论南水北调供水效益充分发挥的制约及对策

吴海峰，苗 洁

(河南省社会科学院，郑州 450001)

推动经济高质量发展，是我国全面建设社会主义现代化国家的必然要求。水是生命之源、生产之要、生态之基，事关我国经济高质量发展的全局。伴随经济社会发展对水资源的需求不断增加，水资源的战略地位日益凸显，优质水资源更成为十分重要的稀缺战略资源。南水北调中线工程，是解决京津冀豫地区水资源严重短缺的特大型跨流域调水工程。自工程通水以来，水质达标优良稳定，供水范围不断扩大，受水区居民用水品质得到极大改善，为沿线经济高质量发展注入了强大动能。但是，中线工程在资源配置、基础设施、水价机制和水质保障等方面还存在不足，工程效益尚未得到充分发挥。高效利用南水北调中线优质水资源，是受水区经济高质量发展的重要内容和必要条件。本文以河南为例，就用好用足南水北调中线优质水源、充分发挥工程效益谈谈看法，仅供参考。

一、南水北调中线工程通水后取得的显著成效

南水北调中线工程通水后，工程运行平稳，受水区域不断扩大，受益人口逐步提高，有效保证了居民用水，改善了生态环境，缓解了水资源短缺的困局，促进了产业结构优化调整，提升了城镇化建设水平，对经济可持续和高质量发展起到了重大的支撑作用。

1.有效缓解了水资源短缺状况

河南省是水资源严重短缺地区，人多水少、水资源时空分布不均，全省水资源总量不足全国的1.42%，人均水资源量不及全国平均水平的1/5。随着工业化、城镇化、农业现代化的发展，不少地方的用水量已接近甚至超过水资源承载能力，水资源供需矛盾日趋尖锐。南水北调建成通水后成为河南省可靠的重要水源，受水市县用水紧张状况得到极大缓解，城镇供水“单一性、脆弱性”得到有效化解，为河南深入实施粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区、中国(河南)自贸区等国家战略规划提供了有力保障，为受水区经济高质量发展注入了动能和活力。

2.显著提升了居民饮用水品质

提升居民用水品质，是满足人民群众美好生活需要的迫切要求。南水北调工程通水前，河南省受水区的供水水源主要来自于黄河水、境内及周边的径流或水库和地下水，水质普遍较差，硬度大、口感差、水垢多。有的地方水源污染严重，劣质饮水造成癌症高发。南水北调工程通水后，输水水质优良，始终稳定达到或优于地表水Ⅱ类标准，明显提高了受水区居民用水水质，彻底改变了一些地区长期饮用污染水、高氟水、苦咸水的状况，大大改善了民生保障水平，居民的幸福感、获得感增强，普遍反映丹江水味甘甜、口感好、不结垢、益健康，迫切希望不间断使用南水北调水。南水北调已由原来规划的“替补”水源变为城镇不可或缺的“主力”水源。

3.明显改善了城市生态环境

一是生态补水优化了城市水生态环境。南水北调中线建管局抓住丹江口水库来水充沛的有利时机，向沿线河湖、水库、湿地进行生态补水，缓解了河道、水库缺水状况，改善了河湖水质。此外，通过水源置换和生态补水，大大提高了供水量，用于河湖水系的生态用水相应增加，有利于打造水清、岸绿、景美的宜居环境。目前许昌市已通过国家水生态文明城市建设试点验收，郑州、新乡等受水区也在加快生态水系建设。二是压采地下水促进了地下水源涵养和回升。受水区用丹江水置换出超采的地下水，遏制了地下水超采局面，提高了地下水源涵养功能，沿线城市地下水位得到不同程度回升。同时，总干渠水面及两侧的生态廊道也在直接助力沿线生态建设。如，郑州市境内干渠长达129公里，渠道水面达1.5万亩，对改善居民居住环境发挥了明显作用。

