雄安新区水生态修复司法机制研究

向 东 吴 凡

(华北理工大学文法学院，河北 唐山 063009)

雄安新区的设立，是中央推进京津冀协同发展的重大战略举措，未来的雄安，将与通州一并舒展“首都北京”的巨翼。中共中央、国务院对雄安新区的高标准定位是构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市，具体规划涉及河北省雄县、容城、安新三县及周边区域。雄、容、安环绕华北平原最大的淡水湖泊白洋淀，其巨大的资源承载潜力是中央层面决策落地的重要原因。但是，白洋淀的水生态环境不容乐观，根据环保部《环境状况公报》和河北省环保厅《河北省环境状况公报》，白洋淀2016年有4个月水质为劣V类、重度污染，7个月为V类、中度污染；2017年3到5月，水质为V类①。昔日的“华北明珠”，处于湖泊生物结构遭到严重破坏、水体日益恶化、生态系统功能退化的窘境。可以说，雄安新区的水环境治理，核心就是白洋淀的生态修复问题。

生态修复作为生态学的一个分支，近几年来在自然科学领域蓬勃发展，而社会科学领域的研究却仍显滞后。特别是在立法和司法层面，虽然1986年的《土地管理法》中对于土地复垦制度的规定可视为生态修复立法的雏形，但后来零散于水土保持、矿产资源、防沙治沙、水污染领域的立法，并未形成完整的生态修复的制度。2014年12月最高人民法院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，就生态环境修复费用、修复责任的承担等问题进行了较为详细的规定，可视为确立了生态修复的司法化路径。但是，在环境司法中，环境修复的案件类型、责任主体、责任方式、修复标准等等问题仍然有待厘清。《河北省白洋淀水污染防治条例》曾纳入河北省2016年立法工作计划，但至今尚未通过。而雄安新区的特殊治理环境，对于白洋淀水生态修复的司法模式提供了良好的试点条件。下面从环境司法视阈，对雄安新区的水生态修复机制进行简要分析。

一、雄安新区水生态修复司法机制的含义

(一)生态修复

生态修复就是一种人类通过生态恢复和重建手段来修复受损的生态系统并通过社会资源合理分配其发展机遇来实现人类社会可持续发展的过程②。修复与恢复不同，恢复指的是变成原来的样子，即恢复原状。修复则是一个生态学概念，强调不仅能够从外部恢复的原来的表象，更通过新生组织的填补，使整个生态系统内部重新恢复原有功能和实现持续发展。所以，恢复是表象的，是静态的。修复是内在的，是动态的。在环境司法领域，修复是环境、资源治理的一项基本原则，实践中尚未形成一整套完善的环境司法制度。白洋淀流域跨越河北省、北京市、山西省三地。就我省而言，在水利部和省水利厅的主管下，还涉及数量众多的地方水利行政管理部门，地市级的有保定地区和沧州地区两地，县级的有安新县、任丘市、雄县、容城县、高阳县五个县(市)。跨界水污染纠纷关系到不同行政辖区的利益，原来河北省曾建立了“河北省白洋淀领导管理小组”作为统管协调的专门机构，但实际作用发挥并不明显。在雄安新区规划设计中，亟需从中央层面协调建立白洋淀生态环境治理的统一机构，均衡利益冲突，协调各地的关系，协助环境司法审判，推动白洋淀水资源系统的可持续发展。

(二)水生态修复的司法机制

1．生态修复司法机制的含义

雄安新区水生态修复的司法机制，就是在“绿色司法”理念的指引下，通过本地具有示范意义的水污染诉讼判例和审判指导，建立一套司法审判执行模式，促使当事人采取相应的修复手段对受损生态环境进行恢复，调整白洋淀受损的水生态系统的功能和结构，实现白洋淀自然资源的开发利用和生态环境要素的能动运转。

