价值性协商：3.0版本的协商治理

谭文平

（华中师范大学 中国农村研究院/政治科学高等研究院，湖北 武汉 430079）

一、问题的提出

对协商治理的研究进行梳理，发现协商治理主要经过1.0版本的工具性协商和2.0版本的程序性协商两个阶段。工具性协商即把协商作为治理工具箱中的一种重要治理工具；程序性协商将协商治理视为治理过程中不可或缺的一道程序，同时将自身运行也视为一个完整的程序运行过程，并不断对此进行完善。

（一）1.0版本的工具性协商

协商民主作为协商治理的初始形态，1980年由约瑟夫·毕塞特提出。它的兴起主要是“弥补代议制民主性衰弱的不足，对代议制民主的补充性制度安排，只是为克服代议制缺陷而嵌入的弥补性治理方式”[1]。协商治理作为协商民主的发展，詹姆斯·博曼指出，“协商治理是自由、平等的公民，在公共理性的规约下，实现政策合法性和有效自治的一种治理模式”[2]。协商治理不仅是代议制民主的弥补治理工具，更是国家和社会治理的重要工具。它不仅是“建构一个理性、成熟的公民社会的途径和基础”[3]，更是“国家和社会治理中，政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系调适的方式”[4]。因此，有学者力主通过协商治理发展协商政治，将“协商治理拓展到更为广泛的公民社会领域，即在民主社团中，公民之间通过公开争论和推理来实现各种集体选择问题的解决”[5]。作为国家和社会治理的工具，协商治理“可以打破政治主体与非政治主体的非对称格局，实现社会从悬浮治理到协商治理的转型”[6]。

协商治理作为基层社会治理创新的工具和模式，是“基层官员化解社会矛盾的一种新的思路和方向，在这里政府不再是对立的利益集团，而只是搭建协商民主的平台，扮演了中立、公正的角色”[3]。它能够“解决创新主体单一和重复创新问题，并把创新有效下沉到社会治理实践”[7]；“构建多元治理主体的制度性合作关系，克服治理过程中的制度限度与困境”[8]。基层协商治理作为一种新型民主化工具，“介入到乡村治理结构中能够促进决策合法化，控制权力拥有者的权力膨胀”[9]。村民自治作为我国基层群众自治制度之一，近年来也面临诸多发展障碍，致使学者感叹“村民自治已死”。随着协商治理的出现和发展，政界将其引入到村民自治之中，成为“复活”村民自治的重要工具。因此，一些学者也认为协商治理能够解决村民自治的现实困境并与未来发展方向相契合[10]，而将其将视为村民自治转型的路径选择[11]和村民自治有效实现的重要形式[12]。正是因为协商治理的出现，打破了村民自治的程序封闭，促进了农民利益诉求的表达，提升了村民的政治效能感，夯实了村级公共事务决策的合法性。作为一种治理工具，协商治理也有其不足之处和自身发展障碍，虽然“有助于确立新的议事公共规则，但是缺乏落实议事公共规则的强制力保障”[13]。正是其不足和障碍，促使协商治理不断向前发展。

（二）2.0版本的程序性协商

走过1.0版本的工具性协商，协商治理发展为2.0版本的程序性协商，已经成为国家和社会治理及其制度运行的重要组成部分，“协商民主也不仅仅是协商的手段或方法，而是一种民主模式”和制度安排。作为制度化和模式化建设的重要程序环节，协商治理是如何进行完善的呢？总的来说，可以从“培养协商主体的民主理念和素养、改进协商的制度设计和安排、构建良好的运行机制以及完善信息技术支撑等”[14]着手进行。重点包括：一是通过“修订完善相关法律，明晰协商议事规则”[15]，克服协商治理中法律制度衔接不够和协商规则模糊低效等突出问题；二是“进一步优化协商驱动的统合机制，完善协商运行的共治架构，革新协商实践的制度环境和社会文化基础”[16]，完善协商治理的内部机制和外部环境；三是在良好的制度环境和社会基础之上，“突破协商主体的封闭边界及其他束缚，建立多层次、网络化的协商机制等”[17]，实现基层协商治理的有效运转。

