SCM协定下新能源补贴的问题分析

孙雁南

一、全球气候变化问题

目前，国际社会所面临的一个重要的环境议题就是气候变暖。气候变暖使海平面升高，对海岸带动植物以及人类的生活环境都产生了较大的影响，不仅如此也导致了例如干旱、洪水等恶劣天气以及疾病的传播等，这些都是对人类生存环境的挑战一个重要的挑战。

气候变化的原因有一部分是自然的变化，但是有很大一部分的原因是受到人类的活动所影响的。例如，人类对能源的需求以及一些经济活动、社会活动等。这些都是造成CO2排放升高，全球气候变暖的主要原因。因能源需求而产生的CO2的排放量在2017年达到了历史最高峰，高达32.53公吨。这类CO2的排放几乎占到整个排放量的一半，其次就是交通部门的CO2排放。因此为了应对气候变化和寻求可持续发展战略，在热、电以及交通部门推行新能源的发展是一个有效的途径。

在这种情况下，各个国家都通过节能减排政策来进行能源结构调整，进而实现环境与发展的可持续增长。在这一背景下，许多国家开始推行和开发新能源技术来代替传统的能源技术。欧盟、美国以及德国等发达国家在2000年初就开始提出通过资金投入和政策支持等方式来发展本国的新能源技术。比较有代表性的政策文件如《欧洲战略性能源技术规划》以及美国的《气候变化技术计划战略规划》等。这些措施中都提到了大力发展新能源技术和提高能源效率来发展新能源产业，进而缓解温室气体的排放。

相较于发展中国家，由于发达国家较早的推行新能源的开发，因此，这些国家的CO2排放也较好的得到了缓解。从2000年以后，欧洲以及美洲的CO2排放了的到了较好的控制，与之前相比降低了10%。但是在此之后，亚洲却成为了CO2的主要排放区域，例如2016年，全球因能源需求而产生的CO2排放量为32.08公吨，但是仅亚洲地区的CO2排放量就高达17.4公吨，占到了全球排放量的一半以上。而亚洲国家中，中国是主要的CO2排放国，其次就是印度。中国以每年4.5%的经济增长速度进入了经济的快速增长期，在高速的经济发展推动下，中国的能源需求量也在不断的提高，所以因能源需求而产生的CO2排放量也在不断的上升，所以中国在经济高速发展的同时，也面临了较大的环境压力，因此迫切需要推进节能减排政策的实施以及促进产业结构的调整。

气候变化是一个全球性的问题，因此，该问题的解决需要国际社会的共同合作与参与。其中比较有代表性的文件是分别是《京东议定书》、《联合国气候变化框架》和《巴黎公约》。这些文件提出了温室气体的排放目标以及应对气候变化的机制，对其成员国的减少温室气体排放提出了要求，成员国也承担了减少温室气体排放的义务。

二、新能源补贴的现状

新能源在技术的开发和适用中，都需要大量的时间和资本投入。但是，消费者却不会去区分，所使用的电是通过新能源所生产的还是传统能源所生产的，往往比较关心价格的高低。因为传统能源没有环境投入成本，因此成本相较于新能源产业会比较低，具有竞争优势。而且政府一直对传统能源产业都有较大的资金政策补贴，所以在没有政府政策和资金的支持下，新能源产业是难以发展的。

因此，国际社会采用了一系列的方式来推动新能源的发展，例如，上网电价、税赋减免以及财政补贴等等。但是在实践中，政府的这些补贴措施因其对国际贸易秩序的破坏而被WTO成员国诉至WTO争端解决机构。到目前为止，已经有7个案件被诉至WTO争端解决机构。这7个案件中，其中6个案件涉及了补贴与反补贴措施协议（SCM协定），一个案件涉及了关税与贸易总协定（GATT）第20条的内容。因此如何协调SCM协定与新能源补贴之间的潜在冲突被国际社会所关注。

三、SCM协定下新能源补贴的主要争议

SCM协定明确了“补贴”的含义的同时，对补贴进行了分类。该协定在列举了补贴存在的情况的同时也对其提出了专向性的要求，即如果政府将补贴的获得明确限于特定企业，那么这种补贴就具有专向性。如果一项补贴具有专向性，而且因为该补贴对进口国的国内产业造成了不利的影响，那么这项补贴将会被认定为可诉性补贴。

政府为了推动新能源的发展，政府往往会通过补贴的方式来提升其产品的竞争力进而推动新能源产业的发展，降低CO2的排放量，缓解气候变化问题。在这一背景下就会存在一个问题，政府在新能源产业所采用的补贴是否会违反SCM协定的要求。如果违反了SCM协定的相关规定，那么SCM协定中是否考量环境保护因素，对新能源补贴给予例外对待。

在SCM协定成立之初，对环境补贴给予了特殊的规定，但是到现在，该规定已经失效，所以，在SCM协定中并没有对环境补贴有特殊的规定，因此有学者认为，SCM协定应该重新考虑环保因素。接下来就需要我们仔细的考量新能源补贴是否违反SCM协定，即讨论新能源补贴的专向性和对进口国的国内产业的不利影响，以及补贴和不利影响之间是否存在因果联系。

新能源补贴主要集中在新能源产业部门，而该部门的产品主要是电。但是到目前为止，电的出口还是比较局限的，所以说很难对进口国国内产业产生不利的影响，因此，按照这一分析，新能源补贴并不应该被成员国诉至WTO争端解决机制，但是仍有相关争端案件产生。因此有必要对相关案件进行分析。新能源补贴的一个比较有代表性的案件就是加拿大再生能源发电补贴案。在该案件中，加拿大推行了“上网电价”政策来推行可再生能源发展，但是在推行该政策的同时还有“本地化成分”要求。所以，欧盟和日本认为加拿大的这一要求违反了国民待遇原则。其他的几个争端案件中也都存在“本地化成分”要求，可见，从目前为止，新能源补贴案的症结点主要存在于“本地化成分”要求上。但是，不论采用怎样的形式，只要被认定为“本地化成分”要求，就很容易与GATT第3条4款中的国民待遇原则相违背。

本文的第一部分也重点强调过，与发达国家相比，像中国、印度等发展中国家的CO2排放问题更加严重。而且由于发展中国家较早的开始了新能源产业的发展，因此，无论在技术的开发上还是政策的推行上都比发展中国家具有优势。因此，如果对于发展中国家没有特殊的对待的化，那么发展中国家的新能源产业难以得到发展，最终只是依赖于发达国家的技术和产品。这种情况的出现反而不利于发展中国家新能源产业的发展，也将影响全球气候变化问题的改善。

四、结论

随着环境问题的不断加深，各国都越来越重视环境问题，不断的探求节能减排的实现路径。新能源产业的发展是符合社会发展的要求的，因此，各国应该推动新能源产业的发展。中国目前正处于经济高速发展的阶段，对能源的需求较大，因此新能源产业的发展也是更为迫切。但是目前，WTO成员国也对中国的新能源推行政策提出了质疑，因此，中国在政策制定过程中，应该多多参考发达国家的经验，避免违反GATT/WTO的相关原则。与此同时，中国也应该多多参与新能源相关的规则制定，加强国际合作，进而较好的推动能源结构的调整，缓解气候变化。