4.有力促进了产业结构优化

一是水质保护倒逼产业结构调整。为确保水质安全，干渠两侧水源保护区内的污染企业被关停，有可能导致水体污染的企业也按计划改造或外迁，促进了产业优化布局。同时，水源地和干渠沿线加快调整种养结构，积极推广生态循环农业，限制、淘汰高污染工业项目，大力发展绿色、循环、低碳工业，一些地区初步形成了生态产业体系，确保发展增量不增污。二是南水北调中线工程供水为产业转型升级提供了机遇。在农业发展方面，工程有效缓解了城市用水挤占农业用水的矛盾，增强了农业抵御干旱灾害的能力，促进了农业提质增效增收。在工业发展方面，充足的水源为工业项目落地提供了强力保障，优质的水源有助于提高企业的产品质量和市场竞争力。此外，南水北调通水后，沿线多地过去受制于水的旅游业被盘活。

5.加快推动了新型城镇化发展

一是提高了受水城市吸纳人口的能力。调水工程输来大量优质水源，大大提高了受水区水资源承载能力，促进了沿线城市经济发展，不断吸引农村人口向附近受水城镇转移，形成或壮大以工程为纽带的一批城镇和工业园区。二是提高了沿线城市建设水平。郑州在市区段干渠两侧各200米范围，高标准规划建设南水北调生态文化公园，总长61.7公里，总面积近25平方公里。许昌依托中心城区河湖水系连通工程，打造“五湖四海畔三川，两环一水润莲城”的城市景观，大大提升了城市品位。三是增强了城市发展动力。随着干渠生态带建设和水库、河湖水质改善，市县干渠沿线、水库和河湖周边楼面地价迅速提升，过去以主要街道为轴线的地价模式转变为以人居环境为核心的地价模式。这些区域房地产投资和开发加速，环境质量、商住条件、公共服务及相关基础设施不断完善，土地增值潜力巨大。

二、制约南水北调中线工程供水效益充分发挥的主要因素

虽然南水北调中线工程供水范围不断扩大，用水量逐年增加，但各地用水不均，部分受水市县用水情况不理想。就河南来说，消纳调水量少、慢，富余水量指标较多，供水效益还没有得到充分发挥，对经济高质量发展的促进作用有待提高。从调研情况看，影响调水水量消纳、制约工程效益发挥的因素主要有以下几方面：

1.城市发展与规划目标不一致，用水需求不足

南水北调受水市县的水量指标是依据城市发展规划和需求预测而定的，充分利用南水北调水需要一个时间过程。近些年来，受水城市发展差别较大，有的地方发展较快，如郑州市的经开区、航空港区、新郑市等，分配水量远不够用。但是，也有部分受水市县经济发展实际情况与规划目标不一致，导致用水需求不足，如城区人口规模上不去、产业转型升级较慢、产业集聚区配套水厂没建成等。由于不少受水市县用水需求未达到规划预期，要在短期内完全消纳南水北调分配的水量有难度。

2.水厂及配套管网建设进度较慢，有水用不上

受水区城镇水厂及管网是南水北调中线工程供水的终端用户，也是工程发挥效益的关键，其投资、建设和管理由各受水市县负责。受土地、资金等因素的限制，部分市县新增受水水厂及供水管网建设进度较慢，老水厂及旧管道升级改造未完成，成为制约当地通水用水的瓶颈。有的水厂虽建成但供水规模没达到规划供水规模。有的水厂虽已建成但因水厂配套供水管网、终端用水户不足等因素影响，仍未供水运行。由于受水水厂建设滞后，导致一些规划受水区仍未实现通水。建成并供水运行的水厂中，实际供水量未达到规划量的要求，受水情况距离规划目标尚有差距。

3.受水区地下水利用比重仍大，水源置换不力

按照《河南省南水北调受水区地下水压采实施方案(城区2015-2020年)》，计划全省受水城区地下水压采总量为2.7亿m3，2017年底全省地下水压采任务已完成，但各受水区压采进度不平衡，个别受水市县压采进度较慢。虽然南水北调通水后为受水区压采地下水提供了条件，但由于与使用南水北调水相比，抽取地下水成本要小得多，加上地下水压采监督的难度又大，不少受水区内还存在大量自备井，地下水在城区供水中所占比仍然较大。此外，一些开发区、工业园区水厂建设及公共供水管网铺设不到位，因为还未得到置换水源，无法封停企业自备井。地下水置换不充分造成南水北调配套水厂供水量较少，无法达到设计供水规模。

