宅基地“三权分置”的实践难题及破解路径

李国权

宅基地“三权分置”的实践难题及破解路径

李国权

（河南农业大学 农林经济管理专业博士后科研流动站，郑州 450002）

宅基地“三权分置”改革制度取向、权利结构、利益关系、法律逻辑的深刻变革必将给利益均衡、乡村治理、国家调控与法律供给等带来多重实践难题。破解这些难题需要以重塑城乡土地权利关系为基础，超越农村土地静态管理的局限，通过开放性、系统性机制的设计，构建利益均衡配套机制、完善乡村基层治理体系、优化国家宏观调控方式和构筑“三权分置”法律体系，在有偿使用、有偿腾退、适度流转之间架起自由转换、相对平衡的制度通道。

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宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度一项重大理论和实践创新，对于释放资源价值、激活农村活力、重塑城乡关系、助推乡村振兴必将产生深远影响。由于宅基地承载着政治、经济、社会等多重功能，宅基地制度改革也始终是我国农村土地制度改革中最为谨慎、最为敏感、最为复杂、最为独特的领域[1]，进一步厘清宅基地“三权分置”的内涵意蕴，梳理其中所面临的难题掣肘，进而在中央宏观政策的指导下，探寻相应的破解之道已成为一个重要的现实课题。

1 宅基地“三权分置”的政策演进

宅基地“三权分置”作为“两权分离”基础上的继承和创新，与后者存在着逻辑依赖和边际变革的必然关联。新中国成立之初，我国宅基地归农户所有，所有权与使用权的主体均为农户。人民公社时期，宅基地及其地上房屋的所有权与使用权渐趋分离，宅基地所有权归集体所有，使用权归农民，但禁止出租和买卖；地上房屋所有权和使用权都归属农民，农民有买卖或者租赁房屋的权利。改革开放初期，宅基地集体所有制性质得到进一步巩固，使用权受到严格的限制，严禁买卖、出租宅基地，但宅基地的取得主体范围拓展至部分城镇居民。进入新世纪以后，宅基地使用权主体进一步被严格限定为农村集体经济成员，从而逐步形成了“宅地公有、两权分离；主体特定、福利分配；一户一宅、面积法定；限制转让、禁止抵押”为主要特征的现行宅基地制度。这种建立在城乡二元结构基础上的宅基地制度在历史上对于保障农民住有所居、维持农村社会稳定发挥了重要作用。随着我国城乡经济、社会、人口、空间结构的深刻变化，单纯以维持公平正义为价值导向的“两权分离”宅基地制度日渐式微、几近失效，并逐步成为我国土地安排中最落后的一项制度安排，由此而引发的审批困难、退出不畅、利用粗放、闲置浪费、隐形交易、违规流转等问题愈发凸显。赋予宅基地财产性价值，兼顾公平与效率，统筹稳定与放活成为宅基地改革的重要价值取向[2]。党的十八大以来，围绕农村宅基地制度改革，我国相继出台了一系列政策措施，从农村土地征收制度改革，到农村集体建设用地入市探索，从农房财产权抵押贷款试点，到宅基地制度试点，宅基地“三权分置”在理论与实践的交替推进中，逐步成为乡村振兴背景下农村宅基地制度改革的政策取向。

2 宅基地“三权分置”的意蕴价值

宅基地制度兼具经济制度与法权制度的双重属性。现行宅基地问题的根源在于历史福利分配与现实土地资本市场的对冲、人口流动与土地固化的对冲、居住保障功能与财产价值功能的对冲。盘活农村闲置土地、促进土地要素流转、拓展农村新兴业态、拓宽农民增收渠道、实现城乡融合发展成为我国宅基地改革的重要目标[3]。然而，在现行制度框架下，放活宅基地和农民房屋使用权面临两难选择。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的专属权利，一旦农村集体经济组织之外的社会主体直接获得宅基地使用权，则意味着农村集体经济组织成员身份优势的丧失。直接拓展宅基地使用权交易范围，吸引城市资本、社会资本等进入宅基地交易市场，虽然有利于释放宅基地的财产价值，但可能冲击我国农村土地集体所有制的性质。另一方面，将宅基地使用权流转范围简单地局限于“本集体经济组织内部”的狭小空间，既违背城乡融合发展的政策本意，也会受到市场空间的限制，无法实现盘活闲置宅基地的改革初衷。一个符合我国现实社会需要的农村宅基地使用权法律制度，既不可能由其他制度取代其保障功能以实现最基本的社会公平，又不能完全不顾及宅基地制度的利用效率。两大价值目标必须在同一个制度之中得以实现，是现代社会公平与效率发展的基本要求，也是完善我国农村宅基地使用权法律制度面临的重大理论难题。

