构建油气“双循环”发展格局的思考

唐 玮 冯金德 丁 麟

（国家油气战略研究中心）

新冠肺炎疫情是第二次世界大战以来人类面临的最大冲击，以西方为中心的世界秩序加快衰弱，国际格局与国际秩序的裂变时期已经到来[1-3]。我国发展的外部环境日益复杂严峻，不稳定性、不确定性增大。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。以保障国家经济安全，拓宽经济发展空间，提升经济发展的自主性、可持续性，增强韧性，保持我国经济平稳健康发展[4]。我国的能源安全风险集中体现在油气领域，构建我国油气发展的“双循环”格局适逢其时。

1 大变局下我国油气发展面临的形势

我国油气安全的传统风险点短期内难以改变[5-6]。受国内油气资源禀赋限制，国内油气生产能力不足，需要依靠大量进口满足国内需求。我国油气进口来源相对集中，对海上运输通道控制能力不足[7]，油气储备设施和储备能力不足等问题，是已长期存在的安全风险点，且将在今后较长时期内继续存在。

近年来，世界主要油气生产国博弈加剧，油气市场关系愈发政治化，地缘政治不稳定性增加[8]。2020 年初，突如其来的新冠肺炎疫情导致未来油气需求不确定性加大，加剧了未来全球油气市场波动风险。而且，疫情对全球供应链的冲击，掀起了一股逆全球化浪潮。从油气安全角度分析，受限于全球油气资源分布和供给格局的不平衡性，以及全球油气需求与供给在地域上的巨大错位，油气贸易是当前保持全球油气供需平衡的有效途径，但考虑逆全球化对全球油气贸易的潜在影响，未来国际油价频繁大幅波动、国际油气产业链稳定性变差可能会成为现实，我国油气长期稳定供应形势将面临挑战。

同时，中美博弈大势难以根本扭转。特别是自2018 年中美贸易争端爆发以来，我国高度依赖油气进口的能源安全隐患愈发凸显。针对油气对外依存度持续攀升的问题，中央提出要加大国内油气勘探开发力度，国家能源局大力推进油气行业增储上产行动。2020 年，随着外部形势的变化，中央政治局会议提出的“六保”任务包括了保能源安全，能源局发布的《能源法》征求意见稿中重点强调了能源安全问题，发改委、能源局专门发布了《能源安全保障工作的指导意见》。一系列政策信号表明，保障能源安全将是未来一段时期国家能源战略的重要考量，油气供应安全已上升到新的政治高度。

未来，面对日益复杂的外部环境，我国油气行业需要以国内强有力的发展政策为支撑，立足国内，兼顾国内国际“两个市场、两种资源”，提升我国油气产业链的稳定性和竞争力，力保油气安全。

2 构建我国油气“双循环”发展格局策略

2.1 打造内循环

油气领域内循环的本质和目标是不被“卡脖子”。国内很多行业的痛点在于内需不足、产能过剩，而我国油气有庞大的国内需求托底。因此，需求侧需在加强油气节约利用、提高能效方面做工作，供给侧需增强油气勘探开发、油气储备和应急保障能力，弥补部分可能中断的进口供应，做到供应上不被“卡脖子”；应继续加强油气勘探开发技术与装备的攻关升级，做到技术上不被“卡脖子”；加强新领域拓展，推进革命性新技术研发，做到战略接替上不被“卡脖子”[9-10]。

2.1.1 坚定国内稳油增气目标，增强国内油气生产能力

国内油气资源是保障油气安全的基础，坚持“国内为主”的方针，不仅是数量的多少，更是指战略地位的高低。国内原油2×108t 生产能力是我国石油工业的压舱石，必须千方百计予以保证；发展天然气资源基础丰富、历史机遇难得，持续上产不容松懈[11]。进一步加大勘探开发力度，应以持续提高老油气田采收率作为重要基础；加快动用低品位难开发储量作为关键支撑，积极推进致密油气/页岩油气等非常规资源开发作为突破方向；规模开发深海资源作为战略接替，实现资源的层次接替，增强油气生产能力。国家层面持续推动以市场化为方向的油气体制机制改革，建立包括土地、安全、环保、用海等与油气勘探开发相关的协调机制，制定针对尾矿、难采储量、非常规资源开发的财税支持政策，进一步加大对油气行业的支持力度[12-13]。

2.1.2 加强油气储备和应急保障能力建设，夯实能源安全基础

考虑到国际油气市场宽松、国内生产能力与需求差距巨大等实际情况，国内油气生产理念宜从“保供应”向“保应急”转变，保持国内油气基本生产规模，加大油气储备、应急增产能力和原油替代建设，梯次保障应急油气供应。

