战略选择与路径优化：“再工业化”背景下美国职业教育发展的新趋势及启示

刘 蔚

（无锡商业职业技术学院 党委办公室，江苏 无锡 214153）

2008年9月，国际金融危机全面爆发，美国经济社会受到全面冲击。为克服国际金融危机带来的影响，美国就其经济社会发展政策进行全面调整，在加强金融创新产品监管的同时，实施“再工业化”政策成为国际金融危机后美国政府持之以恒的政策选择。与之相对应，美国职业教育发展政策与改革路径均出现重大调整和变化。当前我国正处于城镇化后期和工业化后期，总结“再工业化”背景下美国职业教育发展的新趋势，无疑将为发展和完善我国职业教育提供有益的启示与借鉴。

一、背景：美国“再工业化”的现实选择

国际金融危机前，美国以制造业为代表的第二产业逐渐萎缩，2007年美国制造业增加值占GDP的比重已降至11.7%，2007年制造业就业人口占就业总人口的比重已下降至9.7%，美国经济出现了较为明显的“去工业化”现象[1]。面对国际金融危机后的经济全面衰退，美国政府采取多项措施，全力扭转发展颓势，力图尽快克服由此带来的影响。重拾实体经济，全面实施“再工业化”政策，成为推动美国职业教育全面改革的重要支撑和导向。

1.国际金融危机的全面影响

作为国际金融危机的发源地，美国经济社会受到了严重影响。从经济上看，2008年美国国内生产总值增长-0.3%，结束了自1991年以来持续16年的正增长，2009年更是创下了1947年以来的最低值（-2.8%）[2]。巨大的经济变革，打碎了美国经济“永远向好”的梦想，美国各界深刻反思经济过度金融化、借贷增长模式的巨大弊端，将支撑经济发展的着力点再次聚焦于实体经济，美国社会各界对于实施“再工业化”以促进经济复苏和增长已形成广泛共识。经济上的巨大动荡，对美国政治结构产生重大冲击，传统政治精英代表在2008年和2016年的总统大选中接连败北，打着变革口号的候选人纷纷登台，促使美国出现了第一位有色人种总统贝拉克·侯赛因·奥巴马（Barack Hussein Obama），以及以“反全球化”“美国优先”为口号的亿万富翁总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）。为促进美国经济发展，美国两届政府推出了一系列改革措施，其共同点就是推动美国“再工业化”，进而全面影响美国职业教育发展。

2.“再工业化”政策的持续强化

奥巴马执政期间大力实施振兴美国先进制造业战略，于2009年发布《美国创新战略》（A Strategy for American Innovation）并定期更新，将发展新兴制造业作为美国创新发展的国家战略。其后又先后发布《振兴美国制造业框架》（A Framework for Revitalizing American Manufacturing，2009年12月）、《加速美国先进制造业计划》（Accelerating U.S.Advanced Manufacturing，2014年10月），并先后制定《恢复就业鼓励雇佣法案》（Hiring Incentives to Restore Employment（HIRE）Act，2010年3月）、《制造业促进法案》（Manufacturing Promotion Act，2010年8月）等法案。通过减税、发展先进制造业、扩大出口、改善教育体系等措施，全面启动“再工业化”进程。特朗普政府在执政伊始便将重振美国就业和增长作为首要经济政策目标之一，并将发展制造业作为兑现竞选承诺、回报选民的重要策略，发布《制造业就业倡议》（Manufacturing Jobs Initiative，2017年1月），同时实施大规模减税政策，鼓励美国跨国企业回迁海外生产部门或增加在美投资。执政两年来，特朗普政府通过实施贸易保护、控制移民、加强基础设施建设等政策，全面延续美国“再工业化”战略目标。

