公安交通管理行政强制措施面临的问题与对策

简述芬

（四川警察学院 四川泸州 646000）

《行政强制法》作为我国行政法治的又一个里程碑，已于2012年1月1日起实施生效，该法通过规范行政强制措施的设定实施，旨在保护公共利益和社会秩序，保护公民法人和其他组织的合法权益，保障并监督行政机关依法行使职权。随着法治中国建设的大力推进，法治公安建设的目标和要求越来越明晰，执法规范化建设成为实现法治公安建设的要求之一，需要着力解决执法工作中存在的问题，切实把严格规范公正文明执法要求落实到每一项执法活动和每一个执法环节，更好地维护人民合法权益，促进社会公平正义。

公安交通管理行政强制措施是一项重要的行政权，是实现道路交通管理的目标必须采用的行政强制手段。交通警察站在交通管理的第一线，任务重、责任大，特别是近几年我国的机动车保有量和机动车驾驶人保有量激增，道路交通快速发展，道路交通违法行为突出，交通警察在执法过程中与当事人发生冲突导致被袭击的情况时有发生。如果没有法律法规设定行政强制措施，公安交通管理部门就不能及时制止某些交通违法行为，难以有效履行职责，道路交通秩序也难以得到保障。然而，公安交通管理行政强制措施是种类最繁杂、使用最频繁的执法手段，也是法律规范较为薄弱，极易出现违法违纪、侵害交通参与者合法权益的行政执法手段，在实践中面临着诸多问题。

一、公安交通管理行政强制措施面临的法律问题与实务问题

（一）公安交通管理行政强制措施的种类及判断标准存在较大争议

目前学者对于公安交通管理行政强制措施的研究比较多，学界一致认为公安交通管理行政强制措施规定分散、种类繁多、名目混乱，不便于辨别且严重影响到行政效率。通过梳理现行法律和法规，并结合公安机关交通管理实务工作，现行的公安交通管理行政强制措施有:检验体内酒精含量及国家管制的精神药品、麻醉药品、保护性约束、传唤、盘问、检查、继续盘问、强制撤离、交通管制、扣留机动车、扣留机动车行驶证、扣留机动车驾驶证、拖移机动车、收缴物品、扣留非机动车等，具体见表1。

表1 有关法律法规对公安交通管理行政强制措施种类的规定

结合有关法律规定和有关学者的研究，现行的公安交通管理行政强制措施可分为三类，分别是:不属于行政强制措施的措施；存在争议的公安交通管理行政强制措施；认为是属于行政强制措施，但考虑其设定权问题，又分为“符合法律设定”的行政强制措施以及“不符合法律设定”的行政强制措施。

1.不属于行政强制措施的措施。（1）交通管制:《人民警察法》第15条和《道路交通安全法》第40条规定了交通管制措施的实施条件、目的和实施主体。交通管制措施不是具体行政行为，是可以反复适用多次的抽象行政行为，交通管制措施的约束力是“往后性约束”，即在交通管制开始的一段时间内实施[1]；胡建淼教授认为其为一种管理状态而不是行为，在这种交通管制状态下，行政机关会采取许多具体的手段来，在分析时应当根据采取的具体手段来做具体分析[1]。（2）强制撤离现场:强制撤离现场描述的是一种结果，而不是方式[2]。（3）收缴:从法律后果来看，收缴是一种处分性行为，它与查封、扣押等限权性行为不同，它不仅仅限制对象物的使用权，而是剥夺其所有权，对行政管理相对人的利益影响是一样的。《道路交通安全法》第96条、第97条、第100条、第108条中规定了“收缴”适用的相关条件，但不将其作为是行政强制措施。

2.存在争议的公安交通管理行政强制措施。（1）行政检查:胡建淼教授认为它是一种程序性、可吸附性行为，当他被后续的一种行为吸附时，就不作为一种独立的行政强制措施对待；但有关对人体的强制检查应归并于“限制人身自由”的行政强制措施[1]。（2）盘问:董鹏[2]认为盘问不是强制措施，但未阐明理由。张莉[2]认为盘问是行政强制措施，且与检查一起使用，称为盘查，针对可能具有违法或者犯罪行为的嫌疑人进行盘问和对其所带的物品和人身进行检查，以发现或确认违法。（3）传唤:《治安管理处罚法》第82条规定了传唤的适用条件，但《道路交通安全法》并没有条文对其进行规范，却广泛应用于道路交通管理领域。（4）检测体内酒精或国家管制的精神药品、麻醉药品含量:董鹏[2]认为是一种行政证据调查行为，目的是得到相对人体内酒精或药品含量的一个参考量，为后续的行政行为提供依据。既不是对人身自由的限制，也不是对财物的限制，因此不是行政强制措施。张莉认为安全可靠的驾驶对于公共安全尤为重要，涉嫌酒后或服用精神药品后驾驶车辆的行为必须严厉禁止并强制做检测，这一过程中涉及当事人的人身权益和隐私，因此属于行政强制措施[3]。