宅基地“三权分置”的根本目的是通过重构宅基地使用权的权利束，分置资格权和使用权，平衡分离保障权能和财产权能，有效统筹所有权承载政治功能、资格权承载保障功能、使用权承载财产功能，从而实现政治稳定、社会公平、经济效益之间的平衡。现代产权理论认为，产权源于资源的稀缺性，产权制度决定经济绩效，产权细化分配给相应的主体会达到效率优化的效果。宅基地“三权分置”的实质就是将宅基地产权细化为所有权、资格权与使用权，并通过相应的制度安排，使各项权利在不同的主体之间进行合理配置，以实现权利的结构平衡、功能平衡、价值平衡和收益平衡。从制度经济学的视角看，宅基地“三权分置”具有三个层次的含义，一是宅基地产权束细化为所有权、资格权和使用权，且三项权利相互分离；二是宅基地权利主体拓展至农村集体经济组织成员之外更为广泛的范围；三是宅基地产权权能由单纯的居住保障功能拓展至生产、服务、租售等经营性功能。宅基地“三权分置”改革作为一种理论与实践创新，从产权优化配置的视角，进一步丰富了宅基地产权体系，跳出了宅基地制度改革的困局，为城乡要素平等交换和优化配置奠定了基础。

3 宅基地“三权分置”的实践难题

宅基地“三权分置”是在保持集体所有权的前提下，通过产权细分和交易发生来释放农村土地配置活力，由此必然带来的制度取向、权利结构、权利主体、利益关系、法律逻辑等多维度的深刻变革，这也意味着在实践层面将面临一系列新问题、新挑战[4]。

3.1 利益均衡的难题

宅基地“三权分置”改革首先是一个利益关系重构的过程[5]，在多重历史条件和复杂现实因素的约束下，多元利益主体之间极易产生因不同利益相关者的激励相容难题。一是宅基地区位功能差异导致利益配置失衡。区位理论和级差地租理论表明，区域分布和功能定位不同导致土地的经济价值也相互差异。城郊地区、旅游景区、偏远地区宅基地的市场需求、流转潜力、流转收益各不相同，即便是同一区域的宅基地，也会因其功能用途的差异而产生相应的级差地租差异，置换腾退宅基地用于建设用地的经济价值一般要远高于复垦为基本农田的价值，而用于建设用地的宅基地也会因租住、商业、工业等经营用途的差异产生不同市场价值，这都会引发土地权利人之间的利益配置失衡问题。二是宅基地权利主体博弈导致利益配置失衡。“三权分置”所催生的宅基地财产性价值必然会引发各类权利主体围绕各自收益进行互动博弈，在增值收益分配机制尚不健全的条件下，不可避免地带来利益分配失衡的问题。不论是政府主导模式、市场驱动模式，还是农村集体自组织模式，目前试点地区农户的收益多属于宅基地流转租金收益，农户缺乏相应的主导权、选择权和知情权，这极易造成农户利益的损失。三是宅基地历史遗留问题导致利益配置失衡。由于宅基地历史遗留问题种类繁多，成因复杂，解决这些问题本身就是一个利益再分配的过程[6]，稍有不慎就会引发新的矛盾。宅基地收益权能彰显后，违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间的利益如何平衡？自愿有偿退出宅基地的补偿资金从哪里来？标准如何确定？都是“三权分置”改革必须面临的挑战。试点地区因宅基地历史遗留问题而引发的利益平衡难题已成为一种较为普遍的现象。

