普惠金融视野下金融资源配置的困境及反思——以政府与市场的边界为分析视角

赵 晨 芳

（华东政法大学，上海 200050）

党的十八届三中全会提出：“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”①同时，党的十九大报告指出：“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。”②可以看到，普惠金融作为一种包容性的金融已成为现代金融的部分，并将推动金融业持续稳定发展与经济发展方式的优化升级。但在普惠金融的推进过程中，打着“普惠金融”旗号的金融诈骗层出不穷，金融机构与产品服务推广遇到阻力，金融资源的普惠性未能达到理想的效果。而普惠金融的发展策略事实上是以金融资源配置为核心加以展开的。故笔者将从微观角度出发，考虑相关背景下金融资源配置的困境并加以反思，以政府与市场的边界这一基础问题为分析视角，以期提出相关建议，推进金融民主与金融法治。

一、普惠金融概述

（一）普惠金融及其体系的提出

普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。③普惠金融概念最早在2005年由联合国提出，并非是一个法律性的概念。对普惠金融，我国没有专门的法律性规范文件，只在相关法律、法规、部门规章及地方性政府规章及纲领中有所提及。2016年1月15日国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》的通知对普惠金融的发展做了相关规划。2016年9月的G20峰会也将普惠金融作为重要议题，并讨论通过了有关文件。④根据相关文件，可以看到普惠金融从领域来看涉及中小企业发展、三农扶持、城市中低收入阶层的金融支持三个大的方面。⑤而普惠金融体系在机构体系方面主要藉由各类银行机构如政策性银行、商业银行、各类新型的机构如小额贷款公司以及保险机构加以展开。

（二）普惠金融的法理基础

普惠金融及普惠金融体系的构建主要基于金融公平原则以及金融权利体系的架构。在金融公平原则指导下，金融权利体系理应存在一种人们普遍享有的获得合理金融服务的权利。该证成构成了普惠金融的法理基础。

1.金融公平原则

金融公平，是指在金融活动中，各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到差别对待，能够公平地参与金融活动，机会均等地分享金融资源，形成合理有序的金融秩序，并通过金融市场实现社会整体利益的最大化。⑥这是公平原则在金融领域的体现，表现为主体参与金融活动与获得金融资源的公平性。当下，获取金融资源已成为普遍的需求。所以金融公平原则强调在金融活动以及金融资源的获取上应当机会均等，保证金融资源可得且能带来相关经济增长与社会效益的实现。

2.金融权

金融权源于金融需求，是指人们普遍享有的获得合理金融服务的权利。金融公平原则倡导金融权以及金融权利体系的构建。就金融权的主体而言，现有研究大多关注的是农民金融权，但事实上包括部分城镇居民、小微企业在内的其他群体，也应获得相应金融服务的保障，这体现了具有包容性的普惠金融的内涵。

对于金融权的权利性质尚无定论，有学者认为金融权是属于经济法性质的信贷权，⑦也有学者认为金融权是具有发展权属性的融资权利。⑧同时，也有学者借用米尔恩的观点，将金融权分为获取金融服务的行动权和享受政府金融资源的接受权。⑨笔者认为对于金融权权利属性的界定需要考虑金融权既带有个人权利属性，又带有集体权益属性的特征。⑩金融资源内涵与形态的广泛性决定了金融权内涵与外延的丰富性。

（三）普惠金融与互联网金融

现阶段普惠金融的发展情况是与互联网金融的业态息息相关的。互联网金融给予普惠金融更多的发展机会互联网金融有利于推进普惠金融特别是数字普惠金融的实现，同时也对普惠金融带来了一些挑战。

互联网金融从以下几个方面推进了普惠金融的实现：（1）克服了传统金融的金融抑制、金融排斥的问题。（2）克服了地域的限制，拓展了金融产品和服务的广度和宽度。（3）提高金融资源的利用效率，推进利率市场化改革。

同时，考虑到互联网正大幅扩大市场的边界，数据时代下决策者对于市场与政府的角色需重新加以考量。而且互联网金融暴露出我国信用制度和监管相对缺失的问题。就监管方面，在风险防控、市场准入、投资者保护等方面都缺乏相应的监管规则，导致非法集资、资金链断裂等负面事态的出现。这就需要我们考虑互联网金融生态的优化等一系列问题。

