现代金融基础设施体系建设的 着力点

王文汇 何德旭

【提  要】作为现代金融体系的稳固“底盘”，金融基础设施已被列入中国经济发展的顶层设计。经过多年发展，中国金融基础设施框架基本成型，硬件设施门类齐全，制度软约束与时俱进，但在金融监管、法制建设、市场运行等方面仍存在一些缺陷。下一步金融基础设施建设应着重加强统筹监管，强化部门协调;加快专门立法，完善法律环境;加速机构改革，促进市场整合;加大设施供给，配合金融创新。

【关键词】  金融基础设施 ;金融供给侧结构性改革 ;金融监管 ;法制环境

习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议时作出将各项改革任务的着力点放到“加强系统集成、协同高效”上来的重要指示，标志着全面深化改革进入制度巩固定型新阶段。具体到金融领域，会议特别强调要“加强对重要金融基础设施的统筹监管”，并提出“推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系”，这为深入推进金融供给侧结构性改革提出了基本原则。

作为国家金融体系的重要组成部分，金融基础设施在联结金融机构、保障市场运行、服务实体经济、防范金融风险方面发挥着积极作用。党和国家始终高度重视金融基础设施发展问题，并将金融基础设施建设上升至国家战略层面。近年来，中国金融基础设施持续完善，为金融市场稳健高效运行提供了核心支撑。另一方面，金融基础设施的有效供给存在不足，监管环境有待改善。为更好地适应金融高质量发展、建设“金融强国”的要求，补齐金融基础设施建设短板、强化对金融基础设施监管的薄弱环节，是当前及未来一个时期金融领域深层次改革的重点之一。

一、加快金融基础设施建设是深化金融供给侧结构性改革的必然选择

金融基础设施构成现代金融体系的稳固“底盘”，包含着丰富的含义与内容。从狭义视角看，金融基础设施主要指金融市场基础设施，侧重金融市场交易的硬件设施建设（焦瑾璞等，2019）。基于对金融危机的深刻反思，2012年国际清算银行支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）联合发布《金融市场基础设施原则》（以下简称为FMI原则），将所有以完成金融系统支付结算为目的的金融机构统称为“金融市场基础设施”，并要求监管部门充分关注基础设施系统的风险因素，从而有效保障金融体系的安全、稳定运行。从广义层面看，陈涛等（2018）、蔡达（2019）认为金融基础设施涉及金融稳定运行的各个方面，包括金融市场硬件设施，同时兼顾诸如金融法律法规、信息披露原则、社会信用环境等制度软约束。结合具体实践，中国基本沿用FMI原则所明确的金融市场基础设施硬件框架，并充分扩展金融基础设施的软件外延。在有关中国现代金融体系建设的顶层设计中，“金融基础设施”往往被赋予其广义内涵。

金融基础设施作为金融供给侧结构性改革的重点对象，其建设水平应与高质量发展目标相适应。党的十九大作出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的历史性论断，供给侧结构性改革是推动转型的治本之策。金融业作为现代经济的核心，在中国改革开放以来取得了长足进步，为国民经济发展做出了重要贡献。同时应当清醒看到，金融供给侧存在结构性短板。具体到金融基础设施领域，其发展速度、改革深度滞后于现代化金融机构与市场建设，不能满足人民日益增长的多样化金融需求，不能适应经济高质量发展的要求。进入2019年，中国外部环境复杂严峻，全球化进程一波三折，中美经贸摩擦频频;内部环境稳中有变，新老矛盾交互错杂，转型阵痛持续凸显。面临内外压力，坚持稳中求进工作总基调，扎实推进金融供给侧结构性改革，加快金融基础设施建设，既是引导金融回归服务经济本职、推动经济高质量发展的要求，也是防范化解金融风险的前提。

