向的转型，更是村民民主意识觉醒的诉求。

（一）国家治理能力的彰显

何包钢和马克·沃伦曾经通过功能主义视角解释中国协商民主的制度起源，他们认为政府实行协商民主制度旨在提高政府治理能力、缓解社会矛盾、降低社会治理风险[1]。李德虎重点论述了基层协商民主所具备的社会聚合功能：可以弥合社会发展与治理结构的张力，促进社会的有序运行[2]。聚焦在村庄层面上，吴兴智认为村务监督等制度创新形式可以有效杜绝腐败现象[3]。

随着我国综合实力的提升，国家治理能力也随之提升，构建现代基层治理体系、健全和完善民主制度、实现群众有序参与、保证群众依法行使民主权利是国家的必然使命。与此同时，村庄治理体制从人民公社体制发展到乡政村治体制再到如今的“三治”结合体制，这些体制机制的调整、重构既是国家治理体系形成的基础，也是国家治理能力变迁的重要缩影[4]。因此，农村协商民主的推行是国家治理能力的进一步彰显。

（二）村民自治方向的转型

20世纪80年代末，村民自治在全国各地蓬勃开展、遍地开花，一度被认为是化解人民公社体制发展困局的最佳良方，但在推广和持续发展中却不顺利，村民自治的困境主要集中在以下两个层面：一方面是民主选举遭遇实践困境。在主观上，有些村民由于缺乏选举能力、选举意愿和选举素养，再加上政治冷漠心理的存在，出现盲目投票，跟风投票，不参与、不重视投票等行为。在客观上，由于村庄的空心化，选不出人、选不对人的选举困境频频出现，甚至还存在黑金政治、家族势力等选举乱象[5]，极大地制约着村庄选举政治的发展。另一方面是选举与治理的脱节。由于自治重心集中在民主选举上，村庄民主决策出现“精英化”“封闭式”倾向，村庄民主监督缺乏有效的监督和制约措施，村庄民主管理被村民委员会“挤压”和“替代”，甚至出现宗族自治、经济能人自治甚至灰色势力自治等异化现象[6]。

随着民主选举实践遭遇诸多困境，以及选举与自治存在的断裂，需要找寻方法进行破解，有效弥合裂痕，农村协商民主最早的实践出发点就是对村民自治的补充和完善。学界普遍认为农村协商民主对村民自治具有纠偏功能[7]、协同治理功能[8]和扩展功能[9]。就村庄治理主体而言，协商治理将利益主体、村两委、村庄组织、普通村民乃至上级部门等多元主体纳入其中，形成多元主体格局；就村庄治理内容而言，上级的党政事务、村庄的公共事务、公益事业、村民的大事小情均可以纳入其中，丰富了村庄治理内容；而就村庄治理机制而言，在村民参与协商治理的进程中，治理参与机制、平等对话机制以及成果采纳、落实和反馈机制等渐趋完善。可以说，农村协商治理是农村自治重要的转型方向[10]。

（三）村民民主意识的觉醒

随着改革开放和农村改革进程的加快，新的经济成分和利益群体不断出现，村庄矛盾日益复杂[11]，给传统的社会形态、村庄底色和价值理念带来了千年未有的冲击[12]，集中表现为村民的权利意识、民主意识的觉醒以及政治参与的意愿不断增长。尤其值得注意的是，这种由利益分化引发的相关主体的行事方式从你多我少的零和博弈转变为合作发展的共治共赢[13]，与协商民主的本质特征具有天然的契合性。在民主意识影响下，村民倾向于通过适宜的渠道进行表达：一方面，随着农民经济地位的提升，农村社会呈现出局部“去组织化”和日益“原子化”的特征[2]，农民有了多种多样且各有差异的政治权利、经济权利、社会权利、文化权利等方面的诉求，仅仅依靠选举政治关注决策结果和少数人意见是远远不够的，需要新的治理形态在一定程度上予以回应；另一方面，原有乡村的族权、绅权、礼俗、差序格局、熟人社会难以应对愈发尖锐的农村家庭内部、邻里、村庄成员、村际间的矛盾冲突，村庄利益整合的基础已然发生深刻变化[14]，村民要求在农村政治中进行平等对话[15]，越发渴望在乡村治理中拥有知情权、表达权、参与权[16]，国家需要以新的制度安排迎合这种诉求。反之，对农民利益和意见的忽视，只会加剧村庄的矛盾，造成上访、钉子户、暴力冲突等局面。因此，笔者认为随着村民民主意识与政治诉求的觉醒，以及传统解决方式的乏力，寻求新的治理制度和治理范式迫在眉睫，这就使农村协商民主实践成为可能。

二、我国农村协商民主的研究视角

面对村民自治开展的种种问题和村庄治理的多元困境，亟需新的治理范式进行“解困”，农村协商民主即被视为一种成效明显且符合中国实际的解决方案。梳理既有研究成果，发现学界多从治理资源、治理工具、治理过程和治理目的等四个视角对其进行解读。