二、金融资源配置的困境

当前，普惠金融在推进过程中面临金融服务覆盖不均衡，金融资源的结构性排斥仍比较明显，金融基础设施及产品服务仍不够健全，金融消费者保护体系仍不够健全等问题。普惠金融的核心目的是实现资源配置的均衡性。而事实上，普惠金融的问题反映了金融资源配置的困境。资源配置的有效性反映了制度的优劣，这种困境归根结底是一种制度困境。

（一）包容性制度的需求

包容性制度是根据制度行动者共性设计的，制度主体能够共享制度惠宜的制度。普遍认为，相对于汲取性制度，包容性制度是维持经济持续稳定增长的必然选择。包容性制度是竞争性制度，而竞争必须是多元主体。包容性制度要求制度行动者获得资源配置有效性、信息对称性和激励兼容性。

由于资源稀缺性，金融资源配置需考虑效率与公平。我们寻求包容性制度与金融服务的普遍可得性。但是尽管普惠金融政策已陆续出台，但就实际执行效果而言，在行业高度垄断、计划与市场边界不清等情况下，金融资源配置未得到普惠性的发展，例如我国1988年实施的银行分支机构改革在事实上加剧了农村地区的金融排斥。相关政策的配套措施也未落实，这导致金融资源配置的有效性难以实现。在现行制度下包容性的制度供给尚未建立。

（二）计划与市场的失范

市场与计划都是资源配置的手段。金融相比其他领域，受到政府的更多干预。一方面，金融具有特殊性，繁荣性与脆弱性并存，金融危机发生会对其他经济领域造成剧烈的负面影响。所以对金融进行一定的政府干预是合理的。另一方面，金融资源的初次分配体现出资本的逐利性与金融排斥的天然性。对此普惠金融力求实现金融资源配置的普惠结果。通过初次分配难以改变金融资源的倾向性，故金融权的实现很大程度上依赖于计划，通过再次分配加以调节。

在金融资源配置过程中，政府对经济干预过多时，资源配置有效性将大打折扣。总体而言，我国现行制度体现了对资源优势的依赖。作为一个政治经济较集中的国家，我国的制度设计体现出将资源支配分享作为根本的特点。我国往往在资源优势而非在竞争优势下寻求比较优势。政府通过政策或制度分配资源，破坏性创新难以实现。这就需要我们再次思考计划与市场的资源配置手段应当如何安排，以及政府与市场的边界为何。此问题将在下文进行阐述。

（三）相关制度规范的不足

布罗姆斯认为，市场经济是制度经济，法律是制度经济的基础，法律为预期限定界限，并为人们的相互作用制定一定的结构。法律已经嵌入到市场经济当中，作为要素的组合工具，法律已经直接成为经济增长的内生要素。就普惠金融的相关法律而言，以概念、意识等倡导性方式居多，同时配套性的相关制度并未建立，这导致普惠金融预期效果难以实现。

1.法律法规不足

对于中国这一发展中国家而言，普惠金融旨在解决现实中三农、中小企业等弱势领域的金融支持问题。我国2017年修订的《中小企业促进法》以特别法的方式规定了促进中小企业发展的相关举措。此外，2018年6月23日起实施的《中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等关于进一步深化小微企业金融服务的意见》从货币政策支持、分类监管考核评估、金融机构内部考核激励等方面优化小微企业的金融服务。但是相关法律法规及部门规章为政策口号性的居多，金融机构的法定义务和责任尚不明确。针对三农扶持与城市中低收入阶层的金融支持在法律方面政策化倾向更加明显，仍缺乏相关具有针对性的法律法规。

2.配套性制度的不足

除了相关法律法规的不足之外，配套性的相关制度并未建立也是导致普惠效果难以实现的原因。主要包括以下几方面：（1）基础性设施建设不完善。（2）信用和风控制度尚未建立。特别是在追求数字普惠金融的过程中，信用基础和大数据风控是其核心。（3）普惠金融体系内部缺乏协作。当下普惠金融体系内部金融机构之间缺乏相关协作，普遍是竞争关系，导致部分服务资源浪费，影响金融资源配置的效率。（4）金融产品创新缺乏合法性的指引与支持。（5）缺乏有效的激励机制。若要使市场向低收入群体提供金融服务，向金融机构提供税收激励是必不可少的。（6）金融消费者保护机制有待健全。