金融基础设施位于现代金融体系结构的关键节点，在现代化经济建设中发挥着无可替代的重要功能。第一，完善的金融基础设施有助于保障金融体系健康运行。金融基础设施为金融市场稳健高效运行提供基础性保障，交易平台、支付体系、结算系统等硬件设施与法律法规、会计原则等制度软约束在金融体系中扮演“基”与“台”的角色，彼此协调配合，共同打造良好金融生态，支撑金融体系功能的正常发挥。第二，高效的金融基础设施有助于促进宏观经济稳定发展。一方面，作为金融工具价格发现机制的载体，金融基础设施通过记录信息、集中报价等市场化手段撮合交易，提高金融资源配置效率;另一方面，高效运行的金融基础设施有利于疏通货币政策传导渠道，充分调动市场流动性。李稻葵等（2016）运用量化方法测度出中国征信系统对GDP增长的贡献率超过4%，从实证角度验证了金融基础设施对经济发展具有促进作用。第三，先进的金融基础设施有助于提高金融服务质量。以民营企业、小微企业融资问题为例，信息不对称是造成企业“贷款难”与银行“难贷款”的深层原因之一。先进的金融基础设施可弥补这一市场缺陷，应通过建立以政府为主导的公共征信服务平台，加强政、银、企投融资信息共享，有效提高金融服务实体经济水平。第四，规范的金融基础设施有助于确保国家金融安全。从经验角度观察，历史上数次金融危机皆与金融基础设施不健全、不完备有关，比如2008年金融危机爆发时美国金融市场缺乏有效的交易报告库及强大的中央对手方，最终导致风险急剧扩散。危机促成金融基础设施功能发生嬗变，目前多国监管当局达成共识，认为金融基礎设施有责任参与协助风险管理，它是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。

总体而言，金融基础设施是整个金融生态的核心，它支撑金融体系运行，形成经济价值外溢。无论从政策视角抑或功能视角，高度重视金融基础设施都是深化金融供给侧结构性改革的必然选择，也是帮助实现经济顺利转型的必由之路。

二、国际经验为建设现代金融基础设施提供丰富借鉴

金融基础设施是金融市场发展的必然产物。拥有成熟金融市场的西方发达国家基础设施建设起步相对较早，其发展经验值得中国学习与借鉴。

（一）金融基础设施的监管架构

一是以法为基，加强立法。根据FMI原则，金融市场基础设施应当具有稳健、清晰、透明并可执行的法律基础。2008年金融危机后，各国加快立法脚步，对金融基础设施准入、治理、运营、风控、监管进行顶层法律设计。比如，美国的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》对系统重要性金融基础设施的宏观审慎监管提供法律依据;欧盟制定《欧洲市场基础设施监管规则》，成为欧盟国家构建监管框架时共同遵循的原则。此外，各国监管部门与行业自律组织分别制定相应规章条例，与顶层法律共同构成完备的法律法规体系。

二是统筹监管，分工有序。FMI原则规定，中央银行、市场监管机构或其他监管机构应对金融基础设施采取适当、有效的监管。这种制度安排合理填补了以公司化、市场化运营为主要特征的金融基础设施自律管理不足的漏洞，实现效率与安全的双向平衡。目前，多数国家（地区）已经形成以中央银行为核心、各监管部门协调配合的统筹监管框架。以英国金融监管体系为例，英格兰银行作为中央银行，完全负有对支付系统、中央对手方、证券结算系统的监管职能，金融服务管理局、财政部与央行密切配合，共同维护金融稳定、降低系统性风险。

（二）金融基础设施的运行特征

一是布局合理，集中统一。各国金融市场基础设施往往呈现种类齐全、数量有限、集中发展的特征。理论上，金融市场基础设施位于金融服务体系的“后台”，发挥底层服务功能，本身类似公共物品，供给数量较为有限。通过非排他性、非竞争性使用，金融市场基础设施所联结的机构数量日益增多，市场资源得以集聚，从而产生规模效应，市场成本随之降低，运行效率适时提高。具体到有关实践，美国证券托管结算公司（DTCC）集清算服务、结算与资产服务、投资产品服务、数据与存管服务功能于一身，为金融市场参与主体提供“一站式”服务。英国CREST系统是本国内主要证券结算与中央托管机构。这些重要的金融基础设施往往被认定具有系统重要性，成为各国宏观审慎监管的重要对象。