社会基层是协商治理最广阔的舞台，社会基层协商治理的程序性建设又是如何进行的呢？主要包括：一是制度创新。通过“完善协商民主的选举制度安排、加强协商民主的决策制度设计、促进商民主的管理制度建设、推动协商民主的监督制度创新等”[18]，完成协商民主的制度创新。二是主体建设。协商主体是协商治理奏效的关键变量，加强主体建设至关重要，因此，在“坚持党建引领的原则下，不仅要健全农村社区协商治理人才的引进，还应构建农村社区居民参与协商的主体性”[19]。三是话语体系建设。一套符合协商治理的话语体系能够促进协商治理的有效实现，“结合协商治理的运行逻辑，科学确定公共主题、合理选择话语体系以及集中培训协商能力”[20]是完善协商治理程序的重要路径。四是长效机制建设。协商治理正面临合法性、合理性、有效性和可持续性等质疑的危机。为此，须通过“保障有序参与、搭建协商平台、承接协商资源、涵育政治文化的长效机制”[21]进行克服。

在基层治理实践中，协商治理的内在运行程序也得到加强和完善。浙江象山的“村民说事”，通过“村民说事、村务会商、民事村办、村事民评”无缝隙流程的设计，实现乡村协商民主的系统化再造[22]。河南邓州的“四议两公开”工作法，通过重大事项必须通过党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议才能实施，决议和实施结果公开，明确了村民行使各项民主权利的运作程序[23]。此外，有学者认为，为促进协商治理的程序更加完善，应在协商开展之前发布协商的“具体操作议程、正确安排所要讨论议题的顺序、设置上诉委员会或仲裁机构等完善协商治理程序”[24]。

综上所述，1.0版本的工具性协商和2.0版本的程序性协商治理实践及研究，一方面促使协商治理不断实现自我发展和超越，另一方面都持续影响社会治理，促进治理能力逐步提高。但也存在一些不足的地方：一是重工具挖掘，轻理念培育。协商治理始于治理工具需要，但也陷于“工具陷阱”，导致对于工具挖掘的过度关注，而对于协商理念的培育、协商土壤的耕耘较少关注，这可能会限制协商治理的进一步发展。二是重程序建设，轻价值推广。鉴于工具性协商在社会治理中的巨大作用，协商程序的完善逐渐受到关注，但却忽视了对协商价值的推广，没有对价值的充分认识和推广，协商治理的作用难以最大化。因此，1.0版本和2.0版本的协商都难以促进治理有效的最大化，这对协商治理提出更高的发展要求。本文认为当前协商治理进入了新的发展阶段，表现为3.0版本的价值性协商。所谓价值性协商是指协商作为一种类似于平等、法治、自由等的价值理念，全面覆盖到社会全角落，影响社会治理的全过程，表现为“处处有协商、时时能协商、事事可协商”。那么，促使价值性协商出现的条件是什么呢？价值性协商较以往协商有何优势与不同之处？它在基层治理中表现为何种形态并对治理产生怎样的影响等？通过实地观察，笔者认为安徽省天长市的基层协商治理已经发展到了3.0版本的价值性协商，基于此，笔者欲以天长市的协商治理实践回答上述问题。

二、3.0版本的价值型协商

协商治理经过1.0版本的工具性协商和2.0版本的程序性协商两个发展阶段，发展为当下的价值性协商。所谓价值性协商是指协商作为一种价值理念，同民主、法治、自由等理念一样，内化为人民内心的一种价值观，这种价值理念贯穿于社会治理的全过程和所有环节。

