欧洲国家如何为灵活就业人员提供社会保障

张浚

【摘要】随着经济社会的不断发展，产业结构的不断进步，欧洲的灵活就业人群不断增加，近些年来，欧洲国家纷纷采取改革措施，解决灵活就业者社会保障不足的问题，包括推广个人工作账户、加强社会转移支付力度、创建针对灵活就业人员的自愿计划和特殊计划。在实际运作中，这些措施的利弊得失已经显现，是我国解决类似问题时可以借鉴的宝贵经验。

【关键词】灵活就业 社会保障 社会保险 【中图分类号】F249.5 【文献标识码】A

由于技术进步、产业结构的变化以及人口老龄化等原因，灵活就业在欧洲呈现持续上升的趋势。知识经济的发展给劳动者提供了更多可以选择的就业方式。根据欧盟统计局的统计，2016年欧盟28国中，临时就业、兼职就业和自雇占总体就业的比重分别为12.1%、19.5%和14%。这些新的灵活就业方式适应了新知识经济和新型服务业的需求，也顺应了新一代劳动者对更加自由的工作与生活方式的追求，给经济发展带来了新的活力。但同时，灵活就业人员社会保障不足的问题随着灵活就业群体的扩大而日益突出，成为当前欧洲社会保障制度改革中的重要议题。

灵活就业的增长给欧洲社会保险制度带来诸多挑战

多数欧洲国家的社会保障制度以社会保险为基础。社会保险制度普遍地以正式就业为条件，集体谈判和劳动合同确定了雇主和雇员在社会保障方面的权利和义务关系，劳动者的社会权益与就业挂钩。与正式就业方式相比，灵活就业人员收入也不稳定，社会保障也存在不足：

第一，灵活就业者的工作年限偏低，且工作记录不完整，使得相当数量的灵活就业者因难以满足基本缴费年限或工作时限的要求而无法获得基本保障，尤其是养老、失业等与就业密切相关的保障。

第二，相当一部分灵活就业人员是自雇者、平臺就业人员和临时工等，由于没有固定的、或明确的雇主，社会保险负担只能由个人承担，无法征收雇主缴费，导致一些参保的灵活就业人员的保障水平过低，同时也导致了现有社会保险缴费基础被侵蚀。

第三，灵活就业增大了社会保险的道德风险，同时也增大了政府监管的难度。例如，雇主将事实上的雇佣关系转变为客户与灵活就业者之间的合同关系，从而规避各种社会责任，而灵活就业者也可以通过“隐形就业”而领取失业金。

第四，就灵活就业者本身来说，他们的缴费意愿偏低，往往因为缺乏长期的生活规划选择不缴纳各种社会保险费用，从而带来缺乏保障的后果。但是，如果其因为年老、疾病、伤残或失业而陷于贫困，政府仍然需要动用公共资源为其提供救助，形成未来潜在的社会开支。

由于上述原因，欧洲的灵活就业人员整体上社会保障不足，同时，由于灵活就业者的整体工资水平低于正式就业者，在欧洲“工作贫困”现象日益突出。优化社会保障体系，为灵活就业者提供基本保障已经成为欧洲国家的共识。

欧洲国家为灵活就业者提供社会保障的主要措施

近些年来，欧洲国家纷纷根据本国的具体情况，采取多种措施应对灵活就业不断发展带来的挑战。主要做法包括：推广个人工作账户、加强社会转移支付力度、创建针对灵活就业人员的自愿计划和特殊计划，等等。实际运作显示了这些改革措施的利弊得失，可资其他国家吸收借鉴。

推广“个人工作账户”。将工作者的社会权益与雇主脱钩，而与个人的缴费记录挂钩，将一个人不同工作期间积累的社会保障权益计入个人账户，将雇主或政府的缴费计入对应的补充账户。这种方式的优点是：方便个人工作记录的统计，可以将临时就业、兼职就业、平台就业和自雇等多种方式的就业记录在内；也便于携带，适合流动性大的工作群体；一些欧洲国家还允许个人支取其工作账户中累积的权益用来支付继续教育或培训费用，解决了部分社会保障基金使用不充分的问题。其缺点是：个人账户不能解决雇主分担社会保障缴费不足的问题，对于低收入群体，个人账户积累的社会权益过低，会导致其不参与或缴费不足的情况。由于个人原因，很多人会提前支取社会权益，尤其是养老金权益，仍然会导致灵活就业者最终缺乏保障的状况。