二是注重透明，维持公信。信息不对称是造成金融市场低效、招致金融风险的重要原因，及时、有效、准确的信息披露能够有效缓解信息不对称问题，这就要求加强金融基础设施制度软约束建设。会计制度构成信息披露制度的基準，在会计制度约束下，上市公司需主动向社会公众公开相关财务、经营信息，为投资者提供重要的风险收益参考。征信活动构成社会信用体系的核心，依据征信活动组织者分类，国际上较为流行的征信模式有以美国、加拿大为代表的市场主导型、以欧洲国家为代表的政府主导型，以及以日本为代表的行业协会主导型。评级制度构成社会信用体系的补充，评级机构基于第三方视角，通过对评级对象信用数据的综合处理，最终得到相对公平、公正的信用评价。目前美国拥有国际上最为领先的评级机构体系，如专门服务资本市场的标准普尔、穆迪、惠誉以及专门服务个人消费信用市场的益博睿、艾可菲等。

三是依靠市场，面向国际。考虑效率、营利等因素，发达国家金融基础设施运营者多为按照公司形式组建的市场机构，并以市场自律方式主动参与到对自身的风险监管。以美国部分系统重要性金融市场基础设施为例：美国证券托管结算公司（DTCC）是一家以保本经营为运营目的的非上市股份有限公司;美国清算所则依托洲际交易所（ICE）这一上市公司平台，为会员单位提供农产品与金融产品清算服务;芝加哥商品交易所（CME）由芝加哥商品交易控股公司出资设立，是目前世界上最大的期货期权交易中心。实际上，随着全球金融一体化的不断加深，很多大型金融市场基础设施服务范围已拓展至全球多个国家和地区，如纽约清算所同业支付清算系统（CHIPS）是全球最大的私营美元交易清算系统，业务范围涵盖全球银行同业市场。此外，姜宝泉和刘威岩（2011）、卓群（2017）指出，市场化、国际化的金融基础设施是打造国际金融中心的核心竞争力。纽约、伦敦、香港等国际金融名城都聚集大量优质金融基础设施资源。

四是融入科技，与时俱进。若将金融基础设施视作金融服务体系的“基”与“台”，那么科技手段便为金融基础设施建设的“梁”与“柱”。现代金融基础设施硬件完全搭建在庞大、迅捷的计算机网络之上。伴随大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴技术手段的蓬勃发展，如何实现“金融+科技”的完美契合，成为各国面临的重要议题。以目前仍处于探索阶段的大数据征信体系为例，大数据技术能够帮助解决传统征信机构难以捕获金融市场行为信息的难题。比如，美国ZestFinance金融科技公司借助其海量客户资源优势，运用机器学习与大数据技术深层挖掘分析客户行为，构建全新信用评估模型，为小微企业融资提供便利。区块链技术是金融基础设施建设领域另一热门话题。董屹（2018）对目前区块链技术在金融基础设施领域的应用进行归纳，认为区块链技术一方面能够帮助金融基础设施机构搭建高效率系统平台，另一方面可被应用于构建基础设施联盟。美国与欧洲国家部分金融基础设施机构已着手探索以分布式账本技术替代传统集中记账系统的可能，有关监管部门开始研发嵌入区块链技术的基础设施风控体系。

三、中国金融基础设施建设的现状与不足

（一）中国金融基础设施建设是国家金融战略的重要组成部分

党中央、国务院始终高度重视金融基础设施在稳定金融运行、服务实体经济、防范金融风险等方面的关键作用。全面深化改革以来，金融基础设施频现于党的纲领性文件之中，成为国家金融战略的重要组成部分。