4.缺少调蓄工程，制约了供水范围扩大

南水北调总干渠为单线输水，在水源地枯水年份或遇到突发事件、干渠检修等情况时，难以保证全线通水，尤其是对于那些仅有南水北调水一种水源的水厂影响较大。河南省现有水库调节库容有限，多年平均仍有1.84亿m3的分配水量无法调节利用。原规划“十三五”时期在许昌、郑州、新乡、安阳等地建设6座调蓄工程，由于涉及到征地拆迁、资金投入等问题，各地调蓄工程建设进展不大。因为普遍缺少调蓄工程，无法“存”入必要的调节水，使受水市县应对干渠和管道停水断水风险的能力明显不足，也影响了供水范围的进一步扩大，更无法利用调蓄工程改善周边生态环境及通过综合开发带动当地旅游、地产等产业发展。

5.供水价格未调整到位，水厂用水不积极

当前南水北调供水价格体系尚未完全理顺，城市终端供水价格未调整到位，影响了供水效益的发挥。受水水厂主要向所在地城区供水，城市居民生活用水价格一般由基本水价、污水处理费、水资源费和城市附加费等4部分组成，其中，基本水价是指自来水公司的售水价格。采用地下水作为水源的原水价格主要由抽采地下水成本和水资源费两部分组成，而水资源费由水厂代收代缴，实际征收率低，导致受水水厂实际使用地下水源的原水价格比南水北调供水价格低的多。受利益驱动，水厂更倾向于使用成本较低的地下水或黄河水作为水源，使用丹江水的积极性不高。

6.水权交易开展有限，新增用水需求难落实

南水北调通水后，水量供给、水质改善、环境优化等效益显著，不少地方对南水北调水的需求日益强烈。而南水北调中线工程的供水，一是受制于工程本身的建设规模标准，包括干渠的断面通水能力、分水口门的布置位置、配套工程泵站和线路的取水输水能力等，难以从工程本身能力上满足新增供水目标区域的供水；二是受制于水量指标分配，没有多余的水量指标，难以保障新增供水目标区域稳定持续的水量供应。虽然水权交易平台已经搭建，但面临着有买方无卖方的被动局面，大部分受水市县担心指标跨区域转让后收不回来，不愿或不敢进行水权交易，使得新增的用水需求指标难以真正落实。

7.水源区经济发展落后，水质保障任务艰巨

一方面是治污减排任务重。农村面源污染突出，垃圾和污水处理厂建设资金缺口大、运行费用高。若不能保证垃圾、污水处理项目正常运转，将导致分散污染变成集中污染，对水质安全影响较大。工业点源治理、排污口整治、尾矿库治理等项目资金仍无着落，也给污染治理带来了很大困难。另一方面是生态建设任务重。南水北调中线水源区，大部分处于山地或丘陵地带，水土流失治理难度大，宜林荒山面积大。丹江口水库及上游流域生态环境脆弱，水土流失现象严重。石漠化面积较多，不进行有效治理，水土流失面积会持续扩大。由于地方财力有限，实施造林绿化尚缺乏资金支持。干渠两侧生态带建设用地问题难解决，严重制约着生态带的建设和维护。此外，由于缺项目、缺资金、缺技术，水源区实现产业转型升级任重道远。

三、充分发挥南水北调中线工程供水效益的对策

提升用水品质、增强水资源保障能力，是优化产业结构、推动经济高质量发展的重要内容，是改善群众生活品质、增加人民幸福感的必然要求。为了用好用足南水北调水，充分发挥中线工程供水效益，促进沿线经济高质量发展，提出以下对策建议。

1.充分利用南水北调优质水资源，推动产业结构优化升级

积极寻找南水北调与当地发展的结合点，充分利用南水北调优质水源，以深入推进供给侧结构性改革为主线，调整优化产业结构，发展新技术、新产业、新业态，推动产业向中高端迈进，促进一二三产业融合发展，构建产业发展新体系。依据南水北调水资源和当地水环境的承载能力，按照环保要求实施新建项目准入政策，加快污染企业退出，大力发展资源节约型、环境友好型产业。加快传统产业升级改造，推动传统产业绿色化、循环化和高端化发展。全面提高产业技术、工艺装备、能效环保等水平，构建以中高端产品为主导的区域特色产业链。利用南水北调还原挤占的农业用水，重点发展“三品一标”农产品，大力增加绿色优质农产品供给，增强农业可持续发展能力，实现农业资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全。结合南水北调中线水源地水质保护和干渠两侧生态建设，把南水北调中线工程沿线建成生态长廊，打造成一条靓丽的绿色精品旅游线，提升旅游业的形象和竞争力。