三、政府与市场边界之重构

（一）资源配置市场化改革背景

中共十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”2017年国务院印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出了资源配置市场化改革的要求。事实上，经济改革的权衡以及立场决定了政府与市场扮演的角色。

在中国，经济改革是一种有意识的运动。决策层对由中央指导和政府计划而非市场和价格来解决配置问题方面有着根深蒂固的意识形态信念。资源配置现阶段的问题在于政府导向型资源配置的局限性以及市场在资源配置中的作用不足，故在资源配置市场化改革背景下，政府与市场的关系需借助法律规制加以重新界定。其中，金融资源的配置还需考虑公平与效率价值的共存，需在讲效率的制度内寻求公平，实现公平金融权。

（二）市场与政府的边界

关于经济与资源配置，部分人倾向于自由市场的经济，部分人倾向于政府管控。事实上，自由市场能够提供消费者更满意的商品或服务，有足够的信息预测经济形势，应对需求变化。但政府支持的福利项目来缓解经济不平等的现象是必要的。

市场与政府的边界问题，是微观经济学的基础问题之一。有学者认为从经济效率角度而言，两者相互补充并以市场失灵点为边界点；从交易成本角度而言，两者相互替代并以生产社会产品的交易成本为边界点；从产品分类角度而言，边界点需考虑到市场能有效供给准公共产品的条件。法律伴随市场经济的发育与成熟，尤其是经济法。就市场与政府的法律边界而言，应当在经济学的理论基础上考虑法律制度、市场规则、产权制度等其他因素。

《指导意见》将公共资源配置领域划分为适宜由市场化配置的公共资源、不完全适宜由市场化配置的公共资源以及需要通过行政方式配置的公共资源三类。这体现了市场改革背景下政府资源配置方式的创新。不论金融资源是否属于事实意义上的公共资源，现阶段仍具有政府掌握金融资源的特点，缺乏市场激励的竞争环境。普惠金融应当从促进金融资源的供求均衡着手，探索实现金融资源使用效率最大化的路径。

四、金融民主与法治之展望

一个社会在面对形式机会与实际机会脱节而导致的问题时，会采取这样一种方法，即以确保基本需要的平等去补充基本权利的平等。普惠金融这样一种倡导包容、博爱的概念便应运而生。

发展中国家的普惠金融模式更倾向于狭义的概念，它主要服务于低收入阶层的群体，而发达国家的普惠金融模式更倾向于广义的概念，不仅服务于穷人，也向其他个人或机构提供服务。而互联网语境下的普惠金融即数据普惠金融更倾向于广义的普惠金融。互联网金融背景下，该如何实现与放大金融普惠的理念，这是一个与自由及安全相关的问题。

普惠金融的实现追求金融民主与金融法治。金融民主要求市场与政府在金融资源配置中共同发挥作用，要求实现资金供求的市场化以及金融资本进入待遇的平等化。同时需要突出政策导向，构建有效的普惠金融激励机制，将市场激励与财政激励结合起来，因为市场激励是市场经济的基础性制度，财政性激励是辅助性制度。

金融法治是金融稳定的必要保障。为了更好的实现金融法治，要求加强对产权的保护，维护契约自治，统一金融市场，创造平等交换与公平竞争的环境，同时政府应当加强监管能力，对经济法律制度加以规范与调整。这是更好地发展普惠金融的要求，也是实现金融资源配置规范化的途径。

注释：

①党的十八届三中全会.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013.11.12）

②党的十九大报告.《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（2017.10.18）。

③国务院.《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》（2016.1.15）

④包括《G20数字普惠金融高级原则》、《G20普惠金融指标体系（更新版）》与《G20中小企业融资行动计划落实框架》。

⑤黎四奇:《中国普惠金融的囚徒困境及法律制度创新的路径解析》，载《现代法学》2016年第5期。

⑥冯果:《金融法的“三足定理”及中国金融法制的变革》，载《法学》2011年第9期。

⑦左平良:《贫困农户信贷权及其实现的经济法分析》，载《政治与法律》2010年第11期。

⑧冯果、李安安:《民生金融法的语境、范畴与制度》，载《政治与法律》2012年第8期。

⑨胡鑫:《农民金融权实现的财政路径探究——兼论金融公平与财政正义的融合》，载《财税法论丛》2015年第2期。

⑩何志鹏:《人权的来源与基础探究》，载《法制与社会发展》2006年第3期。