3.“再工业化”政策与职业教育发展

奥巴马和特朗普执政时期，美国“再工业化”政策虽然在具体措施上存在差异甚至出现南辕北辙的状况（如自由贸易问题、产业发展政策等），但其核心思想在于发展和强化美国制造业，推动和保持美国制造业在全球的领先。在这一过程中，职业教育起着不可忽视的作用，并受到美国政府的高度重视：一方面，制造业的发展，特别是先进制造业的发展，离不开高素质技术技能人才；另一方面，接受技能教育和技能培养的高素质技术技能人才，是支撑制造业发展和繁荣的重要保障。从总体上看，在奥巴马的两届任期内，启动和促进了美国职业教育的全面改革：一方面扭转美国民众对职业教育的歧视；另一方面发挥职业教育在提升产业工人技能、促进就业方面的作用，服务美国“再工业化”的政策选择。特朗普执政后，极力宣扬“美国优先”及“用美国人、买美国货”，在继续鼓励美国制造业发展的同时，也对美国职业教育发展给予高度关注，特别是于2018年7月制定的《加强21世纪职业与技术教育法》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act），更预示着美国职业教育将面临新的变革性发展。

二、战略选择：职业教育成为保持美国全球领导力的重要内容

面对“再工业化”政策的强化与调整，美国政府不断提升职业教育在国民经济发展中的地位，并将其作为发展制造业、推动经济复苏和持续增长、提升国家竞争力的重要措施，以确保和维护美国在全球的领导力。

1.职业教育地位的全面提升

在后工业化时代，伴随着金融服务业等行业的繁荣，美国公民普遍把接受普通教育特别是学术教育作为第一追求，职业教育在美国教育体系中的地位不断下降。虽然经过多次教育改革，美国普通教育与职业教育的相融合趋势不断加强，但据统计，美国综合中学中有43%的学生进入学术科（Academic concentrators）学习，33%的学生进入普通科（Nonconcentrators）学习，只有24%的学生进入职业科（CTE concentrators）学习，进入社区学院等教育机构接受职业教育成为受人歧视的“二等教育”[3]。面对“再工业化”的战略选择，美国政府通过多种形式为职业教育正名。2010年10月，奥巴马政府首次把全美社区学院峰会的召开地点放在白宫，全力为主要开展职业教育的社区学院系统摇旗呐喊，并毫不回避其社区学院的学习经历；2011年美国就业与竞争力委员会发布《美国经济复苏路线图》研究报告，把加强职业教育确立为重振美国经济的首要措施之一；特朗普政府从2017年开始首次将每年的7月17日定为美国制造日，大力开展职业教育宣传活动，积极展现职业教育在增加公民就业机会和收入方面的作用，力图改变民众对职业教育的传统认知，提升职业教育在国民教育体系中的地位。

2.STC理念的全面深化和应用

在国际金融危机后，面对“再工业化”进程的实施，“从学校到生涯”（STC）理念逐渐成为引领美国职业教育的主流导向，终身职业教育逐渐成为指导美国职业教育改革和发展的核心理念。从政治上看，随着美国政坛保守主义势力的兴起，确保美国全球领导力和争取“铁锈地带”的选票成为美国执政者的现实选择，而STC理念从经济策略上正切合这一政治诉求。随着“再工业化”的推进，美国经济面临着既有优势先进制造业对高学历高素质人才的需求，也迫切需要掌握新职业技能的人才支撑对传统工业领域的升级改造，二者的共同之处在于要求从业者有较高的知识储备和技能，同时要具有较强的学习能力，能实现知识和技能的不断优化，而这正是STC理念的核心思想。从职业教育的现实操作层面看，国际金融危机后，美国联邦政府和地方政府均在STC理念的指导下开展了一系列职业教育改革。特朗普政府制定的《加强21世纪职业与技术教育法》，将进一步展现和加强STC理念在美国职业教育领域的广泛影响。