通过加强社会转移支付来减少社会保障权益与就业之间的关联。这种方式是根据需求而非与收入关联的缴费来确定个人的社会保障权益，费用由税收支付。它解决了灵活就业人员社保保险基金的征缴与管理的困难，同时，由于许多欧洲国家原本就建立了一些普惠制的社会保险计划，并普遍建立了针对贫困群体的社会救助体系，这种改革措施也具有可行性。其缺点是：会加大公共财政支出；此外，各种费用由税收支出，免除了雇主的缴费义务，会给雇主提供将社会责任转嫁给政府的可能性。

在原有的社会保障体系内，创立针对灵活就业人员的、自愿参与的保险计划。例如，2009年和2014年奥地利与西班牙分别为自雇者创立了自愿参与的失业保险计划等。自愿参与计划的问题在于，只有保证高参与率才能保证自愿保险计划的财政可持续性，而灵活就业人员的参保意愿普遍较低。如果政府不给自愿参与计划提供补贴，那么，这些保险计划将会陷入低风险群体退出及缴费率上升的恶性循环。如果政府提供财政补贴鼓励灵活就业人员参与的话，则会造成沉重的财政负担。

建立针对灵活就业人员的特殊计划。采取这种方式的国家往往是出于历史原因，而非现实的政策考量，针对的往往也是灵活就业人群中的特殊群体。其中比较突出的是德国为作家和艺术家设立的保险计划，以及法国为视觉艺术从业者设立的失业保险计划。德国的作家和艺术家的保险计划，由个人、文学和艺术作品的客户以及政府分别按照50%、30%和20%的份额共同缴费，以解决雇主缴费缺失的问题。这一计划问题是，由于作家和艺术家的工作性质，他们有更大的可能性瞒报收入，因此计划需要应对更大的道德风险。多数参与此计划的作家和艺术家，其申报收入只是刚刚超过准入标准。此外，此计划中个人缴费偏低，而给付水平与正式就业劳动者相当，造成政府承担的财政负担逐年上升，从1995年的5800万欧元，已上升至2019年的2.26亿欧元。

欧洲对灵活就业人员社保经验带给中国的借鉴意义

灵活就业人员的社会保障问题是欧洲与中国共同面对的挑战。目前，中国经济正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。中国政府顺应科技进步和产业变革的大势，实施“互联网+”行动，催生了共享经济、平台经济、微经济、跨界电商、智慧农业等众多新兴业态，并促进了灵活就业不断发展，灵活就业人员的社会保障问题也日益突出。欧洲国家为中国提供了一些应对这些问题的、可资借鉴的经验。

首先，需依靠多层次的社会保障体系解决灵活就业人员的社会保障问题，加强社会保障制度的“兜底”作用。在社会保险扩面以覆盖灵活就业群体之外，还可以加强和完善社会救助体系，有针对性地为面临贫困风险的灵活就业者提供基本生活保障。

其次，盡量实现不同就业群体的社会保险计划的同一性，尽可能地保证不同社会保险计划的缴费率和给付水平的一致性。如果灵活就业人员的社会保险缴费和给付水平都低于正式就业群体，会影响劳动力市场秩序，导致正式就业不断被替代。同时，现有的社会保险制度的缴费基础会被侵蚀，恶化社会保险计划的财政状况。

第三，自愿参与的保险计划不是一个最优的政策选择。社会保险计划遵照“大数定律”，以成员之间的风险共担机制为基础，而自愿保险计划会带来逆向选择，即高风险人群的高参与率与低风险人群的低参与率。如果没有政府的财政补贴，自愿参与的保险计划不具有财政可持续性，也很难为灵活就业人员提供基本保障，这将会增大公共财政的负担。

第四，加强社会保障权益的可携带性。一些欧洲国家设立的“个人工作账户”使得社会保障权益与雇主脱钩，不仅减少了劳动者转换工作的障碍，还可以方便劳动者采取不同的就业方式，是一种适应灵活劳动力市场的改革方式。

第五，使用多种政策工具，在社会保障政策之外，加强灵活就业人员的收入保障、从而加强灵活就业人员应对社会风险的能力也是一种重要的政策方案。例如，包括荷兰在内的一些欧洲国家正在考虑为灵活就业人员设定最低工资标准。

（作者为中国社会科学院欧洲所研究员、中国社会保障学会会员）

【参考文献】

①OECD（2018）：The future of socialprotection： What works for nonstandard workers？ OECD Publishing， Paris