2．生态修复司法机制的特点

首先，生态修复司法机制的对象具有特定性。其是经查证属实的，实施了破坏白洋淀生态环境的具体单位和个人。其次，生态修复司法机制的目的具有复合性。通过司法审判，不仅要填补环境污染受害人所遭受的人身损害和财产损害，更主要的是恢复污染流域的生态环境的平衡。最后，生态修复司法机制的效果具有长远性。环境污染和环境治理是一个长期的历史过程。雄安新区的建设过程中，白洋淀污染问题已经引起了各方关注，如何有效治理还需长远规划。生态修复司法机制强调不单纯依靠刑罚和行政处罚，而是多采用其他辅助手段或措施，这不仅可以对受损环境得到及时修复，同时还能减少司法资源的投入。

生态修复司法机制和一般的环境修复补偿存在差异。我国环保法确立了谁开发，谁保护；谁受益、谁补偿的原则，无论是权利主体还是责任主体都具有明显的指向性。但是在水污染案件中，污染源具有隐蔽性，污染后果具有灾害性，污染处理具有跨界性，处理不好就会引发地区矛盾与冲突，甚至是群体性事件。2006年以来，白洋淀污染发生了多次大面积死鱼事件就引发当地村民群访，2015年环保部和河北省政府约谈保定市政府。一方面是政府的控污、截污、清污、补水行政干预，另一方面，对于已经发生的损害，要分流到司法途径，通过生态修复司法机制进行司法干预。

二、雄安新区水生态修复司法机制的条件

(一)适用的案件

1．刑事案件

生态修复司法机制与修复性司法一脉相承。与传统报应性司法不同，修复性司法并不是简单将犯罪视为对于国家和社会公益的侵害行为，对于犯罪人本身作为刑罚惩戒的对象，而是将被害人纳入司法中心，着重修复犯罪人和被害人、社区之间的冲突关系。在社区矫正和社会支持下，通过犯罪人的悔过行为获得被害人的宽恕，弥补因犯罪行为遭受的利益损害，消除潜在犯罪。修复性逐步为欧美多国和地区所应用。但是我国目前《刑法》中，对于环境犯罪案件刑事责任的承担并无修复性司法的细化规定。纵使刑事附带民事诉讼对犯罪人对被害人进行了赔偿，这些赔偿并不能完全转化到受损环境的修复上，所以一方面是对环境犯罪惩治力度的加大，另一方面是是破坏环境的现象屡禁不止。

在白洋淀环境犯罪的刑事审判中，应当探索构建生态修复刑事司法机制。具体而言，就是根据《刑法》第37条和第38条第2款判处管制和第72条第2款宣告缓刑辅助实施禁止令的规定，环境犯罪非刑罚措施，主要有予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，行政处罚或者行政处分及禁止从事相关职业。所以，可以在雄安新区出台相关的规范性文件，环境刑罚辅助措施的名称不一定拘于在立法上的对应表述，只要能够体现在刑法中相关立法抽象即可。如治理污染、恢复植被、清除垃圾、义务服务等，非刑罚措施从文义表述上不必遵循罪刑法定基本原则。

2．民事案件

《环境保护法》第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照侵权责任法的有关规定承担侵权责任。”结合《侵权责任法》对具体责任形式的规定，环境侵权损害的生态修复，主要以恢复原状作为主要民事责任方式承担方式。

《民事诉讼法》和《环境保护法》规定的具有正式提起公益诉讼资格的主体只有环保公益组织，检察机关提起相关诉讼的法律依据是2015 年《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。除此之外，2015年实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》也规定，只有符合《民事诉讼法》和《环境保护法》规定的法律规定的机关和有关组织才有可能提起公益诉讼。而对于诉讼主体严格的限定，使得每年环境公益诉讼数量只有八十余件③。由于历史等原因，河北省民间环保组织数量较少，活跃程度低。据民间统计，河北省目前有70家民间环保组织，其80%都是活动具有局限性的高校社团，其他的均没有获得民政部门审批注册。在河北省各级民政部门登记注册的环保组织均具有官方背景，以环保联合会和环保产业协会为主。而民间性质的公益组织颇为罕见。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出了为公益慈善类等社会组织稳妥推进直接登记的要求。应当大力扶植白洋淀流域本土化的民间环保组织，通过政府购买服务或者环境公益诉讼基金支持的方式，建立公益诉讼保障机制。环境公益诉讼基金可以通过社会捐赠、政府财政拨款和环境公益诉讼的惩罚性赔偿等途径积累。