3.2 乡村治理的难题

产权制度与国家、政府、权力、治理等政治学要素密切关联，我国历次的土地产权制度变革在一定程度上就是重塑农村基层治理结构的过 程[7]。拓展宅基地经营性功能是“三权分置”改革的重要价值目标之一，不少试点地区也已经将宅基地功能拓展至经营性用途。经营性功能的拓展意味着土地用途管制的适度放松和宅基地用途的多元发展，商业售卖、养老居家、餐饮服务、休闲旅游等将成为“三权分置”后宅基地所承载的新的功能。这些经营性功能的开发在释放宅基地财产性价值的同时，也必然会给乡村注入新的经营主体、消费人群、生产方式、文化信息等，从而对乡村的社会结构、人口构成、生活形态带来新的变化。新旧观念的冲突、利益诉求的差异、城乡要素的融合必然对原有的乡村治理体系和治理结构提出新的要求，单纯依靠过去传统的方式和手段实现乡村治理能力水平的提升难以为继。同时，宅基地经营性用途的开发，也必然会给乡村社会带来商户监管、消防安全、生态环保、矛盾纠纷等方面的新问题。因此，用于经营性用途的宅基地如何与周边农户正常居住生活相协调、与当地乡村整体规划相适宜等，都需要作出前置性的安排与考虑，否则不仅不利于乡村基层社会的稳定与和谐，也会抑制生态宜居乡村建设的进度。现阶段而言，我国大部分农村地区基层组织的市场驾驭能力、社会治理能力、民主协商能力等都有很大的提升空间。面对宅基地“三权分置”后出现的新问题、新矛盾、新要求，如何有效提升农村基层组织的资源整合、社会治理、服务供给等方面的能力，适应宅基地“三权分置”改革的现实需求，都是我们必须面对的挑战。

3.3 宏观调控的难题

任何一个国家的土地制度至少包括土地产权制度和土地利用制度两个方面，前者以市场机制为逻辑，后者靠国家调控来实现，有效平衡二者之间的关系是土地制度创新的关键所在。宅基地“三权分置”改革已经超越了农村的改革范围，对整个国家的土地制度都会产生深刻的影响[8]。宅基地功能的拓展和财产价值的释放，可能成为各类资本下乡开发所谓符合“用途管制”建设用地的通道，进而冲击国家土地用途管制的底线。目前在宅基地“三权分置”改革的政策文本和实践层面，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，但对城市居民利用宅基地使用权做非别墅大院和私人会馆的其他合规用途的意见并未表示明确反对，按照“法无禁止即可为”的逻辑，这意味着工商企业和城市居民可以通过租赁的方式获取宅基地的长期使用权，建设非别墅大院和私人会馆的其他住房。同时，目前的政策导向也鼓励利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业、新业态，如果对新产业、新业态的含义和范围界定不清，一些违反土地管制用途的项目就可能乘机“搭便车”。如若这般，无论是项目的施工与经营，还是政策的落实与管控，都将面临巨大挑战。另一方面，农村宅基地尤其是城郊农村、旅游景区经营性价值较高的宅基地使用权的流转，将不可避免地对现有城市房地产市场带来影响，在市场利益的驱动下，农村宅基地将成为市场化商品住宅和租赁型住宅的重要土地来源，交易过度、地产过热将会引起新一轮的房地产泡沫，从而冲击“房子是用来住的、不是用来炒的”的宏观调控基调。

3.4 法律供给的难题

宅基地制度是经济制度与法权制度的有机统一[9]，其本质是宅基地经济关系在法律上的体现。“三权分置”改革涉及宅基地的分配、使用、流转、规划、整治等诸多环节，需要与之相适应的法律支撑。我国现行的宅基地法律法规是基于“两权分离”背景下的立法构造，这种以保障农户居住功能为逻辑起点的法律体系还不能完全满足“三权分置”改革的实践需求。目前我国涉及宅基地的法律散见于《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》等，尚未形成一部相对完整独立的宅基地法律，不仅相关法律之间衔接不畅，而且也与改革实践不相匹配。适度放活使用权是宅基地“三权分置”改革的关键，但在现行的法律框架内，宅基地使用权的流转仍会受到严格的限制。2019年新修订的《土地管理法》对此已作出相应的法律回应，但对于使用权流转范围、方式、期限等还缺少相应的细则，从而导致适度放活宅基地使用权的改革实践也只能是“戴着镣铐跳舞”。同时，对于新创设的宅基地农户资格权，我国现行的法律体系中并没有相关的概念。近些年试点地区在认定农村集体经济组织成员中，主要采用“户籍”“义务”“历史”“出生”和“习惯”等认定方式。但在法律层面，对农户资格权的权利主体、认定标准、权能结构、实现方式等均属立法空白。《民法通则》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等多部法律虽然都提及了农村集体经济组织，但其成员资格如何确定，缺乏统一明确的标准，导致在“三权分置”实践中如何保障农户资格权就成为了一个不可回避的难题。