（一）价值性协商的产生与特性

价值性协商是自身发展突破、社会发展需要和国家高位推动共同作用的结果。经过前两个阶段的发展，协商治理无论是作为治理工具还是作为一种治理范式，自身建设和外部衔接都已经较为成熟，在广大基层治理中发挥出巨大的治理优势，但作为工具和范式，其治理优势难以达到最大化。因此，协商治理需要进一步发展，突破工具和范式的限制，上升为一种治理价值，促使社会治理中“处处有协商、时时能协商、事事可协商”。当下，我国农村基层治理面临的主要问题就是由于资源占有不均和发展程度不一，农村社会内部分化以及利益主体的多元化，基层治理较以往面临更加复杂的形势和治理压力。虽然协商治理以治理整合的方式平衡社会发展的多元化需求，但是如何让治理整合的效能更长久，就需要突破工具性协商和程序性协商的狭隘性，使协商治理上升为一种治理理念。协商并非外部嵌入的治理范式，我国历来就有协商治理的传统和文化。及至当下，国家更是大力倡导推进协商治理。党的十九届四中全会强调，要“依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，将协商治理上升为国家意志；同时，也强调要“完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”，将国家意志转化社会价值观。由此，价值性协商应运而生。

作为一种治理理念，协商治理以其开放性、灵活性和多样性等特性促进基层治理善治的形成。开放性是指协商议题的开放性，它可以是村庄的发展规划、公共建设、基础设施维护，也可以是村民间的纠纷、村民生产生活中遇到的困难等；也指协商主体的开放性，它可以是权威式的国家干部和村干部、专业人士，也可以是协商利益相关的熟人等；还可指协商场所的开放性，协商治理可以在机关部门、村“两委”，也可以在村民家中，或是田间地头，只要有利于推进协商，处处可协商。灵活性是指协商的组织形式，要避免前两个阶段协商组织形式固化的弊端，应根据协商需要临时组建、随时解散，也即当发生具体协商事项时，立即成立协商组织和协商平台，协商结束后，协商组织和平台即刻解散。与此同时，协商组织和平台的成立也应该富有灵活性，它可以是新成立的，也可以依托现有的村庄治理组织体系，如村庄、自然村的党组织体系、党群议事会、乡贤议事会等，构建协商委员会等协商实体平台，同时依托党员活动室、党群活动室、乡贤议事厅等开展具体的协商治理实践。多样性是指协商形式的多样性，可以是上级政府与下级政府间开展协商，可以是政府与村庄、自然村、村民和企业之间的开展协商，可以是村庄与村庄、自然村、村民、企业间开展协商，也可以是自然村与自然村、村民、企业，还可以是村民内部间的协商。

（二）价值性协商是国家治理和社会治理的有效结合

乡村振兴战略提出“治理有效”的命题，这比新农村建设中提倡的“管理民主”立意更加高远，“一方面，‘治理有效’是整个乡村振兴战略的重要目标与内在保障；另一方面，‘治理有效’与第二个百年目标的社会主义现代化强国建设中的国家治理体系与治理能力现代化紧密对接”[25]。价值性协商就是实现有效治理的保障，价值性协商的初衷和逻辑起点就是将协商治理作为一种理念，覆及到整个社会治理过程和每个治理环节，实现社会有效治理。协商治理作为一种价值理念，以实现和扩大公共利益和共同利益为内在追求，通过利益表达、平等对话、充分协商、有效沟通等对社会利益群体、社会阶层和公民间的不同利益诉求进行协调和平衡，以价值性整合的协商治理方式促进公共利益和共同利益的最大化。而这个协商整合的过程是各类社会组织、政治团体和公民等利益相关者的利益、诉求和意见充分表达的过程，通过社会内部不同意志的表达，最终形成公共意志，推动国家治理体系和治理能力的提升。我国的协商治理是在党和国家的引导与规范下进行的，因此，它必须遵循党和政府的领导，表现为依党章协商、依法协商等刚性治理方式。同时，协商治理的很大一部分是在基层，它面对广大群众，依靠广大群众，处理的是民间纠纷和村庄日常管理事务，所以它也是社会自治的重要组成部分，表现为柔性治理行为。价值性协商就是这两种治理模式、两种治理行为之间的有效结合。