3.职业教育导向的全面调整

面对“再工业化”的人力资源需求，美国政府在职业教育导向上逐渐强化国家战略导向，力图实现公民个人发展目标与国家战略决策的统一，不断增强职业教育改革的吸引力和内生动力，从根源上提升职业教育发展水平。突出表现在作为施政方针的总统年度国情咨文中，无论是奥巴马政府还是特朗普政府，均把职业教育放在重要位置。如奥巴马在2012年度国情咨文中提出：“我在此吁请社会各界人士与我共同努力，大力推进校企联合，为美国劳动力市场再多输送200万技能人才。”[4]特朗普在首次国情咨文中也提出：“未来，我们将投资建设更好的职业学校，让我们未来的工作人员可以学习手艺，发挥他们的全部潜力。”[5]无论是奥巴马政府打造现代职业教育体系的努力，还是特朗普政府制定的《加强21世纪职业与技术教育法》，在美国参众两院的民主共和两党中受到广泛认可，都充分印证和预测了美国职业教育发展改革的导向：围绕巩固和增强美国经济强劲复苏成果，改革和建立可持续、覆盖公民职业生涯全过程、具有竞争力的职业教育体系，以服务“再工业化”政策，提升和确保美国在全球的领导力。

4.更加详尽的职业教育支持政策

因美国国会的制约，奥巴马政府并未修订《帕金斯法案》等涉及职业教育核心内容的相关法律，也未出台新的涉及职业教育改革发展的重大法案，主要通过行政命令或政策指导的方式，支持职业教育发展。2009年7月，奥巴马政府公布了“攀登顶峰”（Race to the Top）的教育综合改革计划，对教育资源进行全面的优化改革，对职业教育的评价导向产生了重大影响[6]。2012年美国教育部制定《美国职业和技术教育改革蓝图》，明确联邦政府必须大力发展的职业和技术教育项目。同时，奥巴马政府还通过“美国毕业计划”“贸易调整援助社区学院计划”等政策，加强对社区学院的资金支持，不断巩固和提升社区学院在美国职业教育体系中的重要地位。特朗普执政以来，把最重要的教育改革放在职业教育领域，将《加强21世纪职业与技术教育法》作为《2006年柏金斯职业及技术教育促进法》（Perkins Vocational and Technical Education Act of 2006）的延续，每年提供10亿美元支持各州发展职业教育，进一步增强各州发展职业和技术教育的自主权。特朗普在签署该法案时表示：“自国会批准上一项帕金斯法案已经过去了十二年，这十二年来经济迅猛发展，并且日益依赖于科学、技术、工程和数学（STEM）方面的知识与技术。在伊万卡·特朗普的带领下，白宫不遗余力地确保这项法案的通过，以便给学生和工人们提供必要的职业培训，帮助他们在二十一世纪的行业竞争中获得优势。”[7]

三、路径优化：美国职业教育的全面改革

尽管学界对美国“再工业化”的具体措施评价不一，但“再工业化”进程的推进客观上对美国职业教育产生了深刻影响，特别是促使美国职业教育的现实发展路径出现了新动向。

1.职业教育体系不断优化

伴随着“再工业化”战略的实施，美国职业教育的地位不断提升，职业教育体系也不断得到优化。在中等职业教育方面，通过实施以科技数学工科教育（STEM）运动为核心的“教育与职业沟通工程”，催生了一大批新兴科技数学理工类特色教育中学，促进了以“职业准备”为目标的STEM运动与中小学教育的深入融合，提升了中等职业教育的质量，并为实施高等职业教育和技能更新培训奠定了基础；在高等职业教育方面，实施社区学院改革，以社区学院所在地的经济发展需要和企业的用工需要为导向，不断优化学校的课程设计、教学模式，积极服务“再工业化”相关产业优化升级；在技能更新教育方面，由政府支持的国家和地方职业教育机构开展转型培训，不断提高产业工人的工作技能，如美国国家标准和技术协会（NIST）建立的制造业扩展伙伴关系（MEP）、由劳工部就业和培训管理处（DOL/ETA）建立的公私合作伙伴关系。中等职业教育、高等职业教育和技能更新教育三个方面的教育体系相互依托、互相衔接，形成了当前美国完整规范的职业教育体系，为美国“再工业化”政策提供有力的人力资源支撑。

