基层干部负荷沉重的治理机制

王清

【摘要】近年来，基层干部的工作压力逐步增大，超负荷运转逐步成为一种常态。层层加码的公共事务、难以扩充的人员队伍、不断加大的检查和监督，这三个方面互相影响，形成了一个封闭的循环。对此，应建立事权与财权相匹配的制度，扩充基层公务员队伍，避免过多检查和过度留痕管理，让基层政府回归正常运转的轨道。

【关键词】基层干部 基层治理 形式主义

【中图分类号】F325.4 【文献标识码】A

近年来，基层干部的工作压力逐步增大，手机24小时开机、节假日有事随叫随到、天天满负荷工作使得基层干部疲惫不堪。“白加黑”“996”成为基层公务员的工作标签。基层干部超负荷运转逐步成为一种常态。

基层干部负荷沉重的原因探析

压力型体制造成基层干部负荷不断加重。压力型体制是指中国政府科层内部压力层层传导的机制。在改革开放初期，经济发展、招商引资使得基层政府公务员“犹如热锅上的蚂蚁——团团转”。随着经济进一步发展，基层干部的压力开始转变为经济发展和维持稳定并重。在经济发达的地区，维持稳定成为基层干部的主要压力源。压力层层传导，最终落实主体是基层政府，基层干部权少责多。与此同时，基层干部需要直接与民众打交道，少数民众的不满也对基层干部造成巨大的压力。因此，基层干部不仅面临压力型体制的科层压力，而且面临来自社会的压力，处于上压下挤的困境之下。在这种困境中，基层干部如何完成上级政府交代的任务呢？他们至少有两种解决方式。一种是逃避责任，出现避责、选择性执行、应付、政策变通等意料之外的行为。另一种是增加人力以应付不断增加的行政事务，这又包括两种方式。一是通过扩编增加人手，但是由于机构改革限制编制的扩张，经济条件较好的基層政府通过招聘编外人员解决人手不足的问题，但是，如何管理日益扩大的编外人员队伍，这本身就是一个更大的难题。二是经济条件一般的基层政府囿于财力，无法通过扩编解决人手不够的问题，只能加大每个干部的工作任务量，造成基层干部经常加班。

从人员配备来说，基层政府人手不够，基层干部普遍身兼数职。中国政府的机构设置采取职责同构原则，上级有什么部门，下级就有对应的部门，实行政府部门的归口管理。可从人员配备来说，中国五个层级的政府体制又呈现倒三角形，越到基层，工作人员越少。不断增加的行政压力要求更多的行政人员与此匹配，但是，基层政府普遍缺人。一方面，经济发达地区大多是人口流入地，人口倒挂严重，基层政府需要处理的公共事务繁多，政府的编制却是以户籍人口为标准进行配备，经济发达地区的政府普遍面临缺少编制、人手不够的问题。另一方面，经济欠发达地区的基层政府，财力不够，吸引不到人才，出现“有编制无人员”的情况。例如中部地区的乡镇实行“乡财县管”，只能实现两保，对人才没有吸引力。基层政府甚至没有办法运用财政自主权激励基层干部，连干部的加班工资都难以保障。基层干部流动较快，很多干部干了几年，积累了资历，就会向上流动。因此，无论地方财力如何，基层政府都面临人手不够的问题，导致基层干部普遍身兼数职，日益增长的公共事务与基层政府的人手不够形成激烈的冲突，基层干部只能通过加班加点完成任务，超负荷运转成为常态。

频繁的考核使得基层干部疲于应付各种检查。党的十八届三中全会之后，中央政府加大对地方政府的考核。考核有利于降低基层政府的政策变通，纠正政策偏离。但是，频繁的考核可能导致基层干部疲于奔命。考核有明确的指标，基层干部需要做几套材料，应付各种突发情形。在考核的过程中，基层政府甚至打破四套班子的设置，一切工作重心都围绕考核进行。频繁的考核搅乱了基层干部的注意力，使得基层干部不得不把精力分配到各项考核任务上来，这使人手不够的基层政府雪上加霜，基层干部只能加班加点、延长劳动时间“迎检”。

