市政项目精细化管理研究——基于建设单位管理实践

郑才林，陈 尚，廖邦友，艾 昊，彭珊珊，孟宪洲

(1.安康市市政设施管理处 陕西安康 725000；2.安康中建建设发展有限公司 陕西安康 725000)

精细化管理是一种源于 20世纪 50年代日本的一种企业管理理念，之后被推广应用于各类社会组织[1]。市政项目精细化管理，就是将精细化管理理念引入市政项目管理中，综合应用现代管理理论和现代信息技术，按照精确、细致、深入的要求，对项目管理各个工作环节合理调配资源、优化工作流程、细化管理标准、完善绩效考核体系等措施，将市政项目管理复杂的事情简单化，简化的事情数量化，量化的事情专业化，专业的事情模块化。

市政建设“社会性、共享性、固定性、基础性”[2]的鲜明特征决定其重要性，实施市政项目精细化管理对于落实国家新发展理念，履行行业责任，提升城市品质，构建和谐社会，提升市民幸福指数有着重要的意义。实施市政项目建设全过程的精细化管理，才能确保市政项目的经济效益和社会效益达到预期目的，才能使各参建单位和谐共赢[3]。

1 市政项目精细化管理的内容

1.1 项目前期精细化

项目前期指的是提出项目建议书到完成施工图设计审查。项目前期精细化就是要使项目立项合理、可行性研究到位，力促报批程序优化，设计科学合理，项目投资可控，预算贴合实际不超标。

1.2 项目过程标准化

建立一套可操作、可复制、可推广的标准化流程，并付诸行动。实现管理知识的系统化和集成化，形成系统有效的管理体系，促进工程项目管理的科学化、规范化、标准化，对工程项目实践提供指导，不断提高项目的管理水平[4]。

1.3 管理手段科学化

以各类信息化、智能化、网络化管理手段为依托，对工程建设过程进行细致研究、精确预测，建立预案、制定方略，对突发状况能够有效应对，以实现主动式、前置式管理。

1.4 管理职责精细化

按照精细化管理的要求，对各管理岗位的基本职责从内容、标准、时限等方面进行细化、量化、固化，使各项管理工作有规可循，有据可依，真正形成基本职责清晰，岗位职责明确的岗责体系。

1.5 考核评价精细化

建立起与精细化管理相配套的市政项目绩效考核体系，全面落实项目管理责任制。以过程控制、监督考核、奖优罚劣为抓手，运用考核、奖励、处罚、责任追究的手段，建立科学高效的激励机制，实现奖惩机制和管理机制的有机结合。

2 市政项目精细化管理措施

项目管理理论的精髓，不在于目标而在约束。除了时间、成本、质量三约束，还有一个最重要的综合约束就是范围约束[5]。市政项目精细化管理的措施就是既要实现项目总体目标，又不能超越时间、成本、质量3个约束边界。

2.1 项目准备阶段

2.1.1 政府投资市政项目准备阶段存在的问题

①项目建议书“只有做的证明、没有不做的论证”，突出体现为项目效益评估和项目风险评估不实。大多编制项目建议书的咨询单位片面论证项目的效益，即：认为政府决定的事情就是要做的事情。殊不知一件事情尽管会产生效益，但如果它的风险大于效益或超出项目干系人的承受能力，则宁可放弃不做[5]。

②工程可行性研究“可而不研”。市政项目的投资决策阶段是进行可行性研究与投资决策，需要控制的总体目标是“多快好省”的有机统一，即投资、质量、进度和范围的有机统一，是整个项目管理中最重要的环节。往往可行性研究全局意识不够，内容不完整、深度不足，缺少多方案的论证和经济比选，故难以满足投资决策的准确性与科学性[6-7]。

③成本核算“多胖寡瘦”。政府投资项目原则上遵循“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”的三控制原则，但实际建设过程中“决算超预算、预算超概算、概算超估算”的现象时有发生，主要原因有：设计不充分，设计深度不足，考虑不周，漏项、缺项导致施工过程设计变更、方案调整，设计费支付相应增加等。

④项目审批环节多、时间长、不科学。按照国家的规定严格履行报批手续，严格执行建设程序，涉及审批部门较多，按照传统的审批程序，审批环节用时约 120个工作日，且审批时间难以控制，阻碍了前期工作顺利推进。