回溯新一轮改革历程，面对新形势、新问题，2013年11月15日，党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大决定，审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定”，标志着金融基础设施建设被纳入全面深化改革的宏伟蓝图。习近平总书记在十八届五中全会上详细部署金融安全工作，提出要“统筹监管重要金融基础设施，建立安全高效的金融基础设施”。2016年3月，“建立安全高效的金融基础设施”和“统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施，统筹金融业综合统计”被列入国家“十三五”规划纲要。2017年7月，全国金融工作会议进一步强调，“加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享”。2019年2月，习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时作出深化金融供给侧结构性改革的重大战略部署，其中“加快金融市场基础设施建设，稳步推进金融业关键信息基础设施国产化”是完成防范化解金融风险这一“根本性任务”的首要条件。9月9日，中央全面深化改革委员会第十次会议正式通过《统筹监管金融基础设施工作方案》，相关监管政策即将落地，金融基础设施监管工作将被真正落到实处。

（二）中国金融基础设施建设框架基本成形

在硬件设施架构层面，中国已形成门类齐全、监管有序的设施体系。根据FMI原则，以支付、结算、清算为目的的金融市场基础设施一般包括系统重要性支付系统（SIPS）、证券结算系统（SSS）、中央存管机构（CSD）、中央对手方（CCP）和交易报告库（TR）五大类别。在支付系统建设方面，目前中国已形成以人民银行现代化支付系统为核心的支付体系，并与银行间支付系统、银行卡支付系统、票据支付系统、网络支付清算系统、跨境人民币支付系统共同构成现代化支付清算网络。在证券结算与存管方面，由中国证券登记结算有限责任公司、中国国债登记结算有限责任公司和银行间市场清算所股份有限公司三家机构共同提供证券集中托管与结算服务。在中央对手方建设方面，中国场内、场外市场均已引入中央对手方清算机制，比如郑州商品交易所、大连商品交易所、上海期货交易所和上海能源交易所充当期货市场上的四大中央对手方;银行间市场清算所股份有限公司则为场外市场外汇期权交易提供中央对手清算服务。在交易报告库建设方面，中国外汇交易中心和中证机构间报价系统股份有限公司分别被用作记录利率类、外汇类场外衍生品交易数据与股权类场外衍生品数据的交易报告库。此外，参考相关机构在金融风险防范中的系统重要性，证券交易所、“新三板”、“新四板”均被纳入金融市场基础设施范围。中国人民银行与证监会作为以上金融市场基础设施的主要监管主体，主动开展金融市场基础设施评估工作，共同维护金融机构安全、稳健运营。国际证监会组织（IOSCO）于2019年1月发布的成员国家有关PMI原则实施情况的一级自测评估结果显示，中国基本能够达到PMI原则所规定的24项建设要求并履行5项监管责任。

在制度软件约束方面，配套法律法规与会计准则营造良好金融生态。2005年由中国人民银行金融稳定小组编写的《中国金融稳定报告》首次从五个板块总结概括中国金融基础设施制度建设情况，经过多年发展，制度领域建设成绩斐然。一是金融法律建设与时俱进，国家法律、行政法规、部门规章、规范性文件及有关司法解释共同构成中国金融法律体系，指导金融市场硬件基础设施规范运行。二是会计标准建设不断进步，充分贯彻《会计改革与发展“十三五”规划纲要》，积极对接国际通用标准，大力完善政企会计准则，努力推进会计信息化建设。三是信用体系建设持续推进，征信系统覆盖范围不断扩大，金融信用基础信息数据库接入主体日益增多，小微企业信用档案相继完善，农村信用体系逐渐搭建，社会信用环境得到极大程度改善。四是反洗钱工作毫不松懈，相关部门积极开展反洗钱互评估工作，加大执法力度，打击犯罪行为，深化国际合作，让非法融资行为无处遁形。五是金融消费权益保护工作成效显著，不断完善消费权益保护制度建设，有序发展普惠金融，稳步推进监管评估，主动强化消费者知识教育，从实际出发切实保护金融消费者的切身利益。