（一）协商民主“资源说”

在村庄层面上，深受全能主义传统影响，村庄“两委”转型出现制度异化。自税费改革以来，村级自治组织日常运转失去了稳定的资金保障，新的资金供给方式促使村级组织对政府产生高度依附，村干部成为政权的代理人执行国家意志，再加上乡村因城镇化浪潮出现大量的人员外流，空心化趋势显著，既有的农村制度安排跟不上时代变革的节奏，也无法满足新的农村社会需求，村庄治理资源不足、公共事务难以为继、治理空间缺失、农村矛盾难以纾解、村民权益得不到保障等局面不可避免。

作为一种制度资源的协商民主使得政治体制获得合法性，培养了村民的政治认同。方雷认为作为治理资源的协商民主嵌入基层治理进程之中，可以起到化解治理矛盾、重构治理秩序、形塑群众政治认同以及夯实治理合法性基础等效果[17]。李德虎也有相似观点，他认为农村协商民主可以推动基层社会碎片化的组织和社会资源重新整合[2]。而农村协商民主发挥其治理资源的优势主要体现为两个方面：其一是村庄治理资源的供给增设。协商民主通过沟通、对话等方式的引入，唤醒传统治理资源[18]与文化资源[19]、外引内激治理资源[20]，改变以往村庄治理资源匮乏的局面。其二是村庄治理资源的重新配置。协商民主的议题设置常常针对村庄公共服务的供给和村级公共资源的重新配置，为村庄治理提供新的治理空间。

（二）协商民主“工具说”

当村庄出现利益诉求或矛盾激化时，传统的村民大会、村民代表大会等难以及时有效解决问题，协商民主便被视为新的问题解决方案。作为一项治理工具或手段，民主协商将自身所蕴涵的咨商、沟通与协商等要素和优势以不同形式纳入到不同层次的民主决策、利益协调之中，解决农村出现的多方面的问题，最终实现村庄有效治理，其核心诉求是效率、效用。协商民主的“工具说”侧重于将协商民主视为策略工具，有针对性地解决已有问题，有着较强的技术主义特征。韩瑞波通过可视化分析软件对国内协商民主已有研究进行梳理，发现协商民主被视为理论工具、制度工具和实践工具[21]。农村区域的协商民主也存在这三种情况。方雷将协商民主归纳为参与式治理工具和反应式治理工具两大类[17]。

在前人分类基础上，再结合村庄实际，笔者将农村协商民主视为村庄矛盾化解工具、民意征求工具和利益协调工具。值得一提的是，协商民主的工具性还带有动态性特征，最初阶段作为化解村庄现实矛盾、供给公共物品的治理工具被发明出来，而后在基层政府推广下逐步扩展完善，具备村庄治理的功能[22]。

（三）协商民主“过程说”

正如协商民主学者博曼之言:“协商既是一个话语过程，更是共同性的社会活动。”[23]戴维·米勒也持相似观点：“通过公开讨论过程而达成的决策，所有参与者可以自由发表意见、平等听取意见，这就是协商性质的民主体制。”[24]诸多学者在对农村协商民主进行解读时均指出其过程性特征，中央颁布多份文件也强调了“协商于决策之前和决策实施之中”。协商主体针对协商事项展开平等的对话，在此过程中，村庄的各方利益主体在上级部门、村“两委”的指导下，不同单元层级[25]对相关问题进行广泛的协商、对话和讨论，基于协商主体的充分表达和意见听取，协商参与者可以转换偏好、达成共识抑或妥协合作，最终形成兼顾多数人意见的、相对理性的决策[26]，从而均衡公共、集体与个人利益[27]。此外还有学者关注了农村协商民主过程中农村生态的优化和现代农民的形塑及培育，受协商民主所蕴含的公平、理性、参与、公正的价值理念影响，村民可能会将协商精神内化于心、外化于行，进而改变整个乡村政治文明生态[28]。

协商民主的“过程说”侧重于在协商过程中多元主体通过对观点听取、表达、交换、讨论乃至包容而形成最大限度的共识，突出了协商民主的“社会化”功能。

（四）协商民主“目的说”

针对所出现的村民自治和村庄治理困局，学界将农村协商民主视为一种增量民主，从而实现村民合法权益的表达和落实，实现村庄体制的民主化转型，将村庄的治理有效落到实处。戴玉琴将其论述为建构协商民主制度、提升协商民主能力、达成协商民主观念、生长协商民主空间[13]。张国献则认为社会主义乡村协商治理有利于推动乡村社会和谐稳定、实现村民权力常态在握、巩固党组织领导地位、防止村干部贪腐以及孕育现代农民公民资格[6]。

经过村民充分协商后的公共决策符合多数群体利益诉求，而非一人做主、权力专断。如此，嵌入协商民主的村庄治理可朝着制度化、体系化的方向发展，形成良性循环，并最终实现村庄善治。在此之中，村民通过积极参与协商，可以行使民主权利，在村庄治理中真正处于主体地位。协商民主“目的说”强调村庄治理在协商民主之后所实现的最终状态，亦即一种民主理想追求[29]。