⑤设计单位成果质量不高。设计单位对项目的调查研究不详细不全面，设计人员缺乏同类工程设计经验，导致设计深度不足，以及错、碰、漏等现象，投资控制未能体现。

2.1.2 管理措施

①重视招标代理机构的选择。《招标投标法》和《政府采购法》均赋予建设单位自主选择招标代理机构的权利，选择一个综合实力强的招标代理机构是一件重要的事情，但往往被建设单位所忽视。一个好的代理机构在招标中可起到至关重要的作用。

②加强咨询、勘察、设计单位的绩效考核和信誉评价。重点落实招标采购阶段的要约条件，比如对方案的完整性、科学性、系统性，人员和设备的投入情况，成果的质量等指标进行绩效考核。

③合理设置投资控制的“容忍范围”[5]。坚持“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”的原则，做好投资控制工作。市政项目工程可行性研究和初步设计 2个阶段容许范围一般设置为 10%；委托的造价咨询单位编制的工程预算与初步设计投资比较，“容忍范围”也设置为 10%；用财政评审结果来衡量造价咨询单位的工作质量，这个阶段容忍范围宜设置为 5%。当然，在每个环节建设单位内审很重要，在平时的工作中，要经常深入现场，提高感性认识，收集积累基础资料，建立不同类型、不同标准、不同结构体系的技术经济数据库，以便在投资估算中提供有价值的估价依据。

④政府投资审批改革。政府投资主管部门应切实转变职能，深化行政体制改革，在减少事前审批、多头审批的同时，进一步加强事中事后监管力度，规范监管行为。改革后的审批制度实行并联审批，各部门审批互不为前置，极大地缩短了审批时间。

⑤增加内审程序，提高设计质量。发改部门组织的工程可行性研究和初步设计评审，邀请的专家数量和专业覆盖面相对较少，评审时更偏重于审查的程序、文本深度、规范的使用等，在落地性和后期管护维护方面则考虑较少。因此，在这 2个阶段文本编制好后，建设单位要成立包括工程技术、建设管理、养护维护等成员的内审小组加强审核，审核修改完成后再报送发改部门。

2.2 项目实施阶段

建设单位项目实施阶段的精细化管理重点有协调质量安全管理、人力资源管理、采购供应管理的外部环境、信息沟通管理四者的关系，控制实际绩效相对于计划的偏差。

2.2.1 市政项目实施阶段存在的问题

①开工准备工作不细致、不深入、不全面。主要表现在标后施工组织设计抄标前施工组织设计，不调研，厚而不实，不科学、不严谨；进度计划对应的人、材、机、法、环不匹配；不重视准备工作等。

②工程项目管理风险警示不重视、不到位、不彻底。主要有施工及监理主要管理人员未按照投标承诺到位；技术交底针对性不强，安全教育流于形式；现场安全质量检查不得力；危险源监控措施不到位，应急预案不实等。

③检查考核指标不细致、不科学、不落实。项目管理中，很多管理者往往有计划不检查；有计划、有检查的仅仅偏重于工期，没有综合的检查考核指标；检查出来的问题无整改措施。

④项目管理不系统、不超前、不集成。项目的准备阶段工作影响着项目的实施阶段，项目的实施阶段同样也影响着项目收尾阶段工作。很多建设单位没有系统思维，没有统筹好时间、成本、质量、范围4项指标，且没有找出指标之间的最优组合。

2.2.2 措施

①开好第一次监理例会。监理例会不仅使履约各方和监理之间可以形成固定的讨论工作的机会，而且是沟通信息和交流感情的重要渠道。

②做好施工图设计交底。设计人员对其设计意图、结构特征和关键事项进行必要的技术要求说明，有利于参建各方正确贯彻设计意图，切实理解设计文件特点、难点、疑点，并保证将蓝图变成实体的过程能顺利实施[8]。

③全员参与施工组织设计。这里的全员不仅仅指的是建设单位、监理单位、施工单位的项目管理人员，还包括公安、交通、城管、规划、环保等管理部门，水、电、气、通讯等管理单位，项目涉及的周边社区、村办等机构，必要时邀请相关行业专家进行评审，力求做到施工组织科学合理。

