浅谈环保管理的督察制度

【摘 要】近年来，我国环境污染问题愈发严重，环境保护人人有责。有关环境管理的话题也受到了人民广泛关注。环保督察是环保管理的重要手段，文章从环保督察制度概述、我国环保督察存在的问题、环保督察制度法治化的建议四个方面进行论述，分析了我国环保督察机构、地方政府环境督察组织以及干部问责机制等方面的相关问题，并提出了环保督察制度法治化的相关建议。

【关键词】环保管理;环保督查;法治

一、环保督察制度的概述

（一）环保督察的概念

環保管理是人类为解决现实或者潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保护人类的生存环境、保障经济社会的可持续发展而采取的各种行动的管理措施。而环保督察是环保管理的重要手段，是保障环保现代化管理的重要途径之一。环保督察中“环保”顾名思义指的是环境保护，在我国理论界当中，对于“督察”两字，还没有清晰的界定。《现代汉语词典》中对于“督察”的解释有两个：一是监督与察看;二是从事执行督察工作的人员和岗位。可以看出，前者作为动词，督察的具体含义包括为监督、督导、督促、监察、察访等，是行使督察权力的部门对其他组织和公民的监督和制衡;后者作为名词，主要指的是履行监督、监察和督导职权，承担监督、监察和督导责任的岗位和人员。根据以上分析，在国家政策制定以及法律、法规的颁布中，“督察”一词经常以前者的动词出现，它的使用常常和权力、权利、权益联系在一起。

（二）环保督察的本质

随着我国经济社会的快速发展，环境问题受到人们的关注。地方党政部门履行环保职责的情况对于地方环境质量具有巨大的影响，十八大之后，以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态环境问题，环保督察制度在这种形势下应运而生。具体到环保督察，则是上级党委、政府部门对下级党委、政府及其相关行政部门或者相关的环保管理机构，对其落实党中央关于环保政策、法律法规、规章等方面情况进行的监督与监察，目的在于保障党中央政策、法律法规等得到有效贯彻执行。环保督察制度的本质就是使地方党政部门积极履行环保职责，督促其有效解决环境保护问题，规范我国环保管理体制，促进环保管理的法治化，推动国家环保法律政策在全国范围内有效执行。

二、环保督察存在的问题

我国环保督察依据法律存在定位不清晰、约定不明确现象。环保部门开展综合督察的主要依据为《中华人民共和国环境保护法》第六十七条“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督”。其中明确了两种监督方式：一是上级人民政府对下级人民政府环境保护工作的监督;二是上级环境保护主管部门对下级环境保护主管部门的监督。但是下级环境保护主管部门同时隶属于下级人民政府，受下级人民政府领导，因此在现实操作中，出现上级环境保护主管部门与下级人民政府之间权力交叉冲突问题，对于该问题，目前尚未有明确法律规定予以解决。

（一）未成立符合法律、行政法规规定的环保督察机构。目前，我国环保督察机构主要分为两类，一是环保部设立的六大区域环保督察中心，二是国务院及其一些省、较大的市级政府成立的所谓“环境保护督察工作领导小组”，从组织法角度来看，上述督察机构明显是时代产物，具有临时性，不符合法治国家、法治政府要求。

（二）地方政府的环境督察组织存在困境。从2006年原国家环保总局制定的《总局环境保护督查中心组建方案》（环办【2006】81号）可以看到，各地方环境保护督查中心是“总局派出的执法监督机构，是总局直属事业单位，受总局委托在本区域内开展工作”、“督查中心不指导地方环保部门的业务工作”，上述规定严重限制督查中心职能的发挥。一方面，督查中心系委托关系，对排污单位的环境违法行为有调查权、检查权和建议权，但在无法律明确授权下，不能对违法行为进行直接查办和处理，因此大大降低监督效果;另一方面，地方环保督查中心属于“总局直属的事业单位”，并非环保部正式机构，与地方政府也无直接行政隶属关系，使工作人员的晋升、待遇、内部交流、组织认同等激励措施受到较大限制。同时，“事业单位”的定位使得环保部难以授予其独立的执法权限，无法直接处理环境违法行为，但在责任追究时督查中心的工作人员往往被追责，造成权力与责任的不对等，挫伤工作人员的工作积极性。

（三）干部问责机制存在依据不充分、党内问责与行政问责不一致现象。就问责的依据而言，《环境保护督察方案（试行）》及各地制定的环保督察实施方案并未进行明确，只是简单规定“按照有关规定处理”、“依法依规进行处理”等。而根据我国目前环境保护法的相关规定，能够予以适用的问责依据主要包括两类：一是国家法律中的相关依据，主要有《公务员法》、《环境保护法》对违反监管职责的人员进行行政处分的规定;二是对党政领导干部进行生态环境问责的相关党内法规，主要有2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。在督察问责中，上述两方面的依据应当如何有效衔接并加以适用，需要加以认真厘清。

三、环保督察制度法治化的建议

（一）健全完善环保督察法律体系，为环保督察提供充分法律依据。对于上级环保部门与下级人民政府的综合督察权力交叉问题，可以通过地方的共同上级或者直接上级予以协商确定，例如环保部与地方政府督察事宜可通过与各省省政府协商确定权力分配、上级环保部门与下级政府可通过本级人民政府予以协商，从而减少部门阻力，实现督察目的。

（二）提升环保督察机构法律地位。对于我国目前的环保督察机构设置其实已十分完善，应该在此基础上充分发挥其职能作用，应当在相关法律、行政法规中明确赋予相关环保督察机构相应的督察权力，从而确认各地方督查中心的相关法律地位。同时，将各地方督查中心定义为“承担一定行政职能的事业类单位”，根据相关组织法规定和程序，将其转变为行政机构，保障其行使督察权。

（三）规范干部督查问责程序。党组织和政府考核部门要与“环境保护目标责任制”考核的问责保持协调一致，避免出现“重复问责”的情况。注意在环保督察过程中，要充分发挥“环境保护督察工作领导小组”的协调功能，环境保护部门和被督察地的环保部门须及时向督察组报告上一年度“环境保护目标责任制”的考核结果及问责情况，从而真正实现考核问责程序的同一性。

【参考文献】

1.常纪文：《论生态文明入宪的必要性》，载《中国环境报》2016年9月20日，第3版。

2.赵浩明等：《针对不适应加快区域督察转型发展》，载《中国环境报》2015年7月29日，第2版。

3.韩兆坤：我国区域环保督查制度体系、困境及解决路径》，《江西社会科学》2016年第5期。

作者简介：徐然（1992—），女，汉族，山东聊城人，学历：研究生，研究方向：工商管理、营销管理。