三、我国农村协商民主的研究转向

农村协商民主研究的重点随着现实问题和研究进度而发生转化，本文在对农村协商民主已有研究进行回顾和梳理的基础上，对研究趋势进行综合研判和前景展望，从而彰显政策实践和学术研究的双重内涵。

（一）研究方法转化：从单一走向多元

在研究方法上，学界对农村协商民主的研究出现了从个案研究到比较研究和量化研究转向的趋势。中国基层协商民主最有代表性且相对最早的研究和实践即发端于浙江温岭的参与式预算，何包钢等多位学者发表多篇有影响力的文章，所采取的研究方法以个案研究为主。随着“温岭模式”的推广，各地实践如雨后春笋般出现，包括河南邓州“四议两公开”、四川彭州“社会协商对话会”等在全国都具有显著影响力的实践案例，多位学者围绕这些实践进行了深入的个案分析，将一个个案例的运作机理、诸多细节进行详细展露，并抽象出一些有推广性、易于复制的经验。但以一地实践窥全国农村协商全貌在研究方法上未免有失偏颇，且科学性不够。为此学者进行两个方面的努力：一是对多案例进行比较研究，如季丽新对比了三个村庄[30]，张露露对四个典型案例进行比较[31]，郑永君的研究也是基于多案例的对比研究[32]；二是借助大数据分析工具，如陈家刚等学者对领导干部价值观念和认知取向展开过问卷调查[33]，韩福国、裴志军对温岭等协商民主实践地进行过效能检验和民主协商参与的研究[34][35]。多案例归纳更有普遍性和说服力，而量化研究的方法也在解释力上有一定保证。必须承认的是所有的研究方法都存在着一定的限制，为了更加全面地研究农村协商民主，更为多元的研究方法需要被纳入考量，量化研究要同质性研究结合起来，才能推动农村协商民主的研究走向深入。

（二）研究内容转化：从价值归纳到系统优化

最早对农村协商民主的研究聚焦在价值探讨，并出现了较多对策建议型文章。按照研究的客观规律，对某一事物的研究刚开始都集中于两个方面：一是现状、问题、对策的研究，二是对基本概念、理论或价值问题的研究，农村协商民主的研究亦然。学者优先集中对农村协商民主的价值内涵进行深入解读，继而在剖析各地实践所出现问题的基础上给予有价值的对策建议。而价值认同是实践转化的基础。近年来，在纲举目张的前提下，理论界、实践界共同努力，将各地的探索经验逐步上升为制度建构和结构优化，进一步完善农村协商民主的各项制度，促进协商民主的机制化、系统化发展。诸多学者围绕农村协商民主从不同维度进行分析，为制度建构与结构优化做出了理论贡献，如邓谨从农村协商主体培育的视角进行研究[36]，张国献通过对乌坎事件进程的展现研究了协商议题[37]，谈火生考察了协商实践中创造的混合式代表机制[38]，王国勤将象山“村民说事”的实践概括为乡村协商民主的系统化再造，以此解决协商与决策的断裂问题[39]。

（三）研究重点转化：从治理工具到治理机制

毋庸置疑的是，农村协商民主最初的理论探索旨在化解乡村治理的结构性困境，因此农村协商民主具有治理工具的特征。杜何琪在对“百议堂”这一案例进行剖析时发现，该村协商民主机制的运行是为了解决和回应村庄治理中的纠纷矛盾与村委会公信力不足的难题，具有较强的结果导向和功利性特征[22]。而随着农村协商民主的实践和推广，协商民主朝着治理机制、治理制度转型。

协商民主的治理机制转向可以逐渐回归其“价值性”本源，有效弥补其工具性特征不足，实现常态化发展和链条运作[40]。在此基础上，学界对协商民主治理机制形成路径的研究出现了“机制内生”和“机制嵌入”两种分野。如黄君录认为通过内生动力机制与保障运行机制而形成的乡村协商民主的内生动力是村庄治理的核心要素[41]；黄俊尧分析协商机制并未独立发挥作用，而是以嵌入体制内既有工作制度的方式获取了发展和持续推进的资源[42]。这两种对于作为治理机制的协商民主推进路径的探讨，均是基于协商民主实践抽象而得的，又对该推进路径具有相当的解释力。

小 结

近年来我国大力推动农村协商民主建设，基层协商民主是我国协商民主制度体系的根基所在，而农村协商民主又是重中之重。因而，对既有研究的回顾与综述显得十分重要。不难发现，农村协商民主的研究和实践有着多重发展动力，学者们从多个视角尝试对其进行研究，学术界对农村协商民主的研究方法也日益完善、研究内容愈加充实，对研究重点的探讨也在逐步深入，与此同时其研究转向也得以推进。农村协商民主的研究应该在前人研究的基础上继往开来，争取为乡村振兴战略和国家治理体系治理能力现代化贡献自己的力量。