天然气长输管道管输定价规制研究

申洪亮

（华北天然气销售中心，天津 300450）

1 引言

我国生活能源中，占比最大的能源为天然气，天然气与经济、民生关系密切[1]。公众最为关注的是天然气的价格。2011年12月，广东、广西两大地区开展了天然气运输价格体制改革，并设置了专项试点，加速了天然气价格体制改革。作为整个天然气管道成本内的核心环节，定价格外引人注目。天然气管输具备显著的自然垄断属性，为确保行业更好的生存与发展，保障消费者权益，要对价格实行严格管控。在管制条例制定过程中，要站在政策角度上思索，不可只注重法律角度。天然气管输业发展最初，制定的机制与政策是为了应急，属于一项应急立法，主要是为及时解决价格问题，维持管输业的稳定，促进行业发展[2]。随着管输业的成熟，实践经验不断丰富，减弱了政策信息的公共属性，使得天然气的位阶也降低，增加了政策内容的复杂度。因此，从政策之治到法律之治成为天然气管输定价制度发展的必然。

2 天然气管道定价政策

最早的天然气运输价格规范文件为1976年石油化学工业部（76）油化财劳字第135 号文件，接着是1998年5月1日颁布的《中华人民共和国价格法》，以及2001年1月国家计委公布的《天然气定价目录》。

历史上，天然气管道运输成本的制定及管理参与部门包含财政部、燃料部、工业部、石油工业部、重工业部、石化工业部等[3]。1977 年，国家成立了物价局，此时也将天然气的管输费制定权转交由该部门负责。1993 年物价局与国家计委合并后，又将天然气管输费制定权转交给国家计委，进行分包下发，协同管理。自2003年天然气管输价格调整且发布文件后，发改委部门就依照价格形势，总结年度价格，并制定控制目标，旨在借助有效政策及各类合法手段，更好的调控天然气市场，确保天然气价格的稳定。还要拟定关联重要商品的价格制定政策，提出管理制度及相应的监督行为[4]。

3 天然气管输定价历史演变

通过深入研究可以发现，天然气管输定价与上游天然气的下游天然气的市场化改革差异较大。各个国家天然气管道（长运输距离）选择的是政府定价政策，并未形成与管道运输相符、实际价格契合的体系与机制，仅在新管道与旧管道范围内实施，且定价依据不统一。结合文献资料，天然气管输的定价及演变历史主要如下：

3.1 旧管道定价依据

在当前经济体制下，原本的旧天然气工程，一般铺设主管部门为政府。按照1976年76油化财劳字第135号文件规定，选择距离收费标准，按照管输距离收取费用[5]。其收费标准为：＜50km，为30元/103m3；51km-100km，为35 元/103m3；101km-200km，为40 元/103m3。1991 年，针对管输距离为200km 以上，增加3 元成本费。

1997 年下发了34 号文件，调整了天然气管道运输价格，出台了全新的收费标准[6]。

2010年4月1日国家发改委正式制定了《关于调整天然气管道运输价格的通知》,自2010年4月25日起,天然气运输管道实际运输价每立方米在油价原本1 元基础上至少增加0.08 元营运成本,该实施条款具体实施范围涵盖了11个重点省市[7]。

3.2 新建管道

国家1984 年9 月开始实施相应的奖励政策，比如：利改税、拨改贷等，加大天然气管道建设的支持力度，以此来推动这一行业的发展[8]。新建的管道实施新价格标准，不再沿用原本的管输费率和标准，而是依照项目经济、政府部门的批准及可行性，给出相应的报告，将天然气管线的输出费用测算出来，及时上报给国家能源价格形成主管部门，获得批准后实施，执行这一收费政策。该款项收费标准遵循的是1993 年计委及建设部颁布的《评价方式及参数文件》，其收费设计理念满足了按银行业固定基准贷款收益率12.0%实施的利率反算收费方式。就是说新建天然气管道运输后的成本，按照的标准是有效补偿运输成本及合理化的盈利，可为面向市场产品销售助力，还可同时兼顾全体用户的经济承受能力，遵循了成本原则，满足了标准核定[9]。

2003年9月,国务院通过了西气东输工程，颁布了项目资源定价方案，将“西气”项目价格具体划分为全国天然气资源出厂价、天然气资源输送利用价。出厂价为0.48 元/m3，运费平均价格为0.79 元/m3。按照燃料输送点远近，天然气到达各地的价格不同。河南平均价格大约为1.14元，上海的平均价格大约为1.32元，江苏平均价格为1.27 元，浙江平均价格大约为1.31元。

4 天然气管道输送定价规制法律框架的意义

政策能够迅速的做出客观反应，具备显著的紧急特征，是最有用的紧急状态法。制度是由国家机关制定，这一机关拥有的权力较大，能够结合行业现状，遵循程序及规律。政策属于行政权力的主导，通过将行业治理作用发挥出来，达到既定要求。