交通管理领域采用的比较有争议的公安交通管理行政强制措施[3]还有:强制拆除、强制报废、卸载、扣押。

3.属于公安交通管理行政强制措施

《行政强制法》中对于行政强制措施的设定进行了明确规定:行政强制措施由法律设定；行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物以及扣押财物的行政强制措施；法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施等。根据上述规定，将现行的公安交通管理行政强制措施分为“符合法律设定”的行政强制措施和“不符合法律设定”的行政强制措施两大类，具体详见表2。

表2 公安交通管理行政强制措施

关于公安交通管理行政强制措施的种类的争议，一是有学者认为应当由道路交通管理领域的法律法规进行明确规定，而不得套用其他法律规定，诸如由《治安管理处罚法》规定的传唤[3]，不能以《治安管理处罚法》中有规定而推断部门规章《道路交通事故处理程序规定》中的传唤的设定是合法的。二是实践中行政强制措施种类繁多，名目混杂，同一行性质的政强制措施存在不同表述。如扣留车辆，在道路交通管理的有关法律法规中都有不同的表述，如扣留事故车辆、扣留机动车、扣留非机动车，虽然在采用时结合条文的前后内容能够较为清楚地理解需要扣留的对象，但是否可以归为扣留车辆统一代替。

因公安交通管理实务工作的需要而存在的行政强制措施，在缺乏法律法规明确规定的情况下，要判断某一措施是否属于行政强制措施存在较大的难度，理解不一，也引发诸多争议。张莉认为公安交通管理行政强制措施需同时符合六个要件:主体要件、性质要件、目的要件、权限要件、暂时性要件、强制性要件[3]；纳瑛认为部分公安交通管理行政强制措施不能仅从法条上判断其是否具有强制性和临时性，而是需要结合警务实践与行为目的去判断[3]；胡建淼结合行政强制措施的法律定义并结合行政法理论，对行政强制措施的法律特征进行刻画，并认为这些法律特征也构成了认定行政强制措施的理论标准，在具体辨别时可判断某一措施是否具备这些特征而进行判断[1]。综合来看，学者认为行政强制措施的法律特征是认定和判别公安交通管理行政强制措施的一个重要方面，但缺乏整体统一的认识。

（二）现行公安交通管理行政强制措施面临的法律问题

1.公安交通管理行政强制措施设定权不严格。由前文所述，公安交通管理行政强制措施设定较为分散，不仅法律、行政法规、地方性法规设定了行政强制，规章甚至规章以下的规范性文件都在设定行政强制。设定主体多、设定权限缺乏统一规制，这与《行政强制法》第10条的规定有明显的法律冲突，该法条做了清晰、明确、严格的规定，即只有法律在设置行政强制措施时不受任何约束，行政法规可以规定除限制人身自由和冻结存款、汇款以外的行政强制措施，地方性法规仅有查封场所、设施或者财物以及扣押财物的两种行政强制措施的规定权，部委及地方政府无权设定行政强制措施。按照权力不得自授的公认法治原则，公安部无权在部门规章中设定公安交通管理行政强制措施，且行政强制措施对公民合法权益的保护和实现有着更直接、更巨大的影响，对行政强制措施权的设定应当更加慎重和严格。

《道路交通安全法实施条例》规定了强制撤离；检测酒精、管制药品含量的行政强制措施，而《道路交通安全法》未做有关规定，这违背了法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施的规定。

2.现行公安交通管理行政强制措施的内容规定不严谨

（1）实施主体设定。公安行政强制措施的实施主体应当由法律法规明确规定，既包括实施主体的资格，也包括实施行政强制措施的主体人数。根据《行政强制法》的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，且不得委托。在具体实施时，规定应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。在公安交通管理领域，公安交通管理行政强制措施应当由交通警察实施，且在执法时至少有两名交通警察在现场。现行的层级比较低的部门规章及规范性文件中关于公安行政强制措施的实施主体的规定，超越了《行政强制法》中的规定范围。如:公安部第105号令第23条第2款规定:一名交通警察可以在现场实施行政强制措施；第146号令第23条第2款规定:一名交通警察可以处理适用简易程序的交通事故；《交警执法规范》附件1第2条第5项规定:一名交通警察带领两名协管员可以实施固定酒后驾驶人血液样本的强制措施。