（三）价值性协商的运行逻辑与治理追求

在协商的取向上，以协商民主为代表的工具性协商产生之始，即为弥补型治理工具，解决国家治理和社会治理中的问题，如温岭的民主恳谈会、参与式预算等，就是通过民主协商的方式解决乡镇治理和村级资金运作中的相关问题。程序性协商则是在工具性协商的基础上，将协商治理作为一种治理制度和治理范式，通过制度建设完善协商运行机制和运行环境，如浙江象山的“村民说事”将村级协商固定为“说、议、办、评”四个环节，对村庄协商治理进行程序化、制度化建设。价值性协商则在于将协商治理上升为一种社会价值、社会理念、社会文化以贯穿于整个社会治理之中。三者的治理运行逻辑也各不相同，工具性协商注重协商作为工具的价值，并在治理实践中不断丰富工具箱，如温岭镇在民主恳谈会的基础上发展了参与式预算、党内民主恳谈、行业工资集体协商等协商具体形式。程序性协商通过协商自身的程序化建设，以及协商民主的嵌入环境建设，以建立健全协商治理的平台，完善协商治理制度。浙江象山通过“村民说事、村务会商、民事村办、村事民评”对村级协商治理进行无缝隙流程的设计，实现协商治理的系统化建设。价值性协商的运行逻辑则是对整个协商系统以及其外部运行环境进行系统化建设，如安徽省天长市的协商治理就是在村“两委”的基础上，根据不同协商对象和内容，选择性的选取村干部以及其他相关者组建协商委员会，以组织化的形式推动乡村协商治理的发展。在治理落脚点上，三者也存在一种递进的关系：工具性协商主要是为了解决和弥补治理中出现的问题和不足；程序性协商将协商作为一种治理范式和治理模式，主要通过协商提升社会治理水平；价值性协商则是以理念和价值的为核心，将协商推广至社会治理的全过程，形成“遇事有协商、遇事能协商”的社会善治局面。

三 、价值性协商在基层治理中的三种面相

作为一种价值性的协商，在社会基础和治理条件之下会表现为不同的协商治理形态。安徽省天长市在价值性协商理念的指引下，基于不同的优势条件积极开展基层协商治理，使协商治理呈现为制度规范型协商治理、党建引领型协商治理以及合作共治型协商治理三种主要面相。

（一）制度规范型协商

制度建设是一种治理方式长久有序运行的保障，通过制度规范建设，各类治理实践才能迅速找到最有效的治理路径。天长市在推进基层协商治理之始，就注重协商治理的制度化建设，这集中体现在“1135”的协商治理模式。

一个协商主体：协商委员会。2018年，协商委员会的组织模式为“7+N”，“7”是指以党支部书记为核心的村“两委”成员，N是协商事件的利益相关方。在2019年，天长市将“7+N”的模式发展为“1+7+X”的协商模式。“1”固定为村（社区）党支部书记，强调党对基层治理的引领作用；7是村（社区）“两委”成员、监督委员会成员、专业社工和社会组织成员、村（居）民代表、“两代表一委员”、辖区单位代表、专业人士等7类人员；X为相关利益方。每开展一次协商，组建一个协商委员会，协商结束后，协商委员会自动解散。将“临时性”协商委员会制度化，对于村干部是一种“削权”，降低了村干部工作负担；对老百姓是一种“赋权”，赋予老百姓更多的话语权、知情权和参与权。

一套协商目录。在协商委员会运行当中，充分结合了村民自治的原则，对可协商事务进行了明确规定，主要分为：一是公共事务类，包括村级经济社会发展规划和年度计划，村庄建设发展规划，土地征收方案等。二是基础设施类，包括游客接待中心建设与管理，景区发展带动旅游经济建设，农民健身广场及文化广场建设和使用等。三是乡风文明类，包括移风易俗及宣传教育工作，精神文明和道德规范创建评比活动等。四是公共服务类，包括农贸市场管理，停车位管理，摊位商户的管理等。五是权益保护类，包括农村劳动者的合法权益保护，土地占用工作等。通过协商目录，规范协商内容，使得何事可以协商、能够协商，何事不宜协商，更加明确。

