对内蒙古民航机场集团实施全面预算管理的探讨

□ 中航鑫港担保有限公司 于锡宝/文

全面预算管理是现代企业生存和发展过程中不可或缺、行之有效的管理工具，是能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法，是成功企业管理的经验总结。按照中央政府批准的《民航体制改革方案》实行体制改革后，国内的机场集团逐步走上了企业化运作轨道。面对日益激烈的市场竞争，许多机场都意识到运用先进管理手段的重要性，而实施全面预算管理则是机场集团实行企业化管理的必然选择。

目前，大部分机场集团都实行了全面预算管理，从实施的情况来看，部分机场已经取得了一定的成效。但由于对全面预算管理理解的片面性和缺乏处理实务的经验，多数机场未能取得预期的效果，本文就内蒙古民航机场集团实施全面预算管理存在的问题进行探讨。

全面预算管理的概述

(一)全面预算管理的定义

全面预算管理是企业按照发展战略目标，经过层层分解，下达到企业内部的各个经济单位，以预算、控制、协调、考核为内容，建立一套完整、科学的数据处理系统的内部控制管理系统。

全面预算管理较好地实现了企业内部控制职能，涵盖了企业的投资、经营、财务等企业所能涉及的方方面面，控制贯穿于全面预算管理的全过程，使企业从关注经营成果延伸到经营过程和资本资产运作过程，是企业全过程、全方位及全员参与的预算管理。

(二)企业实施全面预算管理的意义

凡事预则立，不预则废。完整而科学的全面预算管理体系可以将企业的发展目标，以预算的形式分解到每个子公司和每个部门，实现企业内部资源的合理整合使用，使企业的发展紧紧沿着制定的战略目标前进。企业实施全面预算管理的意义主要有：

1.有利于企业进行资源的合理配置

全面预算管理把握市场动向，着眼企业全局，从企业的战略目标出发，根据集团各子公司和各部门使用资源的效率以及对各种资源的需求，将有限的资源进行合理的规划和配置，避免了资源浪费和低效使用，进而减少了决策的盲目性，进一步提高了企业的综合盈利能力。

2.有利于企业明确战略目标和发展方向

全面预算管理使企业的战略目标得以细化，落实到最基本的单元，使预算的执行与企业的战略目标保持一致，确保企业的总目标建立在可靠可行的基础之上，降低了企业的经营风险和财务风险。通过全面预算的编制，能够将企业的短期经营策略、长期战略规划和企业的发展方向具体化，以便明确企业各个部门的相关责任以及努力方向。

3.有利于企业进行绩效考核

全面预算管理是在对差异进行分析的基础上进行绩效评价的，分解的预算目标是对各部门进行绩效考核的标准。实施全面预算管理，将预算目标与实际执行情况进行对比和分析后，可以对各个部门以及每位员工进行工作绩效考核，并建立以此为依据的人事任免和奖惩制度。

内蒙古民航机场集团在实施全面预算管理过程中存在的问题

内蒙古民航机场集团正式成立于2003年12月19日，经营、管理呼和浩特、包头、呼伦贝尔、赤峰、锡林浩特、乌兰浩特、通辽、乌海、阿尔山等区内9家民用机场，受托经营管理鄂尔多斯、二连浩特、巴彦淖尔、阿拉善等4家机场，是一个以航空运输保障专业化管理为核心业务，集区内机场规划、机场建设、旅游、物流、商贸、建筑为一体的国有企业集团。

内蒙古民航机场集团内各机场的规模大小、业务范围不尽相同，但是在预算管理方面存在的问题却有相似之处，归纳如下：

(一)对全面预算管理的认识存在误区，全员参与程度不够

许多部门把全面预算管理看成是一种财务行为，片面地认为，全面预算管理就是财务管理部门对资金收支的相关计划和措施，把全面预算简单地定位为财务预算，甚至定位为财务部门的预算，进而认为财务管理部门应该全权负责预算的制订和控制。错误的认识导致各部门只是编制自己的计划，未能和其他部门进行有效的沟通和协作，使全面预算管理的整体效果大打折扣。

在这种认识下做出的预算，充其量只能称得上是职能层次的预算，而不能涵盖集团公司层和部门层的所有管理内容。缺少整合的思想，不能形成全面预算管理的协同效应，没有真正体现“全员参与、全面预算”的管理思想，没有真正形成“人人头上有指标、人人心中有预算”的局面。

(二)资产关系尚未理顺，导致权责利未能清晰分离

机场集团与分、子公司的资产关系尚未理顺，使以资产为纽带来强化管理、以资产的价值最大化为目标的集团公司发展战略难以实现。国有企业改革发展深层次问题没有解决，难以真正落实对经营者的奖惩措施，全面预算工作难度高。