但是，在实际工作中，法律制定参与者博弈过程中，依照规则活动及公平活动原则，会受到自身权力与其他权力的制约，很难确保制定的法律的合理性与科学性。法律的制定过程是实现权力的相互制约、相互作用。

笔者认为，政策具备明显的多边形特点，会受到行业阻碍。法律本身的公正性较强，制度自身比较稳定，可合理预设群众行为。确定天然气价格，可科学进行资源配置，促进企业发展，维护民生，加速经济发展。天然气管输本身涉及的部门较多，涉及利益相关者诉求、法律制定及运行确定、规定确定等。

发达国家都建立了规范天然气管道价格的法律制度。例如，英国OFGEM（天然气办公室、燃气市场办公室）根据2000 年《Public utility law（公用事业法）》，对天然气管道燃气企业实施成本控制，以此增加收益。天然气公司每5 年会按照气量比例制定价格成本，确定其用量同通货膨胀等较小的公式[11]。美国1938年颁布《natural gas law》，该法案规定，必须要确保价格优惠、公平与合理。这一法规的出台主要是为避免少数洲际管道运输公司随便制定价格，杜绝垄断性高价格的出现，以此规范洲际管道运输成本。随后该国又颁布了《Natural gas policy law（天然气政策法）》、《Public facilities supervision policy law（公共设施监督政策）》。FERC436 法案等。1989 年美国通过了《Price method of opening natural gas wellhead（开放天然气井口价格法）》，规定政府部门依照资本回报原则，结合天然气资本流动原则及回报原则，管制天然气运输成本、运输价格和井口价格。1922年美国联邦能源监管部门通过了关于天然气的法令，该法规要求管道公司按照地区、层次进行天然气销售与输送，改进费率计算方法，制定运输能力提升方式，引进全新运输方案。

笔者认为，我国也应该积极制定天然气管道运输法令及法规，健全制度与机制，加速制度的改革与创新，合理设定法律框架。

5 天然气管道输送定价规制制定措施

5.1 明确天然气管输定价主体

大部分发达国家将管道的运输费用交予能源监管部门负责。例如，CRE 主要监管管道的运输成本及服务成本，确定收益率，保障收益最高，政府部门要允许相关企业的最大收益，确定费率比[12]。法国管道运输的最高允许收益率（税前）为7.25%。OFGEM按照成本，依照规定的资产回报率确定NTS运营商，确定公司价格上限（平均准许收入），5 年修订1 次。OFGEM 不能够强制性规定管道的运输费率，不管是何种变更，均需要批准后实施。FERC能够进行跨州与跨国管道管理，还可主持听证会。管道运输公司需要将详细的数据、企业现状等资料递交上去，确保自身运费收取及制定的合理性。NEB通过管理天然气管道运输成本，注重运输费率成本的控制。若管道公司要求调整费率，NEB则举行听证会，并告知最终的审查结果及决定。

我国天然气运输管理的主体为国家发改委，天然气价格由价格司确定，整个过程中，由价格司进行价格监管。中国2008年8月成立了能源局，这一部门为国家发改委的下属部门。2010年成立了国家能源委员会，这一部门为我国最高、权利最集中的能源部门。

因此，通过建设公开、独立的能源主管部门，设置专门的监管机构，可为行业发展奠定基础。从世界范围来着，最为切实可行的做法是划分能源，实施宏观调控，并注重能源监管。发达国家不仅设有主管部门，还设有监管部门，注重新型能源产品的研发，旨在开发安全、环保、竞争力强的产品，并注重污染产品的管控。如联邦能源监管委员会则属于美国的能源监管机构，主要是审核市场准入与市场价格监管，规范石油公司运营，并控制其费率。

我国十分注重天然气管道运输价格的监测，不断完善公式，确定合理费率与价格[13]。我国当前的能源领域，若不注重宏观控制会导致局面混乱，监管不全面，且分工不明确。国家发改委国民经济综合司确定石油、产品总量及天然气均衡方案；发展规划司依照当前现状编制长期规划；天然气管道的价格由价格司确定，负责价格实施的监督及检查；能源部门主要提出发展性战略，颁布重大决策，健全政策，并进行能源发展及规划，确保建议的可行性；油气司主要是储存及监管石油，赋有天然气的管理权。分析上述规定可得知，发改委与能源局也拥有监管及调控的权利，两个机构之间存在着明显的权力竞争。但如何进行有效协调，至今没有相关的规定。实际实践中，两个机构的职责与权力不够清晰，权力竞争与责任推诿现象比较常见。

5.2 明确天然气管输定价权力内容

依照国家价格法第38 条规定，就与民生及国计关系密切的商品价格、资源稀缺商品价格及自然垄断商品价格、公益事业价格及公益服务价格，政府部门要定价或给出指导价，按照《价格法》第l9 条规定确定具体范围[14]。