3．行政案件

有权提起环境行政公益诉讼主体应当是认为侵害了公共利益或有侵害之虞的公民或社会组织。违法行政行为侵害的是环境公共利益，作为公益环保组织，并不一定具备提起诉讼的资格，从而被直接排除在环境公益行政诉讼之外。现有的行政诉讼规定，无法有效和及时地通过环境行政公益诉讼进行司法审查，对负有法定职责的行政机关不作为、乱作为、滥作为，侵犯环境共同利益的行为进行充分制止。值得说明的是，近年来，我国环境行政责任的研究在国家立法与地方法治两方面均有突破。2011年，河北省通过了《河北省行政执法过错责任追究办法》，细化了行政执法过错的行政责任形式。

(二)适用的标准

在司法审判中，法院在作出有关生态修复的判决前要进行测评，考查其是否具有可能性和可行性。如以广州市白云区鱼塘污染案为例，广州市白云区村民方某将承包的两个鱼塘转租给村民谭某，谭某先后向鱼塘倾倒不明固体污泥约110车共千余吨，事发后下落不明。白云区环境保护局委托专业机构对该处环境损害影响、产生的经济损失和治理成本等问题进行评估，结果显示，如果恢复池塘养殖功能，除污、清运并对塘水进行处理才能达到农用标准，直接经济损失为监测分析费用4660元，污染物处理费为409万元，共计409.7万元。虽然修复方式从技术上看简单易行，但成本巨大，对于仅从污染行为中获利4000多元的承包人方某而言可能难以承受④。2015年12月29日，广州市中级人民法院终审判决方某与谭某自判决生效之日起6个月内，共同修复鱼塘到本次污染损害发生之前的状态和功能等。六个月后，权威机构对涉案鱼塘污泥和底泥样品进行检测分析并出具报告。检测结果显示，鱼塘被污染土壤已恢复⑤。生态修复本身是一项专业性很强的系统工程，具有周期长、代价大、技术性等特点。不是全部环境污染案件都能够实用生态修复技术实现，评测现有生态修复技术的应用效果和预期之间也会存在偏差，如何实现生态修复适用标准的科学化，仍需进一步研究。

(三)适用的对象

1．污染主体无法确定时的适用

确定污染主体是生态修复司法机制适用的条件。而白洋淀水体污染不是一天造成的，目前主要水污染物为化学需氧量和总磷。这表明污染源主要来自于水中的有机物污染和含磷工业污水的排放。河北省近年实施的“利剑斩污”行动中，白洋淀上游上百家污染排放企业关停并转。排污停止并不等于污染就消除了，另一个面临的问题是，追究环境污染的主体时，这些企业已经消灭了主体资格。在污染主体已经消灭主体资格，无法确定时应当由国家承担修复责任。生态环境的恢复，涉及公共利益，也是国家责任的具体体现。可以通过政府购买的方式，交由专业机构和组织完成修复。

2．污染主体能够确定时的适用

对于能够确定的污染主体，应当对其承担生态修复能力进行评估。有能力承担生态修复责任的，由人民检察院或公益环保组织启动生态修复性司法程序，通过裁判确定其承担生态修复的责任类型和范围。对于那些欠缺承担生态修复责任的，也应当由国家承担生态修复责任，对于相关企业、责任人登记造册，纳入白洋淀环境污染企业及法定代表人名录，随时发现其有可执行财产时，即启动追偿程序。

三、雄安新区水生态修复司法机制的程序

(一)启动程序

1．刑事案件中的启动

刑事案件中的生态修复司法机制，是通过环境刑罚辅助措施的实施来实现的。白洋淀已经和洱海、丹江口一同列入“新三湖”国家层面的环保工作重点项目，白洋淀上游流域的生态保护及污染防治也进入攻坚阶段。截至2017年7月8日，雄安新区共排查涉污企业7248家，105家企业被行政处罚，3909家企业被关停取缔，84人被行政拘留，8人被刑事拘留⑥。当法院对上述涉嫌水污染环境犯罪行为人作出环境刑罚判决时，应当一并裁量适用一种还是多种环境刑罚辅助措施。如果刑事案件中并无明确的被害人，应当由负有管理水资源的相关部门代为提起刑事附带民事诉讼，要求被告人承担排除妨碍、恢复原状、补投鱼苗等刑罚责任。