三个层级。一是通过村党组织和驻村单位党组织的横向协商治理和农村社区党组织、自然村党组织、村民党小组纵向协商治理的方式，构建社区内各类各级党组织“一体共治机制”。二是以推进村党组织建设为核心，不断完善村协商委员会、村民小组党群议事之家、志愿者服务队、党群理事会的工作联动机制，构建行政村、自然村层面的“两层共治机制”。三是在镇党委的领导下，建立“镇—村—自然村（村民小组）”协同运作的三级联动协商机制，推动三个层面的多方主体参与农村社区协商，激发农村社区活力。

五个步骤五套清单。即将协商治理的过程规范为五个步骤，一个步骤形成一个清单。一是协商治理内容采集。在党组织的领导下，由党群理事会成员或志愿者采集协商治理内容，形成“协商议题采集单”。二是协商治理内容交办。召开协商委员会会议，对议题清单进行讨论，交给相应的主题组织实施，形成“协商议题交办单”。三是协商治理内容办理。根据协商治理内容，分级、分类由村、自然村或村民小组组织实施，形成“协商议题办理情况单”。四是协商治理成果公示。协商委员会对上报的协商治理议题落实情况进行审议和评估，形成“协商议题办理结果公示单”。五是协商治理内容结果评议。通过微信、公众号等平台，将协商治理结果提交全体村民或村民代表评议，形成“协商议题办理结果评议单”。

（二）党建引领型协商治理

天长市开展协商治理活动的基本前提就是党建引领，依托党建基础，建立健全协商治理的组织架构和治理体系，通过党建工作引导协商治理的发展等，确保基层协商治理不跑题、不跑偏，即以党建为基础，在村庄治理中推广普及协商理念，并通过协商治理实践促进党建工作。天长市推进基层协商治理的实践中，党建引领的作用主要体现为：

一是协商体系与党组织体系有机融合。协商委员会是开展协商治理实践的主体，它以村党支部书记为核心进行运转，同时，协商委员会的七类人员和利益相关者都是变动的，只有支部书记比较固定，确保党建引领作用落到实处。协商网络的构建也依托党组织，新街镇新街村的三级协商网络即是如此：在行政村成立以村党支部书记为核心的总的协商委员会，在村内依托党小组或党群理事会成立协商委员会分会，并积极利用党小组活动室和党群理事会活动室开展协商治理活动。同时，一些老党员也利用自身优势，成立党员志愿服务队，新街村通过这种方式成立“头雁”“安心”“绿色”三支服务队，协助开展协商治理活动。于此，依托党组织体系，协商组织体系得以建立，既丰富了党建活动，也为协商治理引航导向。

二是协商治理与党建活动有机融合。开展协商治理必须找到有效的治理载体。党建引领型协商治理实践的载体主要有三种：一是党的“三会一课”制度，“党员活动日”与党员群众“说事日”“恳谈日”等活动相结合，协商与党建同步。新街村利用党员活动日，在开展党员活动之余，对村庄治理难点进行协商，并梳理前期已经协商的事宜，督办督查跟进落实协商结果。二是党员发展制度，天长市将协商融入党员评议中，开展群众对党员干部的协商评议。新街村在党员星级评创活动中，组织村民充分协商，广泛征集意见，对党员干部参加组织生活、日常表现、服务群众等进行星级评定，通过党组织和群众共同协商评定党员星级。三是联系群众的制度，协商治理的协商互动理念是党的群众路线在基层治理中的体现，更是开展基层协商治理的有效依托。新街村根据地缘、业缘及特长等因素，组织分片，结对联系群众，丰富党群协商载体。