根据国务院颁发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，警务辅助人员不具有人民警察的身份，不是国家公务人员，因此不能成为公安交通管理行政强制措施的实施主体。关于警务辅助人员的身份及是否具备实施公安交通管理行政强制措施的资格问题，已是非常明确，但实践中因基层警力缺乏，由一名交警带领警务辅助人员实施公安交通管理行政强制措施的现象非常普遍，从形式上看，在数量上满足了人数的规定，但实质上违反了实施主体的资格要求。

（2）程序不严谨。由于公安交通管理行政强制措施是一种单方的、限制行政相对人的人身自由以及财物的具体行政行为，对于当事人的合法权益产生直接作用，且广泛应用于公安交通管理中，需要通过立法完善和程序控制来确保公安交通管理部门执法过程中的行政强制措施的实施。但现行的公安交通管理行政强制措施，只有公安部第105号令第23条对扣留车辆、扣留机动车驾驶证、检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量、收缴物品等四项行政强制措施的适用情况和实施程序进行了明确规定。另外，公安部第105号令第22条有一个兜底性的条款，公安机关交通管理部门在执法过程中可以采取法律、法规规定的其他行政强制措施，但对其他的强制措施并无特别和详细的程序规定。公安部第146号令第39条规定，因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆，并开具行政强制措施凭证，扣留的车辆应当妥善保管，但并未说明扣留期限。由此可见，公安交通管理行政强制措施适用情形模糊，实施程序缺乏明确和详细规定，这必将会导致交通警察在实施过程中无所适从，如果在执法过程中处置不当，会严重削弱公安机关乃至政府的执法公信力，影响和谐的警民关系，损害交通参与者的合法权益。

（三）现行公安交通管理行政强制措施的实务问题

1.公安交通管理行政强制措施实践性不强。公安交通管理行政强制措施在实践执法中存在实践性不强，主要表现在三个方面:一是缺乏交通管理领域上位法律的支撑，即公安交通管理行政强制措施设定权问题。即使交通警察按照部门规章或规范性文件规定了行政强制措施，但因缺少上位法的支撑而实质“违法”，若当事人针对交通警察采取的此类行政强制措施提起诉讼，交通管理部门败诉风险很大；二是公安交通管理行政强制措施名称混乱、缺乏辨别标准。我国的行政强制措施多达260余种，而交通管理领域的行政强制措施达16种，在执法实践中，存在行政强制措施的交叉重叠，同一种行政强制措施有多个名称，种类繁多，难以辨别；三是《行政强制法》是一部总的法律，对于行政强制措施的实施程序进行了规定，明确要求实施行政强制措施的人员是2名行政机关具备执法资格的执法人员。但基层公安交通管理部门因警力短缺和执法监督不力等情况，存在辅警替代正式民警实施公安交通管理行政强制措施、大部分行政强制措施由一名民警实施的情况①。实务中，执法规范化和维护道路的交通安全畅通如同一个天平的两端，经常顾此失彼，两者难以平衡。

2.交通警察对于公安交通管理行政强制措施认识不足。行政强制措施作为具体的行政行为，但其又与一般的具体行政行为有较大的区别，其直接作用于当事人的人身权利和财产权利，因此对其的实施程序做了特别的规定。在执法实践中，存在交通警察对公安交通管理行政强制措施认识不足的情形，因而严重影响到其执法效果，其主要原因有:一是交通警察的法律素养不高。部分交通警察对公安交通管理行政强制措施的实施目的、条件、内容、程序等认识不足，到达执法现场后难以判断是否需要采取、应当采取何种公安交通管理行政强制措施；或是在实施过程中违反规定程序执法，导致程序不合法或不完全合法。另外，自媒体时代下群众维权意识的不断增强，执法环境的变化让部分交通警察怯于采取公安交通管理行政强制措施，导致执法不力，行政不作为。二是交通警察未能合理使用自由裁量权。充分的行政自由裁量权在公安交通管理行政强制措施的实施过程中非常有必要，但交通警察未能合理地把握行政比例原则而不能有效地实施行政强制措施，权力的扩大导致权力膨胀和滥用，对于没必要采取公安交通管理行政强制措施就能达到执法效果的，仍然采用，导致过度执法，侵犯当事人的合法权益。