以中央和地方定价目录为准，将天然气管道运输价格纳入到政府部门定价中，并将其作为政府定价与指导的依据或法律文书。天然气管道运输定价权主要是对管道运输成本进行监管，通过控制天然气运输服务费用，注重价格的管控，以此指导费率制定、价格公式。首先，应当将管道集团的服务总成本确定出来，这一总成本将基本收入、运行维护成本、折旧亏损、税务及摊销包含在内。其次，功能化总成本，划分成不同的阶段，分别为集合天然气、运输天然气、储存天然气等，区分不同成本。就同一个管道，按照其距离、负荷、容量、区域设置均价与费率。比如：当前“忠武管道”、“陕京二线”均实施的是“两部制”确定管道输送费率，将用户划分为持续供气、可中断，确定管道输送费率的构成。除此之外，明确管道运输成本原则及运输定价原则，依照制度及程序确定价格，并实施动态管理，健全调控机制，从而提升服务质量及水平。

5.3 确定管道运输的计价方法和程序

5.3.1 管道计价方式

（1）成本加成定价法。管输价格为成本与利润之和，成本加成定价公式为：天然气管输价格=成本+利润。大部分国家的管输（长输）价格都将投资成本包含在其中，收益率为净资产，管输成本包含了运输成本及维护成本，确保利润合理是关键点。选择的这一方式与国家计委、建设部及公司规定的评价方式一致。

（2）价格反转算法。管输费用为终端用户价格减去天然气的出厂价，其公式为：天然气管输费=城市终端用户价格-天然气出厂价。这一计算方式比较简单，且可行性较强，但在使用中忽略了管道行业的特性，且价格决定比较仓促，会受到很多因素的影响。现实生活中，很少选择这种定价方式。包含中国的大部分国家均选择的是成本加成定价法或边际成本利润率定价法。市场竞争愈发激烈，市场供需、制造商供需均衡价格也就是制造商的实际成本。站在长远角度上而言，市场供需、制造商供需均衡价格与制造商最低成本相等。天然气管输行业本身为自然垄断行业，要求边际成本低于平均成本。一旦厂家出现亏损，则会全面退出生产。

（3）平均利润率定价法。具体来说，应先估算单位天然气产品的价格变动和边际成本，再重新估算单位的固定成本，并将单位的固定成本按天然气预期价格和产量比例分摊计算到单位产品中，再将利润为单位变动所得出的成本与利润率相加计算得出利润与总成本，最后将成本平均利润率相加计算得出的平均总利润与计算总成本的利润率相加得出新管道的价格。该方法主要适用于评价我国老管线。

（4）项目评估方法。这是我国对新建管道采用的计价方式。

（5）服务成本计价法。美国和加拿大多采取这类方法，其成本定价按照服务总成本分为固定成本和变动成本，确定单位运费，计算输气费率，最终确定管道输送价格。政府要参与定价设计，并实施监管。英国的管道运价选择的是限定价格方式，在原本服务成本基础上进行改进，管道公司借助价格上限，对5 年时期内的价格变化进行适当调整。价格上限法的原理是管道价格的增长等于年运营成本的预期增长减去生产率的预期增长。自2004 年以来，我国逐步从以往统一成本核算的一部制计价方式过渡到成本划分的“两部制”计价方式[15]。“两部制”运价包含了价格运力预留费和管道使用费。前者为固定费用，可根据管输用户预定的需求控制管输能力，主要补偿天然气管输固定成本及相关成本。管输费用依照实际消费量征收，费用统称为特设费，费率的水平与实际天然气管道运输价格变动的成本、相关消费量的变动成本有关。“两部制”的定价管理方法的最大优点是可以有效地使天然气管道的投资者收回投资并且从中获得合理的回报，使得用户公平地承担天然气管道运输的价格。管输总成本不变的情况下，用气量稳定的用户管输成本低于不均衡用户。

5.3.2 确定天然气管道运输定价程序。政府部门统一制定天然气管道运输价格，依照《价格法》第二十二条规定，制定天然气管道的运输价格，调查管道运输企业的经济效益。结合单位反映的实际情况，整理账本及文件，搜集材料。天然气管输行业表面为服务行业，且拥有半公益性的特点，运输成本直接关系着用户群众的使用效率及利益，应建设针对性的听证会制度，不断采纳其他部门的意见，提出有效建议。具体步骤如下：一是定价。我国是发展中国家，天然气管道运输的初始价格由国家发展及改革委员会制定。之后的每个年度按照成本变化，适当的调整供求情况，定期提出整改方案，促进管道运输企业的发展[16]。比如，在西气东输价格确定后，依照其运输成本及运输气量，每3年开展1次全面检查，适当的进行数值调整。整改方案由中国石油天然气公司发布，待方案确定后，上报给国家发改委进行审核，批准之后发布即可[17]。二是审价。天然气市场本身具备显著的多变性，待价格制定后，应当定期进行价格审查与评估。主管部门要聘请相关专家，根据企业的实际情况，适当进行价格评估。三是价格听证[18]。召开天然气管道运输听证会，搜集各方意见，确定价格[19]。四是价格开放。天然气管道运输价格确定后，应及时向社会通报[20]。