过度留痕管理加重基层干部的负担。近年来，党中央先后制定或修改了廉洁自律准则、问责条例、党内监督条例、巡视工作条例、纪律处分条例等一系列重要党内法规，出现强监督。强监督有利于保障政府纪律严明，对公务员形成强大的约束力，逐步纠正基层干部的偏离行为。但是，从现实实践来看，强监督带来了一个意想不到的结果：基层政府为了降低公共管理中的风险和责任，出现过度留痕管理。基层干部处处都要做台账，时时都要拍视频，以备监督与检查。过度留痕浪费基层干部大量的时间与精力，加重基层政府的负担。这就是为何最近一段时间基层干部超负荷运转表现得尤为明显的重要影响因素。基层政府陷入了运作的困境：一是层层加码的公共事务，二是难以扩充的人员队伍，三是不断加大的检查和监督，这三个方面互相影响，形成一个封闭的循环，让基层干部陷入超负荷运转的死循环。

建立事权与财权相匹配制度，扩充基层公务员，避免过多检查，让基层政府回归正常运转

2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确将2019年作为“基层减负年”。面对当前艰巨繁重的改革发展稳定任务，关爱基层干部，就是要既为其松绑减负，又为其营造宽松的干事创业环境。由于压力型体制是基层干部超负荷运转的重要原因，对此，需要超越压力型体制，推动基层政府从无限责任转变为有限责任。

第一，改变央地关系财权和事权不对等的关系，建立财权和事权相匹配的制度。首先，下一步需要继续推进中央、省、市、县区、镇街之间的权责划分，可以适当考虑职责异构原则，突出基层政府的公共服务职能。其次，推动中央和地方之间财权和事权的匹配改革，适当增加中央政府、省级政府在基本公共服务支出中的责任，降低基层政府的支出责任。最后，应继续加强财政转移支付建设，提高经济欠发达地区的基层政府的财政能力，保障其正常运转。

第二，探索解决基层政府人手不足的问题。要解决基层政府人手不够的问题，需要按照实际居住人口配备政府编制，但是，这需要进一步推进户籍制度改革，是一个较为漫长的过程。就目前而言，一方面，经济发达地区可以继续探索和完善雇员制，通过雇员扩充政府工作人员。同时，也需要警惕一些经济发达地区借购买服务的名义，变相扩充政府工作人员。另一方面，对于经济欠发达地区，政府需要建立激励机制，鼓励人才向基层政府流动。

第三，避免过多检查和过度留痕管理。一方面，减少检查和督查的次数。在委托—代理关系中，检查和督查有利于减少代理人困境，但是，过于频繁的检查和督查会打乱基层干部的日常行政，建议减少检查和督查的频次。另一方面，避免过度留痕管理。检查工作既要看文档、台账，也要注意工作给人民群众带来了什么实际效益，要围绕“以人民为中心”这个标准，评价基层干部的工作，避免过度依赖文档、台账，引起过度留痕管理。

基层干部超负荷运转既不是某个人造成的，也不是某个地区独有的，而是一个全国性的普遍现象。这一看似微观的问题，却折射出我国压力型体制的发展困境。解决这一问题，还需回归到治理体系上去，逐步超越压力型体制，改革财权与事权不匹配的现象，夯实基层政府的人员配备，避免过度检查与考核，让基层政府回归“以人民为中心”的初心，通过优化治理体系提升地方治理能力。

（作者为中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授）

【注：本文系国家社科基金一般项目“地方党政机关合署试点运行的追踪比较研究”（项目编号：18BZZ025）及中山大学高校基本科研业务费专项资金青年教师重点培育项目（项目编号：19WKZD25）阶段性成果】