4 宅基地“三权分置”实践难题的破解路径

宅基地“三权分置”不仅是宅基地产权制度的优化，也是新时代城乡关系的一种重构，其重大意义不言而喻，破解宅基地“三权分置”的实践难题，需要树立系统思维、市场思维、开放思维和法治思维[10]，在实现保障功能与财产功能中寻找恰当的平衡点。

4.1 构建利益均衡配套机制

平衡好国家、集体、个人的利益关系，充分保障农民的权益是宅基地“三权分置”改革的关键所在。一方面要坚持市场化改革取向，完善农村宅基地交易市场。参照城镇房屋交易制度和农村承包地经营权流转制度，建立农村宅基地交易供求、价格、竞争和风险机制，不断完善宅基地产权交易服务体系，积极培育宅基地产权交易见证、登记、咨询、评估、代理等专业化服务组织、矛盾纠纷解决机构以及农地流转信息网络平台等；另一方面要进一步完善农村社保制度，建立综合性农民居住保障制度。结合国家新型城镇化建设相关政策，建立农业转移人口住房保障制度，对农民退出宅基地进城购房和租房的，给予购房税收减免、租房租赁补贴等优惠政策，将进城农民纳入公租房、廉租房等政策保障范围。同时，在现有新型农村合作医疗保险、新型农村养老保险的基础上，进一步完善农村社会保障制度，建立城乡统一的社会保障体系，提高农民社会保障水平，把农村集体土地与资产等收益用于缴纳农民集体的社保金。

4.2 完善乡村基层治理体系

随着宅基地“三权分置”改革的深入推进，农村基层治理的基础、条件、内容、路径、模式都将发生深刻的变革，有效推进“三权分置”改革，必须完善乡村治理体系[11]。一是发挥基层党组织的引领作用。以新颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》为遵循，借鉴拓展扶贫第一书记的成功经验，为农村党组织配备专职党务副书记和组织员，建强基本队伍，加快生力军培养，让年轻的优秀力量接管村级党组织。二是要整合乡村治理资源，将农民群体的主体性权利置于乡村社会治理逻辑中，从农民的主体性需求出发改善当前乡村治理的困境，确保国家与农民、农民与基层政权之良性互动[12]；注重乡村社会中自下而上的内生性自治组织的培育，发挥各类社会组织的群众动员优势，尤其在乡村基础设施建设、矛盾纠纷化解、公共服务等方面。三是提升乡村治理法治化水平。运用法治思维构建社会行为有预期、管理过程公开、责任界定明晰的乡村治理制度体系[13]，针对乡村干部群众的知识结构和认知特点，创新乡村法治宣传教育，提高乡村基层干部和群众的法治意识。强化对乡村基层政府和基层干部的法律约束，依法行使职权，依法依规处理事务，依法加强对村务治理的指导、对农村各类问题的预防和监管。

4.3 优化国家宏观调控方式

宅基地“三权分置”作为一种产权制度变革，需要国家在用途管制、税收补贴、监管治理中发挥有效的调控作用。一是按照政府引导，多元资本参与设立农村宅基地“三权分置”风险管理基金，保障流转宅基地使用权农民在住房安置方面的风险防范、利益补偿等。进一步完善宅基地所有权交易保险政策，加大财政补贴，鼓励保险机构开发宅基地所有权交易险种和范围，并逐步拓宽至宅基地置换、担保、抵押、转让、退出等环节，鼓励有条件的地区开展农村宅基地所有权交易保险试点；二是设立宅基地退腾专项补贴资金，对自愿腾退宅基地的农民，参照宅基地的价值、当地的消费水平、城乡居民收入等因素，给予不同层次的财政补贴。财政补贴资金可由中央财政和地方财政共同分担。三是减免宅基地交易税收，对前期宅基地所有权交易中暂免征收各类交易税，并在今后渐次推进过程中适当减少相应的税种、税额。建立农村宅基地交易税返还机制，把收缴的宅基地交易税返还于农村基础设施建设、公共服务供给、人居环境改善中。四是强化规划引领。把宅基地“三权分置”改革与乡村振兴的空间规划衔接起来，加强农村土地利用、乡村建设规划与管理，积极推进“多规合一”，因地制宜编制农村土地利用规划。