3.监督机制不健全。一方面，交通警察执法岗位具有点多、线长及面广的特点，执法较为分散，且直接面对人民群众，在一定程度上加大了执法监督的难度；另一方面，我国处于经济社会快速发展的时期，道路交通的安全与畅通对于推动国民经济的发展起着重要的作用，在此背景下，现行的道路交通法律、法规更倾向于强调执法，维护正常的交通秩序，而忽视了行政执法监督，缺乏有效的监督机制。

二、公安交通管理行政强制措施的完善途径及方法

（一）明确公安交通行政管理强制措施的种类及判定标准

种类繁多、名目混杂且缺乏统一的判定标准等问题，造成公安交通行政管理强制措施难以辨识和应用实施。关于公安交通管理行政强制措施的种类的确定，建议公安部交管局会同有关立法机关对现行公安交通行政管理强制措施进行相应的调研、整理、分析和统计。一是对性质和内容相同的公安交通行政管理强制措施在法律上进行术语统一；二是对确实属于行政强制措施的法律行为，在法律条文中应明确其属性，并规定专门的实施程序；三是立法机关增加对于上位法未规定但交通执法实践中需要采取的强制措施[4]。

关于公安交通行政管理强制措施的判定标准，可根据《立法法》第8条和《行政强制法》第10条的规定以及行政强制措施的特性，如胡建淼[5]教授指出的“限权性”“暂时性”“可复原性”“从属性”“物理性”和“合一性”等六个特性，且注意行政强制措施是具体行政行为，不是抽象行政行为；是单一行为，而不是综合行为。针对公安交通管理行政强制措施的判定标准，结合行政强制法的立法精神，以及结合公安交通管理实践制定，进行统一规范。

（二）完善法律规定

1.从法律层面规范公安交通管理行政强制措施的设定权。由于行政强制措施的设定，涉及公共权利和公民权利的界限，依据《立法法》第8条和《行政强制法》第10条均明确规定的法律（绝对）保留制度，对于现行的公安交通管理行政强制措施，应当在《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》中进行明确规定，建议该部分内容分别增加在道路交通安全法及其实施条例的第六章“执法监督”中。在立法完善时，应当采取听证会、论证会等形式充分听取社会各方面的意见，既体现民主立法、科学立法，又从程序上严格规范行政强制设定权，解决和防止行政强制措施源头“乱”的问题。

2.补充完善公安交通管理行政强制措施的内容。（1）从兼顾“合法、效率和公正”的角度规范实施主体。非现场执法方式的提出有效地缓解了基层警力不足的问题，遏制了交通违法行为的快速增长势头，保持了良好的交通秩序。与之配套的《公安交通管理非现场执法工作实务指南》的出台大大地提高执法质量和效率，推进公安执法规范化建设。在5G时代的到来和大数据技术的发展背景下，非现场执法的先例也会为我们提供一种全新的执法构想。针对现阶段公安交通管理行政强制措施的实施主体资格和主体人数不符合法律规定的问题，且在《行政强制法》《道路交通安全法》尚未作出修改的前提条件下，可以从兼顾“合法、效率和公正”的角度规范实施主体，具体的做法是在《道路交通安全法》第79条中增加关于借助网络实现远程协助实施公安交通管理行政强制措施的条款，具体内容为:为规范执法行为，提高执法效率，在具备非现场执法远程协助的条件下，交通警察到达执法现场后，开启执法终端，判明确实有必要实施行政强制措施的，借用实时网络在线请求其他交通警察远程协助的情况下，一名交通警察可以带领一名警务辅助人员在现场实施公安交通管理行政强制措施。这里需要指出的是必须在道路交通管理领域的上位法《道路交通安全法》中添加该条款。对于该条款的添加说明体现了三点:一是满足实施行政强制措施实施的主体资格和人数的要求，必须是交通警察且至少两名，体现“两人为公，相互监督”，避免由于一人执法可能会产生不合理不公平执法、独裁执法的相关问题，且从根本上缓解警力短缺；二是实施公安交通行政强制措施期间，需要全程实时请求协助，且整个过程中要求终端（如执法记录仪或其他执法终端）具有一边传输一边下载记录保存的功能，后台民警根据现场执法民警请求，及时上报部门领导请求处置建议，确保全过程的无缝衔接，并在后期对整个实施公安交通管理行政强制措施期间的视频数据进行统一保管；三是一名交通警察可以带领一名警务辅助人员在现场实施公安交通管理行政强制措施，能够防止在实施行政强制措施的过程中因当事人不理解而出现攻击交通警察的现象，两人在场能更有效地控制现场，避免一人执法存在的执法风险。（2）规范实施程序。程序守法是现代法治的一项重要原则，合法的行政行为必须是在实体和程序这两个方面都合法，若程序违法，即使实体正义得以实现，但该行政行为实质仍是违法的。《行政强制法》第三章明确规定了行政强制措施的实施程序，在实施时应当严格按照法律规定的程序。为减少执法风险，强化公安民警的执法程序意识，应对公安交通管理行政强制措施的实施程序做明确的规定。具体的程序包括:实施前须向公安机关交通管理负责人报告并经批准；由两名以上交通警察人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行交通警察在现场笔录上签名或者盖章等。另外，需要根据公安交通管理行政强制措施中关于紧急情况下实施行政强制措施的程序、限制公民人身自由行政强制措施的程序、扣押的程序等进行单独而明确的规定。