2.依托南水北调水资源保障能力，建设宜业宜居生态城市带

水是生态源泉，维系着城市生态系统循环和可持续发展。南水北调中线工程沿线是一条重要的城市带。充分利用南水北调调水资源提升城市品位，把沿线城市建设成为具有中原特色的生态城市带，是推动区域经济高质量发展的有力抓手和重要内容。要增强水资源环境承载能力，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产；振兴生态产业，推行清洁生产，发展循环经济；提高生态环境意识、倡导绿色生活方式；系统推进水污染防治、加强水生态环境保护，改造河湖水系，发展海绵城镇，努力把南水北调中线建成一条经济发达、社会繁荣、便捷舒适、环境优美的宜业宜居生态城市带。形成以高新技术、清洁生产、循环经济为主导的生态产业体系，拥有蓝天碧水、空气清新、山川秀美的生态环境体系，建成文明昌盛、生活富裕、生态优良、城市洁净、设施健全、生活舒适的城市带，使南水北调中线沿线城市率先跨入全国先进生态文明城市行列，享有和谐的自然生态，达到高效的经济生态，形成文明的社会生态。

3.加大地下水压采力度，推进置换为南水北调水

落实最严格的水资源管理制度，加强地下水管理和保护力度。切实将丹江优质水源作为受水区供水的优先水源，加快以丹江水替代超采的地下水，严格禁止开采深层地下水，新建园区一律不允许使用地下水，努力改善地下水源环境。加大受水区地下水压采工作、加快公共供水管网范围内自备井关闭步伐，同时，加快推进地下水压采监控计量体系建设，实现对地下水超采情况的动态监控，尤其要加强对双水源水厂的监控。严格实施城区地下水压采年度计划，加快地下水压采综合治理项目建设，加大立法推动置换地下水，加强执法力度严厉打击违法开采地下水的行为，强化受水市县地下水压采考核并采取必要的奖罚措施。积极推进水资源税改革，地下水税额要远高于地表水，超采地区的地下水税额要高于非超采地区，严重超采地区税额要大幅高于非超采地区。

4.加快配套受水水厂及管网建设进度，增强消纳南水北调水能力

加快南水北调工程配套水厂建设，扩大受水区自来水管网覆盖度，提高供水水量和水质安全的保障能力，有关部门要在资金、用地等方面给予支持。水利、住建和南水北调办等有关部门应积极协调，合力解决受水水厂及管网建设等通水入户的制约因素。鼓励地方广开资金渠道，吸引社会资本参与工程建设运营，多渠道筹集建设资金。通过居民吃水、企业用水、地下补水、水库存水、河道冲水等途径，提高消纳南水北调水的能力，充分发挥南水北调供水效益。为避免丰水年工程运行调水能力的闲置，应加大对南水北调工程调蓄水库充库和生态补水的政策支持，并研究建立调蓄水库充库水量损耗补偿和生态补水价格优惠等长效机制。

5.尽快建设断水应急工程和调蓄工程，提高输水供水保障水平

现实表明,受水区对南水北调水的依赖性越来越强。加快断水应急工程和相关调蓄工程建设，是保障受水市县优质水源供水安全、增强工程输水保障能力的重大举措。要积极争取和加快建设南水北调调蓄工程，包括南水北调中线总干渠与已建水库的连通工程、新建南水北调总干渠调蓄工程、建设受水城市调蓄池等，有关部门要在征地拆迁、资金投入等方面积极支持。通过这些工程，能储则储，当储则储，灵活调节供水量和蓄水量，实现南水北调受水区三水联合调度，盘活南水北调和当地水资源，使总干渠与各调蓄工程之间水流进出自如，解决南水北调年度来水不均匀与用水不匹配、渠管检修和单线输水等问题，实现南水北调受水城市跨市域调配，形成完善的丰枯调剂、运行安全、清水绿岸的现代水利设施网络，提高受水区供水保障水平。科学规划并协调推进调蓄工程建设和生态环境保护，在有条件的地区可建设抽水蓄能电站，并通过综合开发带动调蓄工程周边地区旅游、地产等相关产业发展。