2.校企合作机制不断创新

相较于德国“双元制”为代表的模式，校企合作一直是美国职业教育中的短板。因此，美国政府在大力鼓励企业在美投资建厂的同时，不断增强企业在职业教育中的作用，通过紧密的校企合作，在为企业提供高素质技术技能人才支持其发展的同时，也能在最大程度上降低社会失业率。奥巴马政府通过利用联邦政府资金，鼓励各州职业教育机构加强与本地区企业的合作，在此项措施激励下，全美有100余家社区学院与企业开展的合作项目得到联邦政府资助；通过由教育部、劳工部、商务部等部门组成的“为美国未来奠定技能之基联盟组织”，推动校企合作项目和教育联合体的发展，并形成包括全美制造业联合会与全美社区学院合作开展职业技能培训及认证等大型校企合作项目。特朗普执政后，利用其从商经历，在职业教育的校企合作中大力推行学徒制模式，结合行政机构的简政放权，推动行业协会、工会和第三方培训组织共同制定学徒制培养标准，进一步放宽对相关工作审批，以期尽快实现从学徒制培养模式中获益。

3.财政支持政策更加灵活

国际金融危机后，配合“再工业化”政策的实施，在以财政政策支持职业教育方面，美国政府展现了更高的灵活性，核心是以联邦财政资金为引导，推动美国职业教育教学体系的不断完善和教学质量的不断提升，从而保障职业教育受教育者的职业竞争力和未来发展潜力。在中等职业教育改革和社区学院改革中，奥巴马政府均实施竞争性拨款计划，要求各州政府和地方职业教育机构按照核心州立标准（Common Core State Standards）全面实施改革，并通过绩效管理评估各项目的改革成效，以评估结果作为划拨财政资金的依据，同时要求各州政府提供相应的财政资金补贴，有效放大了联邦政府10多亿美元职业教育预算资金的利用成效。在职业教育领域，特朗普政府更加注重地方政府的作用，更加注重职业教育与本地区产业发展的融合。特朗普政府虽然在《加强21世纪职业与技术教育法》中将联邦政府对职业教育的扶持资金预算进行了小规模的压缩，但同时也放宽了奥巴马政府对职业教育改革的约束，允许各州自行设定本州的职业教育绩效目标。另外，该法案保留了对各州职业教育的绩效评估，以作为划拨联邦财政扶持资金的依据。

4.注重发挥职业教育的“综合效应”

在政治效应方面，作为共和党人的特朗普能竞选成功，很大程度上得益于“铁锈地带”选民的鼎力支持。这一部分选民主要是男性白人，往往未受过高等教育，缺乏一技之长，因而并未从奥巴马政府的振兴先进制造业战略计划中获益。在特朗普就任总统后，力图通过大力发展职业教育，提升产业工人的技术技能，使其能尽快摆脱失业困境或能取得更高的报酬，以便兑现竞选承诺，试图为竞选连任“巩固票仓”。在社会效应方面，美国学者的实证研究证明，公民接受包括职业教育在内的教育时间，与个体就业机率、年均收入呈现正相关，与不健康生活方式、犯罪机率呈现负相关。如卡特莱尔等通过数据分析发现，在控制外在变量后，学生受教育年限每增加1年，减少吸烟的概率增加3个百分点，降低肥胖的概率增加1.4个百分点，减少饮酒的概率增加1.8个百分点；朗格布通过数据分析发现，高中毕业生因犯罪进入惩教部门的几率为1.8%，而社区学院毕业的副学士学位持有者仅为0.5%[8]。因此，无论是标榜注重社会福利的奥巴马政府，还是强调个人权利优先的特朗普政府，面对国际金融危机后美国现实的社会经济状况和政治生态，均高度重视发挥职业教育的“溢出效应”，以缓和社会矛盾，并拉拢不同的投票群体。奥巴马在其任期内数十次参观各类职业教育机构，称社区学院是美国教育系统的“无名英雄”（unsung heroes）。特朗普在首次国情咨文中多次提到就业与培训方面的政策，鼓励对在职教育和再就业培训的投资，将技能培训作为发展美国经济的优先考虑事项，并推动“帕金斯法案”在时隔12年之后的再次修订和延续。