④细化考核指标。将施工单位的计划变成细化的综合考核指标，可据实际情况，进行日、周、月、季等检查考核，并将考核结果与信誉挂钩，与工程款支付挂钩。

2.3 项目收尾阶段

2.3.1 项目收尾阶段存在的问题

①项目验收走形式。主要表现在执行合同不严格，初步验收发现问题不整改，继续保留到下一环节；大多企业交工后不回访，不能及时发现问题、解决问题等。

②项目资料不完整、不标准。市政改造工程保留既有使用的管网、障碍物及周边环境等会影响设计做相应调整，但施工单位竣工图没有标识出来，给后期管护、维护造成很大影响。

③竣工决算审核把关不严。主要表现在监理单位初审不严，或是审量不审价；建设单位没有建立内审机制，往往资料不全、造价不合理，在审计阶段审减量较大。

2.3.2 措施

①严格合同管理，接管单位参与验收。接管单位因其自身职责所在，在验收中会更加负责任地验收每一个细节并提出合理的整改意见，工程初步验收后，增加实物移交的环节，从制度上保证质量缺陷消除在接交之前。

②严格资料验收，档案管理人员参与验收。城建档案馆要在验收之前对城档保存资料部分进行预验收，通过后方可组织初步验收会；初步验收会上市政设施管养部门人员要进行严格的资料把关，弄清楚资料情况。

③严格投资管理，建立投资管理控制体系。实施全过程跟踪审计，委托有资质、有能力的造价咨询单位进行第三方全过程把关，以减少竣工审计时的争议。

3 市政工程精细化管理应用分析

3.1 精细化管理在市政项目管理中的应用

安康城区防洪堤堤顶路提升改造工程总长4244m，堤顶宽5～7m，堤高4～7m。提升改造主要内容：路面铺装，绿化改造提升，更换景观路灯，增设安全护栏、标识体系，构筑物美化装饰，城市家具和小品、监控等配套设施。完成主要工程量：铺装石材30000m2，安装定制石材栏杆2000m，安装定制路灯近200盏，防浪墙装饰8500m2，种植绿化4000m2。该工程2017年4月16日开工建设，5月28日建成投用，总工期43d。

3.2 应用情况分析

该项目建设单位实行了全面的精细化管理，涉及集成管理、范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、人力资源管理、信息沟通管理、采购供应管理、风险管理等项目化管理内容[9]。

3.2.1 组织结构精细管理

安康城区防洪堤堤顶路提升改造工程在实施精细化管理中，着重针对以下 3个问题考虑组织建设：一是组织机构稳定，执行力强；二是分工明晰；三是加强考核与奖惩(图1—图3)。

图1 组织机构图Fig.1 Organizational chart

图2 绩效考核流程图Fig.2 Performance evaluation flow chart

图3 绩效考核容忍范围图Fig.3 Performance evaluation tolerance map

3.2.2 项目准备阶段精细化管理

该项目建设单位选择了综合实力较强的招标代理公司，在咨询和设计招标时编制了详细的招标文件，要求咨询和设计投标单位对影响咨询、设计质量以及服务的有关事项，以及工程投资控制进行承诺，纳入考核体系。组成设计内审小组，以此提高工程咨询和设计的质量。每个环节均进行绩效考核和信誉评价，与信誉和设计费支付挂钩。

3.2.3 项目实施阶段精细化管理

业主代表有充分的管理权，每天的管理状况单位领导全面掌握，年终考核评比和干部提拔任用作为重要参考条件；对施工和监理设定奖罚措施，每日督导考核质量和人力、物力的供应情况，奖优罚劣；在信息沟通管理上利用“微信群”进行“微政务+微督查”，一旦发现存在问题秒达责任人，形成高效的沟通机制。

3.2.4 项目收尾阶段精细化管理

在这个阶段，由建设单位邀请接管单位参加工程验收，整改完成后进行实物移交。建设单位安排造价人员进行竣工结算，并提前进行内部把关，重点对资料的完整性、合规性、造价合理性进行审核，之后报送审计部门，经过精细化管理后，从审计结果看审减率明显降低。

4 结 语

项目精细化管理是一项长期、系统、多面的工作，它贯彻项目始终，需要所有参建单位齐心戮力。以市政项目建设为例，建设业主是龙头和核心，要统筹谋划，科学推进，切实保证精细化管理全面落地；其他参建单位是保障和实施主体，必须统一思想，凝聚共识，充分认识全面实施精细化管理的重要意义；最后要精准聚焦，重点突破，扎实推动项目精细化管理全面实施。

通过精细化管理，该项目审批时间节省 30%，审计审减率由往年的 2.8%下降至 7.8‰，投资可控、风险降低，项目管理有效。