（三）切实提高交通警察实施公安交通管理行政强制措施的实施能力

1.提升交通警察法律素养。习近平总书记强调:“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”公安机关在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家中担负着重大职责使命。具体到公安道路交通管理领域，交通警察承担着维护道路交通秩序，确保道路交通安全畅通的重要使命，其法律素养决定着道路交通管理价值目标的实现程度。

提升交通警察的法律素养，首先要强化法律知识的学习和培训，增进交通警察对法律的理解和应用以及敬畏之心。要懂法既要知道法律的具体规定，又要理解其隐含的理论基础。可通过大量的理论培训和实际执法的典型案例分析来强化和巩固交通警察对于法律知识的学习效果，尤其是要强化公安交通管理行政强制措施的法律规定的学习。让交通警察能够熟练掌握的实施公安交通管理行政强制措施的条件、具体程序。其次，交通警察要树立保护人权的理念。尊重和保障人权是法治国家实现的终极目标，随着法治中国、法治政府、法治公安建设的不断推进，切实尊重和保障人权正在深深地根植在执法者的心中。交通警察在执勤执法时，不但维护法律的尊严与权威，而且要牢固树立保护人权的理念，保护多方交通参与者的权益，坚持法律面前人人平等，确保所有公民都能受到法律的平等保护，真正做到“执法公正”。

2.加强行政强制措施执法实务训练。针对公安交通管理行政强制措施对当事人的合法权益产生直接影响，在建设法治公安、法治中国的大背景下，既维护正常的道路交通秩序和社会的稳定，又注重和突出人权的保护，有必要对交通警察针对公安交通管理行政强制措施的实施开展有必要的专题实务训练。由公安交通管理部门的法制科联合公安院校有关的专家和学者，针对交通警察对交通违法事实的认定能力和收集固定证据的能力进行训练，对不同种类的公安交通管理行政强制措施设置训练专题，对采取行政强制措施的条件、内容、程序等进行演练，并对执法效果进行评价。要求每一位交通警察轮次参与训练，以期达到提升实施公安交通管理行政强制措施的实务技能。

3.落实执法监督。完善监督机制，让监督贯穿于交通警察执法的事前、事中和事后，贯穿于公安交通管理行政强制措施实施的全过程，尤其是要突出和发挥当事人的监督。既有上下级公安机关之间的层级监督，公安机关内部的纪检、督察、法制等部门的监督，又有来自社会的外部监督。可通过修订相关的法律法规、辅以相应的科技手段进行实现，如要求交通警察对于所有执法活动进行全程录音录像，用全程音像倒逼执法规范化。

4.明确法律救济及责任。加强法律救济，通过立法规范公安交通管理行政强制措施的救济途径，包括行政复议、行政诉讼和国家赔偿诉讼等，切实保护当事人的合法权益。

对于近几年发生的警务辅助人员违规违法执法情形，应当明确违规违法执法的法律责任。应当明确凡是公安交通管理部门派出不具备资格的行政执法人员实施了公安交通管理行政强制措施或是不按照规定的程序实施公安交通管理行政强制措施，则该执法行为违法，需要追究法律责任的，由公安交通管理部门承担。

三、结语

公安交通管理行政强制措施的规范与完善对于提升道路交通管理质量和效率、规范交通警察执法、保护公民的合法权益等显得尤为重要。结合新时期的公安交通管理工作，在深度调研的基础上，合理运用科技手段，不断规范和完善公安交通管理行政强制措施，为最终实现法治中国和法治公安的建设打下坚实的根基。

[注释]：

①《道路交通安全违法行为处理程序规定》第23条“现场采取行政强制措施的，可以由一名交警实施”，由一名交警带一名或两名辅警开展执法活动。