(三)全面预算松弛，缺乏沟通，预算指标有效性差

缺乏沟通，导致信息不对称。在全面预算管理中，信息不对称主要表现在预算编制和预算执行过程中，下级管理者拥有与预算相关的信息，而上级管理者则不拥有。下级管理者参与预算编制，有利于上级管理者深入了解各部门的真实情况，而下级管理者凭借参与预算的信息优势，建立较为松弛的预算。

缺乏沟通主要表现在：分子公司与机场集团沟通不够，集团公司与各分子公司的整体利益一致，各分子公司在编制预算时未能与集团公司及时沟通，导致预算系统与集团的战略目标无法衔接，背离既定目标，无法推行；财务部与业务部门沟通不够，预算工作最终是以财务报表为成果，财务管理部未能明确地向业务部门阐述财务指标的意义、计算口径、数据的形成过程，导致最终的预算结果完整性差，协同性弱；部门的主要负责人与分管财务的领导沟通不够，财务预算涉及对还未发生事项的预测和判断，而各部门主要负责人由于对集团整体状况的视角和认识水平没有达到一定的高度，或者没有领会集团的战略意图而存在片面性。

(四)缺乏战略导向性或者战略不明晰，导致预算目标缺少科学依据

全面预算管理是将机场战略转为行动的有效工具，全面预算管理的过程是将发展战略分解、实施、控制和实现的过程。我国机场属地化改革以后，要求机场实行企业化运作，但是很多机场依然没有建立起企业化运作的机制，没有根据机场环境制定相应的战略。没有战略，预算目标就无法合理地分解并落实，就会出现按历史经验下达的利润或亏损指标为起点的现象，预算自然会流于形式。有些机场虽制定了预算战略，但其预算目标的分解却与战略脱节，没有将预算战略层层分解落实到预算指标上。

(五)全面预算没有按照预算流程进行编制

全面预算是由业务预算、投资预算、资金预算、人工成本预算以及管理费用预算等一系列按照经济内容及相互关系有序排列的有机整体，编制顺序上必须从业务部门的业务预算开始，也就是从诸如职能部门、生产部门、分子公司开始，根据集团战略发展需要、市场状况、资源消耗等内容，先编制各自的生产经营活动预算，然后配合经营活动的开展需要编制投资预算，最后归集到财务管理部形成财务预算。经过自下而上、自上而下、上下结合的多次反复研究，形成最终预算，经公司最高决策层审批后，成为正式预算，逐级下达各部门执行。

但是，目前很多机场的预算都是由财务管理部根据历史数据逐年估计，通过“拍脑袋”包办的，导致预算未能满足实际生产的需求，预算方案不科学、不实际；部分机场采用基层单位上报预算项目的方式，上报后由财务管理部审批，显然比自上而下“拍脑袋”编制预算的方法更合理一些。

采用上报预算的方式，虽然能够调动基层人员参与预算的积极性，但同时也不可避免的会出现资源浪费的情况：上报预算时宽打窄用，以便在绩效考核时，不会因为超出预算而受到惩罚；年底之前用完全年预算，为下一年部门预算的增长留出空间。

(六)预算执行缺少控制，“软预算”特征明显

在全面预算的执行过程中，需要贯彻“刚性原则”，按照严格的程序进行预算调整，这样才能保证预算控制的有效性。机场集团尚未建立完善的全面预算管理网络和科学的管理程序，缺乏严格的监督制度。在预算的控制过程中，预算执行者通常以业务的特殊性为理由，对超预算和无预算的项目进行调整，投资与成本预算随意调节，寅吃卯粮，增大了业务开支的随意性，使预算失去严肃性和约束力，造成编制的预算严重偏离执行的结果，预算目标难以实现。

(七)责任不明确、激励机制不健全

机场集团为了提高企业的运营效能，集团内的机场都实行了预算归口管理，如办公室归口管理办公用品、招待费等；规划发展部归口管理固定资产审批及计划投资项目等；综合保障部归口管理地运费、油耗、资产购置等。但是由于归口管理部门的责任不明确，职责发挥不充分，导致预算执行效果并不好。

全面预算管理是一个系统的过程，应该重视它的编制、执行、监控和调整，忽略任何一个环节都将影响预算作用的发挥。机场集团的激励机制不合理，业绩评价不客观，容易挫伤员工的积极性，进而导致预算管理不被认同。

关于完善内蒙古民航机场集团全面预算管理的建议

(一)摒弃错误观念，培育“全员参与”的企业文化

将预算管理当作是财务管理部门的事情，其他部门只提供预算管理所需要的辅助数据，这是错误的认识。全面预算管理是企业保证战略实施的一种手段，对资源在企业内部的配置有着直接的影响。一方面，全面预算管理把企业的战略规划作为出发点，是对企业战略目标的量化和落实；另一方面，企业运用价值管理的手段实施全面预算管理，促进公司内部资源的整合，将各个部门的岗位职责具体目标和集团的价值相联系，使得对企业业绩的考核更加具有导向性和系统性。只有建立在对集团价值链进行分析的基础上制定的预算，才能保证集团各分子公司和各个部门之间的利益得到有效的协调，进而促进集团的价值创造。