6.合理增加工程供水目标，扩大南水北调受益范围

为了加快经济转型发展，改善居民生活质量，让更多群众共享南水北调建设成果，应合理扩大工程供水范围，有效处置部分地方取用水结余指标，提高南水北调工程供水效益。鼓励有条件的工业园区和较大用水户建设直接引水工程，增加引用丹江水直供水量。鼓励有指标节余的受水市县扩大供水范围，加快辖区内新增用水户的规划和建设，推进乡镇管网与城市供水管网衔接。同时推进实施乡村供水集中连片工程建设，创造条件扩大丹江水供水范围，构建城乡一体化供水工程体系，促进乡村振兴。近期加快实施新增受水地区的相关供水配套工程建设。参照《南水北调中线工程补充规划》扩大供水范围，尽早研究远期扩大供水目标及现有受水城市扩大供水规模，尽早制定相应新增受水城市的供水建设规划。

7.积极开展水权交易，优化配置调水资源

培育水权水市场、利用市场机制积极开展南水北调水权交易，是优化配置水资源的有效手段，也是充分发挥供水效益的必然要求。加快推进水量交易试点工作，规范南水北调水量交易行为，不断完善水量交易机制、交易流程、交易价格。有效推行水权转让供水模式，针对一方有节余指标不愿交易、一方急需用水却无指标问题，建立对水权转让的激励机制和用水指标的约束机制。通过完善水权收储转让形式，将分散于各市县的结余指标统一收储，然后在南水北调受水区、非受水区之间统筹配置和调度，在提高水资源利用效率、解决需求方缺水问题的同时，缓解受水区地方财政缴纳南水北调基本水费的压力。积极推进水权交易信息系统建设，探索建立交易资金管理和使用办法，完善水权确认、水量交易和风险防控机制。通过创新水权交易机制，优化受水区水资源配置，消化南水北调富裕水量，提高水资源利用效率。

8.建立并完善区域水价体系，促进高效节约用水

目前南水北调供水价格体系尚未完全理顺，不仅城市终端供水价格未调整到位，而且运行初期工程水价补偿机制也未建立。要创新区域水价形成机制，把南水北调水纳入区域供水系统共同分摊，统一测算，建立有利于当地水和南水北调水合理配置的水价体系。充分运用价格杠杆调节用水行为，促进高效节约用水、循环用水，优化用水结构。一要合理确定本区域居民和工商业用水价格，实行用水阶梯水价，细化制定价格分年分期调整计划、并稳步落实，对超计划或超定额用水实行加倍征收水费；二要对地下水超采区、严重超采区严格限制或禁止地下水开采，充分利用水资源税改革试点政策，加大水资源费征收力度，实行差别化的水价格政策;三要加快转变用水方式，减少不合理用水需求，促进水资源合理开发利用，提高水资源利用效率;四要注重发挥市场机制在水资源配置和水价形成的基础作用，讲究按水质分层次用水，合理使用丹江水、地下水和地表水，合理配置生活用水、工业用水、生态用水和农业用水。保障为居民生活和食品、医药行业提供优质的丹江水。园林和高耗水企业应使用中水，加强工业用水循环利用。丰水年可多用生态水。

9.加大环保和生态建设力度，构建水质保护长效机制

加强污染治理和环境保护，努力修复和改善水生态系统，涵养和提高优质水资源的可持续供给能力。建立水源地生态文明先行示范区，加强受水地对水源地的支援及协作，加大南水北调水质保护和生态带建设力度，促进库区干渠两侧生态建设产业化、产业发展绿色化，发展高效、清洁、低碳、循环的生态产业集群。加快实施“十三五”治污规划，落实分区域治理责任和分类治理目标，进一步完善水质监测体系，全方位构建保护和改善调水水质的长效机制，确保调水水质稳定达标并持续向好。完善南水北调中线干渠上下游生态补偿机制，加大对水源区和干渠保护区的生态补偿力度，为保护水质做出贡献的地区给予必要的经济补偿。国家应加大预算和专项资金对南水北调水源区和干渠环保区污染防治及水土保持的支持，出台水源区及干渠沿线污染企业退出、养殖取缔的补偿政策，编制实施丹江口移民后续帮扶发展规划，加强南水北调中线干线和丹江口库区周边的生态带建设，支持水源区绿色农业发展，鼓励利用南水北调水向受水区进行生态补水。