（三）中国金融基础设施仍然存在较大改进和完善的空间

经过多年发展，中国金融基础设施建设取得瞩目成就，为维护金融市场稳健运行、促进宏观经济稳步增长做出了重要贡献，然而也暴露出一些问题与不足，亟待改进和完善。

從金融监管视角看，一是监管部门协调配合水平有待加强。在中央金融管理层面，中国已经形成以功能监管、协同监管为特征的“一委一行两会”全新监管格局，但对金融基础设施监管仍处于“新格局”下的“旧框架”。人民银行和证监会并行分管相应金融基础设施，监管标准不够一致，监管层次不够鲜明，不利于金融基础设施向集中统一、安全有效、先进开放的方向发展。二是监管职能与行政管理职能界限不清。20世纪90年代初期，为支持蹒跚起步的中国资本市场的发展，许多金融基础设施在人民银行和证监会的主持下应运而生，接受来自政府部门的垂直监管与直接行政管理。这种职能界限划分不清的状况持续至今，逐渐成为提升监管效果与市场效率的一大阻碍。三是跨境监管需要完善。随着“沪港通”、“深港通”、“债券通”等跨境资本业务的相继开通，配套监管框架建设必须提上日程，严防交易管道变为风险管道。

从法律法规视角看，缺乏具有统领性、基础性作用的专门法律。中国有关金融基础设施的法律条款相对分散、模糊，且以等级较低的行政规范为主，缺少清晰、可执行的专门性法律基础。张承惠（2013）强调法治建设是金融基础设施的灵魂，是金融基础设施建设的重要支柱。受法制缺失掣肘的金融基础设施体系无论在自身稳健度还是国际认可度方面均不会得到高度评价。深化改革需要法治先行，补全金融基础设施法律短板势在必行。

从机构运行视角看，一是非公司制金融基础设施组织形式与市场化建设不相适应。诞生于特定历史背景下的中国金融基础设施对监管部门形成的过度依附使得现代化市场建设阻力重重，一大批包括上交所、深交所在内的重要金融基础设施本质上仍属于不以经营盈利为目的的国家事业单位，不利于培育市场竞争性，机构本身的竞争力也被大幅削弱。二是机构分散甚至市场割裂的现状与集中统一发展目标不相适应，比如中国债券市场被分割为交易所市场与银行间市场，分别执行不同法律法规，受到不同部门监管，遵守不同交易规则，市场便利性、公平性大打折扣。杨涛和李鑫（2015）认为过去中国对央行支付系统与其他金融基础设施建设“厚此薄彼”是造成该现象的原因之一。三是金融基础设施供给数量及质量与日新月异的金融创新不相适应，网络借贷由盛转衰即为金融市场基础设施供给落后的典例。

四、加快现代金融基础设施体系建设的几点建议

中央全面深化改革委员会第十次会议提出“推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系”，结合目前存在的问题与不足，中国金融基础设施建设工作仍任重道远，需多方发力。

（一）加强统筹协调

“一委一行两会”应充分发挥统领全局作用。其中，国家金融稳定委员会负责统筹金融监管改革，协调职能分工，强化宏观审慎与监管问责。中国人民银行作为金委会办公室，在对部分金融基础设施实施直接监管的同时还应安排落实各部门监管工作，划定明确监管范围，推动形成合作统一、分工明确的金融管理体系。证监会与银保监会承担对金融基础设施的微观审慎监管与行为监管职能。地方金融管理局应主动做好地方金融基础设施监管工作，维护当地金融稳定。各个部门通过协调配合，形成“全国一盘棋”，共筑金融风险“安全网”。