财务部门在预算编制中的作用，主要是从财务角度为各部门、各业务预算提供关于预算编制的原则和方法，并对各种预算进行汇总和分析，采用价值形式反映各业务预算情况，而非代替具体的部门去编制预算。

全面预算管理是一项科学的控制行为，涵盖企业所能涉及的所有方面，具有全员参与的特征。所以，集团公司要注重培育、宣传“全员参与”的企业文化，进而保障全面预算管理更好的实施。

(二)细化全面预算的目标，构建科学合理的全面预算组织体系

理清企业集团与分子公司的权责归属，是全面预算管理顺利运行的基本条件。细化全面预算的目标，应将预算的总目标划分成相应的分预算，规定执行分预算的具体部门，分预算的执行部门可以将分预算目标进一步细化，交与下级部门完成，使得每个部门都成为全面预算管理的责任中心，形成全面预算管理的职责网络。

随着现代化企业制度改革的深入，许多企业都实行了集团化管理，多层级的法人架构必然要求建立相互关联的多层级预算管理组织体系。明确预算审批机构、预算管理委员会和预算工作组的职责，共同完成全面预算管理工作。其中，预算管理委员会作为全面预算管理的决策机构，根据企业发展战略，审查批准整合企业的预算方案，协调预算的编制、调整、执行、分析和考核；预算工作组是日常管理和决策的执行组织。子公司和参股公司应设立独立的预算管理委员会，负责组织编制和审查批准本企业预算方案，并协调预算的调整、执行、分析和考核。

(三)制定全面预算管理制度，兼顾刚性与弹性的原则编制预算

制定健全有效的全面预算管理制度，是保证预算得以准确执行的前提。企业实行全面预算管理，应从企业的实际情况出发，明确全面预算管理的目的、原则、内容、管理体制、组织机构设置及其职责、权限等，预算编制、审批、执行、调整、监控、评价和考核等各环节的工作流程和内容，制定与本企业相适应的全面预算管理制度，使全面预算管理的过程更加制度化、程序化和规范化。

全面预算的编制和执行必须强调刚性原则。然而，贯彻预算的刚性原则，并非不考虑全面预算环境的变化、公司业务流程结构的变化和外部市场变化对预算指标的影响，而是要按照严格的程序调整预算，以保证全面预算的准确性和预算控制的有效性。全面预算管理工作中，企业应有意识地建立预算的全员参与机制。

(四)加强全面预算的执行与控制

企业在抓好全面预算管理事后考核评价工作的同时，应不断完善预算执行监控体系，及早发现预算执行过程中的偏差动因，快速采取纠偏行动，而不是等到偏差产生后，进行事后的处置。企业应设置专业的预算执行与监控部门，该部门直接隶属于预算管理委员会，专门监控企业预算执行情况。

企业要严格遵守全面预算管理的流程和制度，不搞特殊，使各项预算都处在一个可控的状态。在预算的编制过程中，各责任主体都可以充分地表达自己的意见和建议，进行讨价还价。但是，预算标准一经确认，任何单位和个人都必须严格遵照预算执行，不能因为一些特殊情况就网开一面，否则将严重影响预算的权威性和严肃性。

(五)完善预算的业绩评价机制，优化公司的激励制度

在设置和选择评价指标时，要坚持“以人为本”的原则，要充分考虑生产类、技术类、管理类等岗位的特点，结合管理层次、工作性质、承担任务等条件，将各级部门岗位的薪酬与业绩指标完成情况挂钩，使全体职工为实现预算目标而努力。要采用定量评价和定性评价相结合的方式进行业绩评价，具体应用时，灵活针对不同的分析对象采用不同的方法。

企业要把考核与奖惩作为全面预算管理的重心，建立一个行之有效的业绩评价与奖惩体系，将预算责任与单位和个人的经济利益挂钩，尤其是要与企业经营者的经济利益挂钩，利用预算的激励导向作用，提高企业对预算工作的重视程度，使预算成为约束企业生产经营活动的法则，进而实现预算与绩效考核之间的良性循环。

全面预算管理是实现企业战略目标，提升经营绩效、实现公司内控的有力工具，也是企业防范风险、应对危机的法宝。全面预算管理是协调的工具，是控制的标准，是考核的依据，是推行企业集团内部管理规范化和科学化的基础，同时也是促进各级经营管理人员自我约束、自我发展的依据。公司有预算不代表有好预算，有好预算也不代表能执行好预算。所以，内蒙古机场集团要不断更新观念，明确当前全面预算工作的重点和难点，建立与自身特点相适应的全面预算管理控制体系，才能让各个部门、各个分子公司将自身目标与集团公司预算整体目标紧密结合在一起，进而提高预算管理的效果和效率。