唐代皇权对监察独立的限制探析*

章 燕，郭佳琪

(北方工业大学 文法学院，北京 100144)

中国古代监察独立的理论与制度设计，是在其封建社会君主专制的政治环境下产生和发展的，因此研究唐代监察独立的理论与制度设计，必然要反思皇权对其的限制问题。本文试图研究唐代皇权对监察独立限制的具体表现、程度及时代特性，进一步探索古代监察难以独立的核心障碍问题。

一、唐代皇权对监察独立限制的理论与制度分析

(一)监察独立理论中的瑕疵

古代的监察独立理论并没有涵盖独立于皇权——监察权紧紧依附君主，为皇帝的耳目受皇权限制。然而其依附君主的理论基础存在明显矛盾，具有重大瑕疵。“利异相监”论[1]是古代监察独立的重要理论基础，包括“君臣异利”与“臣臣异利”说。君臣“异利”，其“异”激烈到臣所追求的利为君竭力抵制，因此“君”必须监察“臣”。如何监察“臣”呢？古代监察理论认为可以制度建构出“臣臣异利”的关系，从而确保监察的独立性，实现维护皇权统治的目的。其理论中的瑕疵不言而喻——监察独立理论中“君主耳目”、“臣臣异利”关系是后天建构的产物，其与先天本性与君异利、与臣同利的矛盾往往干扰后天制度设计的预期效果。值得指出的是，由于阶级局限性，中国古代统治者未能信任并利用百姓与官吏先天存在的“异利”关系，重视百姓行使监察权的模式。因此，在“谁能独立于百官”的前提认知中存在重大瑕疵，监察官员依附皇权成为君主耳目的目标脆弱难以实现。故李林甫专权时期，通过威胁与几次对御史的政治打击，造成朝中御史无人敢做皇帝耳目，谏诤路绝、维诺而已的局面。

(二)皇权对监察权控制的制度表现

唐代加强皇权对监察官员的人事权、监察职权的控制，充分体现了统治者欲实现其理论构想的初心和最终目的。

第一，皇帝决定监察官员的选任。为减少外部机关对御史独立性的干扰，六品以下的御史人事任命不再属于吏部铨选范围(一般而言，六品以下官吏任免多是旨授，即由吏部主持铨选)，而改为敕授——由宰相拟定皇帝最终亲定，最终决定权归于皇帝控制。又通过皇帝最终决定权与亲选特权、宰相荐选、御史台长官自选多种方式与程序，限制宰相、御史台长官对监察官员人事权的干预程度，确保皇帝掌握对监察人员的选用权与最终决定权。

第二，皇帝决定监察官员的职业前途。唐时已存在较完善的客观、公平、公正的考核制度，限制了吏部滥用对监察官员的考核权而干扰其独立监察的可能性。但考课制度并不是监察官员的升迁、罢免的主要途径，监察官员不同于一般官吏，实践中往往因为因事有功过而由皇帝决定升迁或罢黜。如裴仁轨私自奴役门卒被太宗定为死罪，李承乾认为量刑不当而劝谏，由殿中侍御史升为侍御史等。

第三，皇帝直接参与监察程序，具有最高监察权。《唐会要》记载睿宗对于弹劾程序的修改：“诸司欲奏大事,并向前三日,录所奏状一本,先进,令长官亲押，判官对仗面奏。其御史奏事亦先进状。”[2]在弹劾程序中加入了面奏前先向中书门下进状的程序，削弱了御史的自主弹劾权。而根据唐代弹劾事件的统计分析[3]，弹劾的结果往往依据皇帝的态度而定,例如御史弹劾宰相李靖“军令无法”，唐太宗敕勿劾；御史弹劾宰相宗楚客受贿，唐高宗则不问。监察官员行使监察职权时因皇帝直接参与监察程序不能独立于皇权，皇帝的态度决定弹劾程序的进一步发展，同时他也是判断弹劾是否有效的最高监察官员。

总之，从分析监察权与皇权的关系中可知监察独立不是真正的独立。皇权对监察独立的限制，不仅体现在间接人事管理控制模式，最为关键也是最值得诟病的还表现在对监察程序及实质内容的直接控制。针对个案皇帝具有解释并最终决定权，是实质意义上的最高监察官，皇帝的意志使监察的程序与结果呈现人治模式。监察以人治而非法治的模式运行，给其他权力机构或专权者操纵监察官提供了可能性，也是唐代宰相专权时期可以控制监察官员的原因。因此，监察法的完善程度如何，能在多大程度上约束监察的人治模式，便成为了进一步分析皇权对监察独立限制程度问题的重要内容。