四、美国职业教育发展对我国职业教育改革的启示

改革开放以来，我国职业教育得到了长足发展。目前，我国职业教育已开设1 000多个专业，近10万个专业点，基本覆盖了国民经济的各个领域，建成了世界上规模最大的职业教育体系，职业教育年均向社会输送1 000万毕业生，就业率保持在90%以上[9]，在现代制造业、战略性新兴产业和现代服务业等领域，一线新增就业人口中70%以上来自于职业院校[10]。但与发达国家相比，与建设现代化经济社会体系、建设教育强国的要求相比，我国职业教育还存在体系建设不够完善、制度标准不够健全、校企合作动力不足、办学和人才培养质量水平参差不齐等问题。随着我国经济社会进入新的发展阶段，产业升级和结构调整不断加快，各行各业对高素质技术技能人才的需求越来越迫切。梳理美国“再工业化”政策实施以来职业教育改革发展的新趋势，对于立足中国国情，办好人民满意的现代化职业教育具有重要的启示。

1.建立健全支撑职业教育发展的政策法规

美国职业教育发展史，在一定意义上就是美国职业教育法治化不断发展和完善的历史。分析“再工业化”阶段美国职业教育，突出的特点是职业教育理念的法治化，相关的法律、法规和政策根据社会经济发展状况不断进行调整优化，并充分支撑和保障职业教育发展。《中华人民共和国职业教育法》自公布实施以来，尚未进行过修订。当前我国正处于城镇化后期与工业化后期，虽然在国家发展规划、教育发展规划中均有对职业教育发展改革的部署，如先后颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》 《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018）》 《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2020）》等指导职业教育改革发展的政策文件，但作为职业教育领域的专项法律，《中华人民共和国职业教育法》的修订和完善已是迫切的现实需要。通过对《中华人民共和国职业教育法》的修订和完善，总结我国职业教育改革发展中的成熟做法，借鉴发达国家的先进经验，着眼于服务建设现代化经济体系和更高质量更充分就业需要，完善职业教育和职业培训体系，以法律条文的形式，进一步增强和保障职业教育在国民教育体系中的重要地位；从顶层设计上明确我国职业教育的发展理念、改革方向及保障措施，明确职业教育办学主体资格、条件、法律地位、权利义务及职责、退出机制及奖惩措施等基本问题[11]。这既是推动职业教育不断发展的法律保障，也是指引和深化职业教育改革的重要措施。

2.积极倡导和践行“终身职业教育”“终身职业学习”“终身职业发展”的理念

在职业教育培养理念上，当前我国职业教育还是“就业导向”，这是基于我国经济社会发展阶段作出的现实选择。伴随着后工业化时代的到来，以及供给侧结构性改革的深入，我国经济结构将发生重大变化，第一、第二、第三产业间的结构调整及各产业内部结构升级将同时存在，对高素质技术技能人才的需求将呈现数量上与结构上的同步调整提升。面对经济高质量增长对高素质技术技能人才的需求，迫切需要进一步更新职业教育理念，学习借鉴美国STC理念下的先进经验，通过多样化的职业教育主体、教育形式，把职业教育贯穿于公民教育的全过程、公民发展的全过程，牢固树立“终身职业教育”“终身职业学习”“终身职业发展”的理念，联合行业协会、企业组织，广泛开展形式多样、紧贴就业需求、长短期相结合的职业技能培训，充分发挥职业教育机构的优质教学资源，最大限度地释放职业教育的“外溢效应”。在职业教育发展理念上，转变以政府为主举办职业教育的格局，逐渐向政府统筹管理、社会多元化办学的格局转变，由追求规模扩张向提高发展质量转变，由参照普通教育办学模式向专业特色鲜明的技术技能教育转变，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供人力资源支撑。在职业教育体系上，合理布局中等职业教育、高等职业教育、高层次技术技能人才培养体系，不断提高中等职业教育发展水平和覆盖面，使城乡劳动力能至少接受中等职业教育；不断提升高等职业教育质量，大力推进内涵建设，培养服务区域发展的高素质技术技能人才；不断完善高层次技术技能人才培养体系，优化学历教育与培训并重的现代职业教育体系，畅通技术技能人才成长渠道，形成覆盖公民职业发展全过程的职业教育体系，从而源源不断地为经济社会发展提供高素质技术技能人才。