（二）完善法制环境

第一，建议制定规范金融基础设施行为的综合性法律，对市场准入、治理运营作出全面规范。第二，针对具体金融基础设施制定专门行为规章，细化监管分类。第三，应进一步促进金融信息标准化立法，明确信息采集范围、形式、口径，疏通监管部门与金融机构信息互换渠道，加强对金融信息的司法保护，严厉打击故意泄露、盗用信用信息等非法行为。第四，随着中国金融开放的大门越开越大，必须加强金融基础设施跨境监管立法供给，把握国际金融监管主导权，谨防外部风险伺机而入。

（三）促进市场整合

为适应现代化金融市场建设要求，应积极引导金融机构尤其是非公司制机构的改制转型，逐步降低政府监管部门对金融机构运营的干预力度，有序“解绑”监管部门与金融机构的直接行政管理關系。目前中国四大期货交易所中的金融期货交易所以及全国中小企业股份转让系统有限公司均依公司制设立，是金融基础设施体制改革的有利尝试。针对债券市场割裂问题，应当立法统一债券市场登记结算、托管标准，不断改进债券市场基础设施股权结构，适时推进债券市场监管整合、业务整合。

（四）促进金融创新

金融创新与金融基础设施建设互为表里。一方面，金融创新是现代金融基础设施建设的“尚方宝剑”，助力金融机构增速提效。目前，人民银行已经启动“数字货币”研发工作，并顺利开展贸易金融区块链平台业务，未来以大数据、区块链为代表的科技创新必将在高效、安全、可靠的金融基础设施建设中大放异彩。另一方面，金融基础建设是金融创新产品市场的“定海神针”，保障金融市场安全稳健。未来应该明晰金融创新领域具体监管所属，成立自律性行业协会，促进自省自查，出台政策法规合理引导市场方向，构建“硬性”基础设施，完善行业信息统计制度，让金融创新成为实体经济发展的“动力源”而非“风险源”。

参考文献

[1]蔡达.我国金融基础设施建设的现状、问题和对策研究[J].现代管理科学，2019（1）.

[2]陈涛，刘鑫，李长银. 金融基础设施发展的国际经验研究[J]. 现代管理科学，2018（6）.

[3]董屹. 抵御系统性风险需加强金融基础设施建设. 中国经济时报[N]， 2018-11-23.

[4]姜宝泉，刘威岩. 金融基础设施建设的着力点[J]. 中国金融， 2011.（8）.

[5]焦瑾璞等. 中国金融基础设施功能与建设研究[M]. 社会科学文献出版社，2019.

[6]李稻葵，刘淳，庞家任. 金融基础设施对经济发展的推动作用研究[J]. 金融研究， 2016.（2）.

[7]杨涛， 李鑫. 国际金融市场基础设施监管改革及其对中国的启示[J]. 金融监管研究， 2015.（8）.

[8]张承惠.金融改革须重视金融基础设施建设[N]. 重庆理工大学学报（社会科学），2013.（10）.

[9]中国人民银行金融稳定分析小组. 中国金融稳定报告[M]. 中国金融出版社，2005-2018版.

（责任编辑：崔克亮）

*王文汇，中国社会科学院大学经济学博士;何德旭，中国社会科学院财经战略研究院研究员、院长。

FOCUSES OF MODERN FINANCIAL INFRASTRUCTURE SYSTEM CONSTRUCTION

Wang Wenhui，He Dexu

Abstract： As a stable "chassis" of the modern financial system， financial infrastructure has been included in the top-level design of China's economic development. After years of development， the financial infrastructure framework of China has been formed basically， the hardware facilities are complete， and the soft constraints of institution are advancing with the times. However， there are still some shortcomings in financial regulation， legal construction and market operation. The next step of financial infrastructure construction shall focus on the strengthening of overall supervision， the formation of departmental coordination， the acceleration of special legislation， improving of legal environment， the acceleration of institutional reform， the promotion of market integration， the increase of facilities supply， and the coordination of financial innovation.

Keywords： Financial Infrastructure; Structural Reform of Financial Supply Side; Financial Regulation; Legal Environment