储备能力方面，在《政府工作报告》《能源法》征求意见稿等文件中，反复强调提升能源储备能力，凸显了国家对能源储备的高度重视。在可预见的未来，我国仍将是油气进口大国，大规模增加油气储备是承受油气市场波动、减少被动、应对突发事件的必要措施。应建立国家统一的决策机制、市场化的运作机制，研究设立专项储备基金，加快油气储备设施建设。抓住低油价时机，加紧充实国家石油储备，加快推动建立国家天然气储备，切实增强防范风险的实力[14]。

应急保障能力方面，我国油气资源虽禀赋较差，但总量较为丰富，是应急增产的物质基础。应充分利用举国体制的优势，加强国家顶层设计，提前做好储量资源储备、产能储备、技术储备、装备储备、工程队伍储备等，提高应急增产的实施能力。

2.1.3 拓展油气新领域，做好战略接替储备

加大和加快新领域、新技术的攻关和突破，特别是推进煤制油气技术和中—低成熟度页岩油原位转化技术应用。从我国能源基础和能源安全角度看，煤制油气是自主可控的后备能源生产方式之一，加大煤炭气化技术、煤制油技术的开发和推行力度，提升我国洁净煤技术及其应用水平，有助于解决我国油气不足的问题。我国中—低成熟度页岩油资源丰富，技术可采资源量是常规石油可采资源总量3 倍以上，运用水平井电加热轻质化技术，可以将页岩油在地下原位改质转化为轻质油，具有广阔的发展前景[15]。同时，油气上游企业可结合产业技术特点和各自优势，积极参与能源转型，稳步发展太阳能、风能、氢能、地热等可再生能源，推进多能融合、协调发展，为国家长期能源安全做好战略储备[16-17]。

2.2 打造外循环

全球化是世界发展大势所趋，构建内循环绝不是闭关锁国。各国油气资源禀赋差异决定了跨国贸易存在的必然性，依托国家工业能力和消费需求构建起的油气产业链也不会因人的意志而转移。因此，积极推进外循环，开展高质量的国际油气合作，实现开放条件下的油气安全是必须坚持的方向。

2.2.1 坚定开放理念，加强“一带一路”油气合作

2020 年5 月，中共中央、国务院印发了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，其中提到“扩展国家发展的战略回旋空间”“增强防范化解各类风险能力”“东西双向开放协同并进”，指出新一轮西部大开发是“统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署”。我国既是陆地大国，也是海洋大国，在美中对抗加剧的情况下，通过西部大开发，不断加强与“一带一路”沿线国家的经贸合作辐射能力，是具有长远发展意义的战略选择。在丝绸之路经济带内，俄罗斯—中亚—中东地区主要国家油气资源丰富，并与我国建立了较稳固的油气合作基础，是我国获得油气最现实的选择。可优先发展中亚和里海地区[18]，该地区油气资源丰富，国家政局稳定，与我国关系友好，更重要的是与我国大陆相连，油气可以通过管网安全运回国内。我国油气企业可以凭借在勘探、开采方面拥有的先进技术工艺，积极开展上游油气资源勘探开发合作。中东地区油气地质条件优越，油气资源潜力大，一些国家如阿联酋、卡塔尔等，政局稳定、合作环境较好，仍然具有广阔的油气合作空间。

2.2.2 谋划大国博弈，打造能源利益共同体

从全球来看，我国油气进口量世界第一，受地缘政治影响大，进口难度就更大。从地缘政治角度考虑，要稳定我国的油气进口，一是谋划与美国的长期博弈。与美国相比，我国在军事、经济、科技等主要国家实力方面仍处于劣势，但在当前全球化态势下，我国的经济利益、安全利益，包括石油的商业利益，已同亚太地区，甚至其他大洲捆绑在一起，世界更加依赖我国的产品供给和市场，包括与石油有关的成品油、石油化工原材料供应和巨大的汽车市场等，对我国的制裁和封锁会产生“杀敌一千、自损八百”式的博弈结果[19]。二是应加强与产油国的“合纵连横”[20]。目前，世界主要产油国为了各自利益存在诸多分歧，而中国与多数石油生产国保持了良好的政治和贸易关系，围绕一系列重大战略合作机遇，包括中俄“冰上丝绸之路”共建[21]、中沙全面战略伙伴关系等，通过在不同国家间寻找战略共识和利益共同点，可为我国实现油气进口长期安全创造条件。

3 结束语

我国油气发展存在国内生产能力不足、进口来源集中、通道掌控能力不足等风险点。在全球政治经济格局和秩序急剧变化的背景下，应加快打造我国油气 “双循环”发展格局。对内加大油气勘探开发力度、增强油气储备和应急保障能力，加快拓展新资源和新领域。对外坚持推进全球化，加强“一带一路”油气合作，积极谋划中美大国博弈。通过内外联动，推动我国油气行业高质量发展，保障国家油气供应安全。