4.4 构筑“三权分置”法律体系

随着土地制度的社会基础和价值目标的变化，推进宅基地“三权分置”改革迫切需要构筑与之相适应的法律体系[14]。一是系统梳理《土地管理法》《城市房地产管理法》《物权法》《担保法》《继承法》等不同法律中对宅基地的相关规定，把这些法律法规的修改完善置于城乡融合发展的宏观背景之中，以要素自由流动、公平交易为导向，统筹考虑消弭各类法律规范之间的冲突与矛盾，确保宅基地“三权分置”改革相关法律的统一性与连贯性。二是研究和制定《农村宅基地及农民住宅法》，以法律的形式明确规定宅基地使用权的性质、权能，确权方式和登记形式，使用权人的范围和条件、权利和义务，宅基地使用权的流转方式，土地价值评估、抵押与处置，宅基地使用权的监管和管理，工商资本获得宅基地使用权的相关权利义务、抵押评估和处置等相关政策法规，确保宅基地“三权分置”改革顺利实施。三是加快制定出台《农村集体经济组织法》，以新颁布的《民法典》为统领，总结借鉴前期江苏、浙江等地出台的《农村集体资产管理条例》的经验，加快制定出台《农村集体经济组织法》，进一步明确农村集体经济组织的作用、功能、属性、地位、结构等，厘清农村集体经济组织与其他组织及其成员的权利义务关系。

宅基地“三权分置”改革意义重大，是适应我国人地关系、城乡关系不断变化以及遵循制度变迁路径依赖特性的必然选择[15]，有利于推进要素自由流动、促进城乡融合发展。然而，在城镇化深度转型阶段，宅基地“两权分离”与“三权分置”共存的状态将在相当长一段时间内持续维持，新旧制度之间的摩擦与冲突将给改革实践带来诸多难题和挑战。推进宅基地“三权分置”改革，应以重塑城乡土地权利关系为基础[16]，超越农村土地静态管理的局限，通过开放性、系统性机制的设计，在有偿使用、有偿腾退、适度流转之间架起自由转换、相对平衡的制度通道。

[1] 刘守英. 农村宅基地制度的特殊性与出路[J]. 国家行政学院学报，2015（3）：18-24，43.

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[15] 朱启臻. 宅基地“三权分置”的关键是使用权适度放活[J]. 农村工作通讯，2018（3）：57.

[16] 顾龙友. 农村宅基地制度改革试点实践中八个问题的调查与思考[J]. 国土资源，2018（6）：4-15.

Practical difficulties and solutions for the “three rights seperation”of the homestead in countryside

Li Guoquan

（Postdoctoral Research Center of Agriculture and Forestry Economic Management Specialty, Henan Agricultural University, Zhengzhou 450002, China）

The profound reform of the system orientation, right structure, interest relationship and legal logic of the reform of homestead “three rights seperation” will bring multiple practical problems to the interests balance, rural governance, state regulation and legal supply. To solve these problems, we need to rebuild the relationship between urban and rural land rights, go beyond the limitations of the static management of rural land, build a supporting mechanism of interest balance, improve the rural grass-roots governance system, optimize the state’s macro-control methods and build a legal system of “three rights separation” through the design of an open and systematic mechanism. In this way, it is to build up a system of free transformation and relative balance between paid use, paid vacations and moderate circulation.

homestead in countryside; three rights seperation; practical difficulties; solution

1008-5394（2020）04-0078-05

10.19640/j.cnki.jtau.2020.04.015

F311

B

2020-07-02

教育部人文社会科学研究青年基金项目（18YJC790075）；河南省软科学研究项目（182400410079）

李国权（1978—），男，副教授，博士，研究方向：农村农业制度政策。E-mail：ndgqli@126.com。

责任编辑：宗淑萍