三是协商建设与党建发展有机融合。通过搭建党情民意网络互动平台进行资讯发布、政策查询、意见征集、网上议事等，特别是为外出务工人员和年青一代提供关心村务的渠道，破解因时间和空间制约造成的村民议事难题。新街镇通过“智慧新街”公众号，接收信息5 838条，推送信息10 813条，村级小发票公开12次，关注量突破13 520人，阅读量达152 967人次。同时，支持普通党员结合自身特长，就近就便发动村民组建各类“微组织”，如“微”心愿、“微”公益、“微”兴趣等，有效发挥自治、自助、协商等功能，组建包括水电维修、纠纷调解、垃圾分类、村庄保洁等志愿服务小组，促进村庄协商治理的开展。此外，开展以服务为主题的党建活动，构建以基层党组织为核心，群众组织、自治组织、志愿服务组织、专业社工组织等各类组织于一体的服务型组织体系，建立“家和有你”调解队伍及“红白理事会”等服务组织，深度普及协商治理的理念。

（三）合作共治型协商治理

协商是以达成意见一致为目的的治理活动。在此过程中，协商主体之间有合作也有妥协，否则难以形成一致的意见。天长市在推进协商治理实践中，努力抓住“合”的主线，通过镇村合作、干群合作、群众合作等开展协商对话，使协商合作成为村庄治理的常态。

镇村协商。当前，天长市正大力推进高标准农田改造工作，但农田涉及到农民的根本利益，在农村遇到较大的阻力，一旦工作不当，就会激发社会矛盾。对此，村干部也左右为难，但金集镇谕兴社区巧借协商之力，汇集各方力量克服高标准农田改造的困境。逾兴社区在“两委”的牵头下，组织镇政府人员、居民代表、党员代表等多类主体15人开展协商会议。在协商中，各方就关心的问题进行充分的表达与协商后，廓清了高标准农田改造的必要性和长远效益，协商议题很快得到了一致认可。与此同时，镇政府与社区各类组织代表通过讨论协商的方式明确了农田改造的步骤、需要注意的问题以及可观性的收益。直接的镇村协商将协商会议打造为农田改造工作的动员会、组织会、宣传会，使协商的理念和价值得到群众充分的认可。在之后的农田改造推进工作中，在群众的支持下，谕兴社区快速完成了土地规划、田间道路建设以及水沟整修硬化等工作。

干群协商。天长市正聚力打造新的村规民约体系，使其在村庄治理中发挥“元规则”的效能。村民或村干部都难以单独制定“元规则”，逾兴社区在此过程充分进行干群协商。首先，征求居民关于村规民约的意见，在居民小组内部，由小组长组织村民在原有的规约基础上协商讨论新的村规民约议题。其次，由“两委”收集居民小组协商结果以及直接接受群众关于村规民约的建议，并对收集的建议和议题进行筛选评定，然后组织党员代表、村民代表、人大代表、政协委员、妇联执委等21人成立“村规民约制定”协商委员会。再次，召开协商会议，并邀请社区法律顾问列席协商会议为村民规约制定工作把关。最后，协商结果交由镇政府审议，根据审议意见进行修改，之后通过社区居民会议表决并公示。显然，整个制定过程都体现了协商、互动与合作。通过互动协商，干部可以充分听取群众意见，规避决策风险，激发群众参与积极性。

群众协商。有事好商量，众人的事情众人商量着办。协商对话是解决群众公共事情的有效路径。在推进协商治理的过程中，谕兴社区充分运用协商的手段解决居民之间的纠纷，其中最典型的是通过协商解决了谕兴社区农贸市场下水道的老问题。谕兴社区农贸市场一遇下雨，雨水冲毁地坪，冲入居民家中，居民多次要求社区整改，但下水道事关众多居民，在是否施工和施工路线上居民意见不统一。起初，社区没有充分考虑群众意见，依照规划方的要求实施，导致整改工作难以推进。之后，谕兴社区成立了专项协商委员会，召集了水道整改利益相关居民代表12人协商，让群众自己讨论是否进行水道改造以及改造路线如何规划。经过多次协商，所有居民代表同意对农贸市场水道进行改造，但是改造路线必须尊重周围居民的意见。随后，在居民帮助下施工方很快摸清了下水道的分布走向，迅速完成了120米长的涵管铺设，彻底解决了污水问题。