二、唐代监察法制发展与监察独立的皇权限制

法制为监察独立性提供了制度保障。本文将从监察法体系、法的内在道德角度，分析研究其是否具备夯实的法制保障。

(一)唐代监察法体系问题

唐代监察法以《唐六典》与《监察六法》的形式制定了监察的主要法律内容，又通过律典成为监察法行为的具体标准依据，并以诏令作为补充，随时解释、修改监察法的内容。然而唐代监察法并未形成有机整体，不利于规范监察官员的监察行为，反成为皇帝及其他官员对监察权控制的工具。第一，唐代监察法体系中缺失基础性的完整、统一的监察法主体。唐代存在专门性的监察法规——《监察六法》，然而其性质为地方性的监察法规，具有地域局限性，不能普适到全国的监察区域，也并不具备基础性监察法的要素。第二，唐代监察法体系中缺少监察实施、执行的完整程序性规范。《唐六典》有关于监察的行政性法规，但监察程序内容却并不具体、完整。其中职权问题、调查程序问题、管辖问题、证据收集问题等一系列有关监察流程的程序规则都明显缺失。因此唐代监察人员行使监察权时法律的漏洞与空白随处可见，也易被利用进而干预监察独立。如御史弹奏后没有明确法律规定符合什么要件、标准被认定进入到下一个程序，在实践中皇帝对弹奏个案的解释与决定并没有足够的客观制度限制。

(二)唐代监察法的内在道德问题

第一，法律不具明确性。监察法应具有明确性，其对于监察人员行使职权具有指导意义，同时也保证了监察的独立性。然而，唐代监察法的法律概念极具模糊性。以《监察六法》为例，首句为“察官人善恶”。从监察范畴而言为“善恶”，善恶为道德概念而非法律概念。除充斥道德概念外，在《监察六法》中还有许多如“妖滑盗贼”、“农桑不勤”等类似概念，这种程度定性概念而非客观定量概念，使得监察官员在适用监察法时具有极大的解释权与裁量权。而这必然为皇帝与其他权重者所利用，以通过对法律解释权的合法形式实现其限制监察独立的私利。同时唐代法规关于监察对象的概念并不统一。《监察六法》用“官人”概括监察对象，在《唐六典》里却又为“百僚”或“官僚”。《唐律疏议》“官人无故不上及当番不到”条疏称:“官人者, 谓内外官人”；同条及同卷疏议明确指出，“虽无官品, 亦同官人之法”[4]。唐代“官”和“僚”统称为“职官”，但所指范畴具有差异，“官”特指官制分为九品流内官，“僚”多为“副职”、“佐贰”，成为僚属为流外官，其和“吏”有区别[5]。“官人”和“百僚”、“官僚”这样的概念之间的不统一造成了法律规范之间的衔接不当。

第二，法律不具有稳定性。唐代具有维持法律稳定性的理念，但唐代的监察法在实践中变动频繁。例如将《监察六法》变更为《风俗廉察四十八条》，但因内容繁琐难以执行而废止，而后仍旧使用《监察六法》。御史每次出使巡察，皇帝都会发布出使巡察的诏令，但诏令的监察范畴、对象、内容都具有针对性因而不尽相同；更不用说进状、关白制度的屡存屡废之争[6]。实践中唐代监察法律规范的频繁变动体现了皇帝可以通过立法权限制监察的独立性，破坏了监察人员与被监察人员对监察法律规范的预期，有损监察法律的权威性。

因此，从前文分析研究可知，唐代并不具备客观、体系的监察法，唐代缺乏法治理念是无需多论的事实。因此唐代监察法独立性并不存在夯实的法制保障基础，这加剧了皇权对监察独立性的限制。

三、唐代皇权对监察独立限制的时代特殊性

然而，唐代皇权对监察独立性的限制是与其时代特殊性紧密相关的。唐太宗吸取隋灭亡教训，唐代施政方针整体呈现委任责成型的特点，钱穆先生称之为“委员制”，即把前皇室的滥用之权重新交还了政府。《新唐书》记载：“诏敕有不便者, 涂窜而奏还, 谓之涂归。”[7]对于皇帝不正确的诏令，门下省执掌封驳权力，是对于皇帝权力的一种限制。“故说‘不经凤阁鸾台，何得为敕’(中书省武则天改为凤阁，门下省改为鸾台。)，这仍是说一切皇帝诏命，必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕，根本由中书拟撰。”[8]这也正是钱穆先生对唐代称赞不已的理由之一，即否认其“专制”的评价，“我们纵要说它是专制，也不能不认为还是一种比较合理的开明的专制。”[8]唐代政治文明的顶阶状态随宋之后皇权逐步走向专制，呈现出由盛而衰的发展趋势。唐代政治文明的时代特殊性也影响着监察权与皇权的关系。

总之，与明清相比，唐代监察权并未如后世成为皇权专制的工具，如唐代监察程序中的关白制度、进状制度等，足以证明面对皇权，监察权保留了其一定空间的独立性。但唐代关白制度、进状制度的存废反复现象，也反映出监察权、皇权、相权的博弈、利用关系还处于不断探索完善的阶段。一方面，为防止御史参与朋党、谋取私利而设置进状、关白制度加以限制，但更重要的是皇帝意识到进状、关白制度干预了监察官员独立行使职权，宰相、御史台长官得以控制监察程序，继而通过以上两制度与皇帝争夺监察权将其纳入自己权力控制范畴，实现闭塞皇帝视听以达到专权的目的。因此，惨痛的宰相专权控制监察的教训使得唐后期以来直至明清，统治者们开始在监察独立性前提下思考监察制度如何限制御史权力滥用的问题。明清时期，“科道合一”监察权力的整合加深了皇帝专权的力度，监察权受到皇帝更严密的掌控。至此，监察权为皇权的延伸工具的地位最终成型。