3.持续深化职业教育教学体制改革

充分学习借鉴美国推进社区学院改革发展的有益经验，发挥高等职业教育在职业教育乃至整个教育体系中的重要作用。当前亟待解决的是高等教育中职业教育与学术教育的隔阂问题，通过学分互认、专业共建等方式，畅通职业教育与学术教育的人才双向流动渠道，真正构建有利于人才成长的“立交桥”。同时借鉴美国职业教育“学历证书+专业能力证书”的模式，通过行业协会、学校和第三方专业组织的合作，广泛实施学历教育加专业证书培养的复合型教育，鼓励职业院校学生在接受学历教育、获得学历证书的同时，结合专业教学和个人发展愿景，积极参加专业技能考试，取得多类专业能力证书，夯实学生可持续发展基础，拓展就业创业本领。此外，以“双师”型教师队伍建设为核心，做好教师培养工作，打造具有扎实理论功底、较强技术技能、综合素质过硬的职业教育教师队伍，为职业教育改革发展提供保障；积极适应“互联网+职业教育”的新形势，充分运用现代信息技术改进教学方式方法，推进虚拟工厂等网络学习空间建设与应用；借鉴绩效管理理念，开展对职业教育成果的绩效评估，不断提高职业教育资源的综合利用效率。

4.加强职业教育专业教学标准建设

经过近年来的持续努力，我国职业教育专业教学标准建设工作已取得丰硕成果，已基本形成以专业目录为基础，以公共课课程标准和专业教学标准为核心，以顶岗实习标准、仪器设备标准为保障，各地各校落实文件为补充，横向联动、纵向贯通、各方协同的中高职衔接的职业教育国家标准体系。应借鉴美国“核心州立标准改革”做法，把标准化建设作为统领职业教育发展的突破口，充分发挥专业教学标准建设在职业教育教学中的基础性作用，按照专业社会与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接的要求，不断建立和完善职业教育的标准专业体系、教学体系、评估体系。同时巩固和发展国务院教育行政部门联合行业制定的国家教学标准，职业院校依据国家教学标准自主制定人才培养方案的工作格局；探索通过政府购买等方式，委托职业教育指导咨询机构开展教育质量指导、考核和评估，积极为职业教育立法、政府部门决策提供调研服务和政策咨询。此外，通过专业机构、专业人员，全面提升职业教育标准化建设水平，保障职业教育办学质量稳步提升，形成符合市场需求、兼顾理论与实践、切合职业发展规律的课程体系和教学体系，稳步提升职业教育人才的培养质量。

5.不断深化产教融合与校企合作

就一定意义而言，产教融合与校企合作是推动和服务职业教育发展的核心动力。进一步放宽和鼓励多种主体参与职业教育，鼓励各类企业通过自主设立职业教育机构、联合办学、设置订单班等形式，深度参与职业教育的全链条和全流程，并加强对企业兴办职业教育的金融、财税等综合政策支持；深入推进产业链与职业教育专业设置、教育教学的无缝对接，全面提升职业教育与产业发展的契合度，将职业教育融入产业发展与职业发展的全周期；积极总结和推广学徒制办学的成功经验，大力推进校企合作在合作范围、合作内容、合作导向上的全面扩展，不断丰富校企合作育人的路径；探索建立产教融合型企业认证制度，加强对相关企业的综合保障和扶持力度，进一步推广职业教育集团（联盟），扩大优质职业教育资源的综合利用。