四、结论与讨论

3.0版本的价值性协商是较为完善的协商治理形态，是社会治理的重要创新。它始于价值理念的培育和推广，是一种更高级、影响更深远、作用更突出的治理范式；同时，它在协商实践中不仅注重对治理过程的引导，也重视对治理环境的塑造。此外，对于协商成果的贯彻执行和协商结果的自我约束也要强于前两种形态的协商治理。

（一）价值性协商有助于完善国家治理体系、提升国家治理能力

对于国家治理而言，从价值理念上培育和推广协商治理，将其视同为与法治、平等、自由等有同等价值的治理理念，是新时期国家治理理念的重大发展。价值性协商是国家治理和社会自治的有机结合，能丰富国家治理方式，减少国家治理体系中的梗阻，促进国家方针政策落地，完善国家治理体系。价值性协商最突出的作用还在于其对国家治理能力的提升，一方面它能增强国家整合能力。当今社会是一个快速发展的社会，更是一个多元化的社会，如何对多元社会进行有效整合，价值性协商就是一种合适的方式。通过价值性协商，可以产生理性的力量，形成公共理性，对多元社会进行有效规范，进而提升国家整合能力。另一方面它能强化国家对社会的渗透能力。价值性协商的普及将使得社会方方面面的问题都可以用协商来解决，在这些协商过程中有党和政府的引导和推力，因此，协商可以将政党和国家的力量再次渗透进社会的各角落，提升国家实际治理能力。

（二）价值性协商有助于促进基层治理减负、减少形式主义

目前，在地方治理中，一些基层干部反映“治理减负”是个伪命题，而中央一直强调减负，并着重申明“2019年是基层减负年”。习近平同志2019年5月21日在南昌主持召开推动中部地区崛起工作座谈会时强调：“各地区各部门要将此作为主题教育的重要内容，坚决整治形式主义、官僚主义，加强真抓实干的作风建设。”那么，究竟能否真的减负呢？从地方协商治理实践来看，价值性协商作为一种治理理念，能减少基层治理负担，减少形式主义的发生。它以灵活的方式构建常态化“临时性”的协商委员会等组织机构，避免协商平台的僵化和形式化；通过开放的形式将村庄各类成员都吸纳进协会委员会的花名册中，根据需要选择性地选取人员组建协商委员会，避免走过场式的协商，让真正关心和能够解决问题的人参与到协商过程中来；同时，它积极采集协商议题，并且这些议题多是村民自治的内容，村民以主动的姿态开展协商治理，可以说是对村民自治实现形式的有效探索和有益补充。此外，它以多种形式开展协商治理，是对现有村庄治理组织体系的再开发利用，可激活原有治理资源，减少新的治理资源的投入。

（三）价值性协商与基层群众自治的关系

价值性协商以其系统性、开放性、灵活性和多样性等特征影响与重塑着基层治理生态，但这是否意味着价值性协商将取代基层群众自治，成为基层自治的核心治理范式呢？显然，价值性协商并不以此为取向，并没有摒弃其作为治理工具的逻辑，也即价值性协商的出现只是作为一种价值理念，在基层自治中推动基层自治善治的形成和运行。因此，在普及协商的价值和理念时，必须处理好与基层自治组织的关系。首先，明白主次关系。基层群众自治是基层治理的主线，是基层治理中的核心；而价值性协商只是群众实现自治的一种方式，对于基层治理起辅助作用，是基层治理的支线。其次，分清角色担当。在基层群众自治制度中，群众自治才是基层治理这个舞台的中心，是基层治理的主角；而协商治理只是基层治理的配角。最后，配合激发治理效能。虽然基层群众自治与协商治理间的差异较大，但是二者对于基层治理的效果是不言而喻的，群众自治的重要性自不必赘言，而协商治理从工具性协商到程序性协商，再到价值性协商，自始至终都是基层群众自治的有效补充。在“治理有效”的命题下，群众自治的有效实现和基层价值性协商的有效实现相辅相成，离开其中任何一方，“治理有效”都将难以实现。