2．非刑事案件中的启动

根据现有《环境保护法》、《民事诉讼法》相关授权，在环境民事公益诉讼中启动的主体是环保公益组织和检察机关可以启动生态修复司法程序。行政诉讼中尚无合适的主体启动。环境公益诉讼的原告指的是提起诉讼的原告，在受理公告期限届满前加入的符合法律规定的民间公益组织，可以与提起诉讼的原告一起构成共同原告。由检察机关提起诉讼的，受理公告期限届满前加入的符合法律规定的民间公益组织，与检察机关一起构成共同原告

(二)作出裁判

生态修复司法裁判，可以包括禁止令，如禁止责任承担人使用有关排污设施，水体复原工程，停止使用生产设施和构筑物等；剥夺令，如禁止责任承担人从事相关行业或职业。禁止令可以在诉前作出，由于白洋淀水域特殊，当被告的行为可能严重危及环境安全或者可能造成难以恢复的损害危险时，法院可以根据申请人的申请颁布禁止令，及时禁止被告的相关行为，避免诉讼期间侵权行为继续损害白洋淀水体环境。裁判文书不仅应当在“中国裁判文书网”公开，包括责任承担人的悔过书也应当在白洋淀环境保护的专门网站上予以公布。

(三)监督执行

修复行为往往需要几个月甚至几年的时间。特别是白洋淀水域涉及河北保定地区和沧州地区的四县一市，其中85%位于保定地区的安新县。其中的污染点源包括城镇污水处理厂、工业企业、农业养殖场等等。其中很多新能源与能源设备制造、汽车零部件制造、纺织服装、造纸、食品加工等是保定市的支柱产业。随着雄安新区政策落地，必然引发原有区域规划的重大调整。在此期间，责任人能够按照环境司法审判文书的要求，切实承担修复责任，完成修复行为，实现生态修复的效果，需要配套的监督管理机制。对于环境民事案件和环境行政案件，可由相关的行政主管部门进行监管，对于环境刑事案件则由检察院进行监管，同时做出生态修复裁判的法院也应当对生态修复行为进行持续性地监管，直至修复目的实现。也可以考虑由环境行政主管部门会同检察院、法院定期召开联席会议的方式，实现监管的常态化、制度化。修复完成后，经修复责任人申请，监督机关应当委托专业评测机构对修复结果作出司法鉴定。

雄安新区规划建设方案正在有条不紊地推进中，白洋淀因其在雄安新区中的重要地位，终于迎来环境治理的新契机。《白洋淀生态环境治理和保护规划(2018—2035年)》已于2019年1月正式颁布，从流域控源截污、内源治理生态修复、环境流量保障和加强河道管理等方面提出具体规划要求，确保入淀河流水质达标；工业污染方面，从优化新区产业发展格局、推进传统产业集聚区污染控制等方面提出规划要求；针对新区农村，分别从农村生活污水治理、垃圾治理、农业面源污染防治、养殖污染防治四个方面细化了规划内容。在京津冀协同发展的大环境下，应当顺应司法审判改革的潮流，探讨白洋淀水生态修复司法机制的新模式，补齐生态环境短板，为打造水城一体的新区提供强有力的环境支撑。

[注 释]

①出自http://finance.sina.com.cn/roll/2017-07-22/doc-ifyihrit1157591.shtml?cref=cj.

②出自吴鹏《生态修复法制初探——基于生态文明社会建设的需要》，刊载于《河北法学》,2013年第五期173页。

③2015年至2016年5月份受理的82件环境公益诉讼案件中，环境公益组织提起64件，检察机关提起18件。这些公益性组织都是如中华环境保护基金会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等规模较大、组织机构较为完善的公益组织。见陈维君.环境公益诉讼制度的司法检视与完善路径[J].法学研究,2017(1)：119.

④出自http://news.ifeng.com/a/20151230/46885803_0.shtml.

⑤出自http://news.dayoo.com/guangzhou/201706/02/150080_51308194.htm.

⑥出自http://ecep.ofweek.com/2017-07/ART-93000-8120-30158981.html.