城市治理理论流派发展探析

周芮

【摘 要】城市政治学研究城市的权力结构和治理结构，两者构成梳理城市治理理论流派转换的主要线索。本文采用文献分析方法，基于既往研究的成果，主要从城市权力结构和城市治理结构两个方面，沿着时间脉络梳理国外城市治理的理论流派。

【关键词】城市治理;权力结构;治理结构

一、城市权力结构

政治学的核心是权力，城市政治学的核心研究对象是城市权力结构。城市统治权是城市政治学的核心问题之一，即关注城市权力掌握在谁手中，权力的运作机制和结果是什么。也就是回答“谁统治城市”“谁为了什么而统治城市”和“如何统治”三大问题。

关于“谁统治城市”这一问题，在20世纪60年代的美国出现精英主义和多元主义的争论。弗洛伊德·亨特是第一个运用精英主义理论分析城市权力结构的政治学家。亨特基于实证研究，提出工商精英对城市政策具有支配性影响力，城市由精英掌握和控制。亨特得出结论，认为地方代议制民主本质上是占支配地位的经济利益的“幌子”。这一结论激起了精英主义与多元主义的争论。罗伯特·达尔对纽黑文市进行实证研究，提出城市权力是分割和分散的，得出多元主义的理论观点。多元主义认为，城市社会可以理解为数百个小的特殊利益集团的聚焦体，这些团体有着不完全的人员重叠，广泛分散的权力基础，以及大量的对重要决策施加影响的手段。

关于“谁为了什么而统治”这一问题，20世纪80年代以来，西方国家放松经济规制，商业领袖、社会力量在城市治理中的影响扩大，城市统治权研究提出了城市增长机器理论和城市机制理论。

城市增长机器理论由罗根和莫洛奇提出，从城市增长的角度理解城市政治，他们将精英理论研究视野进一步拓展，将城市权力结构的研究推进至“谁为了什么而统治”，认为主导城市发展的是致力于促进经济增长的各种力量之间的联盟。罗根和莫洛奇认为处在城市发展关键地位的“食利者”经常通过强化财产（土地、建筑物）的使用或发展更高层次的使用价值来增加租金，使自身收益最大化。食利者必须与其他致力于促进增长的行动者合作才能达到目标。由于土地资源是城市发展的主导因素，城市增长要对控制土地开发或对已利用土地再开发。增长机器理论认为企业家是形成城市系统的关键作用力。

城市机制理论认为当代城市中大众控制的操作方法大致是政府与市场劳动分工的结果，多元主义适用性被进一步拓展，被称为“新多元主义”。城市机制理论认为私人部门掌握城市生产资料的所有权，提高公民福利水平的责任由私人部门和公共部门的官员承担，但这些官员只能进行诱导。在此过程中，政府必须考虑城市中的多元力量并建立联盟，推动有关力量做出决定。因此，城市机制理论认为当代城市政治包含多元的参与者，政治组织、经济组织和社会组织分别掌握不同的资源，任何一方都无法独立地实现发展目标，多元主体之间的互动合作就成了一种必然选择。根据城市机制理论，在城市治理中多元主体需要建立合作关系，共同促进城市发展。

20世纪80年代以来，城市政体理论开始关注“如何统治”这一问题，将精英主义和多元主义争论的焦点转移到社会生产的表达方式上，城市政体理论逐渐成为分析地方政治的主導范式。斯通的研究表明，城市政体理论的注意力集中于重要的目标是如何设置和达成的;斯托克等学者进一步丰富了城市政体理论的内涵，指出市场与国家之间的劳动分工使权力趋于分散，且政权是一种合作性安排，城市需要地方政府和私人参与者来共同管理。城市政体理论成为20世纪90年代至21世纪初期美国城市政治学的主流理论，对特定历史时期及特定地域的社会政治经济现象也确实具有较强的描述力，但由于其对政体形成和维持等过程中的变量（variations）的解释力不足，被批评为是一种概念、模型抑或分析框架。

二、城市治理结构

上一部分主要是从城市权力结构这一角度分析。然而，城市公共事务的治理和公共物品和公共服务的供给需要组织机构的支撑，在此基础上就形成了结构化的制度框架并由此演变成固定的治理结构。因此，这一结构的变迁也构成梳理城市治理结构转变的现实基础。

在众多解释城市治理的理论中，区域主义范式的影响最为深远。阿兰·瓦利斯关于区域主义研究的四篇论文被认为是在20世纪90年代的经济、政治和社会背景下，区域主义和大都市治理研究的新开端。阿兰·瓦利斯从城市区域空间结构的历史角度把美国大都市治理分为三个不同的阶段：第一阶段是单核心中心发展的工业城市区，即“传统区域主义”阶段;第二阶段是多核心中心（包括中心城市和郊区）的城市区域，即“公共选择理论学派”阶段;第三阶段是强调在同一区域内的地方政治实体的竞争，这一阶段以网络化（复杂的补充和相互依赖）为特征，即“新区域主义”阶段。三种阶段围绕着“谁治理”和“治理需不需要政府”等问题展开论证。“传统区域主义”强调政府力量，公共选择理论学派强调市场力量，新区域主义逐渐转向强调政府、市场和社会组织的多元主体的力量。

传统区域主义，又称为巨人政府论，流行于20世纪初至20世纪50年代，代表理论为大都市政府理论。该理论寻求以中心城市来控制城市边缘地区的扩展，中心城市进而成为大都市，即把现有的城市政府权威统一为超级大都市政府，在宏观上统一化解地方问题。“大都市政府”的构想具备一定的合理性，例如可以通过强有力的财政维持中心城市与边缘郊区的财政平衡，具有区域战略规划能力等。

20世纪50年代以来，由于大都市区的变化和政府改革的兴起，大都市政府模式开始受到公共选择学派的批判，多中心治理理论或者碎片化的大都市治理观念开始兴起，并且在20世纪60——80年代末这一时段内占据了主导地位。蒂伯特是最早将公共选择理论运用于城市治理结构的经济学家之一，他指出“社区数量越多，其中的分歧越大，消费者就越能意识到他们偏好的位置所在”。奥斯特罗姆精细化了蒂伯特主张中的隐含模型——呼吁多个单位间进行竞争并提高效率，并认为“多中心政治体制只能通过合作模式，即在各单位之间的竞争与冲突并存的环境中，得以理解和评估”。

在多中心治理理论及其实践大行其道的几十年内，西方国家城市内部碎片化程度进一步加剧，多个地方单位层层叠叠又互不隶属。在这样的背景下新区域主义理论于20世纪90年代登上舞台。新区域主义摒弃了传统官僚制和市场机制，将区域治理看作多个政策主体之间相互依赖与相互合作以解决公共问题的动态过程。新区域主义展现出“治理而非管理、跨部门而非单一部门、协作而非协调、过程而非结构、网络化结构而非正式结构”的特点，通过灵活的政策网络倡导区域整合和发展的协调，能有效缓解区域内各级政府各自为政、效率低下的问题，有利于组建区域治理的协作性或合作性组织，采取多种形式化解区域性公共问题。

【参考文献】

[1][英]戴维·贾奇.城市政治学理论[M].上海人民出版社，2009.

[2]杨宏山.转型中的城市治理[M].北京：中国人民大学出版社，2017.

[3]V. Ostrom，C. M. Tiebout and R. Warren，"The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry"，The American Political Science Review，1961（4）.