“官民二重性”制度对我国体育社团的影响分析

孙金晖，谢 迅

(1.皖西卫生职业学院 公共部，安徽 六安 237006；2.皖西学院 体育学院，安徽 六安 237012)

改革开放以后，我国社会组织结构发生了巨大的变化，各种社会团体以前所未有的速度和规模发展起来。相对而言，我国的社团组织在产生方式、活动空间上都具有鲜明的中国特色，它与原有体制有着密不可分的联系，表现既带有官方性，同时又是新兴群体的利益代表，且具有一定程度的民间自主性。这是对中国社团性质的一个描述性概念，也构成了当代中国社团研究的一个主题。前人总结为“官民二重性”，意味着社会组织的构成具有“半官半民”的“二元结构”，其行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”，其运作往往依赖“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取“体制内”和“体制外”的“两种资源”，以满足“社会”和“政府”的“双重需求”[1](P86)。

体育社团作为适应市场经济的一个组织形态，存在着民间性、非营利性以及互益性的内容，导致体育事业的发展过程中越来越体现出重要的社会功能和价值。纵观新中国体育，其社团形式一直存在着较为浓郁的官办色彩。笔者将对体育社团“半官半民”性质，以及“官民二重性”制度在体育社团中的影响进行分析研究。

1 我国体育社团的发展概况

1.1 我国体育社团发展进程

新中国成立后，随着社会与经济迅速发展，体育社团也紧跟其后依次出现了三次发展高潮，第一次是1956年、第二次是1964年、第三次是1979年[2]。近些年，在中办和国办先后发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称“方案”)、《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称“意见”)等政策的推动下[3-4]，体育社团进一步深化了改革和发展。尤其是1978年十一届三中全会提出对外开放政策后，体育社团的数量逐渐呈上升趋势，在一定程度上推动群众体育进一步提升。这不仅能够为体育社团建设提供理论与实践支持，而且还具有很强的推动作用。

1.2 我国体育社团发展现状

综合我国体育社团发展状况来看，主要体现在以下两个方面：一方面，体育社团综合实力比较薄弱，再就是从一开始就带有浓厚的“官民二重性”色彩，基本上都是一种从上而下的发展形势。特别是一些官方体育社团，为了提升组织权威性、获取优秀资源、优化管理结构，会过分向政府靠近，依附性比较强，从而导致体育社团缺乏活力，实体化程度低的缺点[5](P129)。另一方面政府更多的是一种管理者的身份；非官方性体育社团在近几年迅速发展，超过了实际预期，政府在管理上约束条例多、帮扶优惠少；传统体育形式下的民间体育社团缺少法律规范，体育社团法律化的层次不高；一个快速发展需要帮持，另一个在扶助政策上“管多扶少”，社团与政府之间的依赖关系呈非均衡趋势，不利于体育社团与政府之间发展良好合作关系。除此之外，还表现在体育监督机制还有待完善；社团立法需要更新；在政府购买公共体育服务中，体育社团的积极性与主动性不强，对吸收社会力量参与政府购买体育公共服务的贡献不够等[6]。

2 我国体育社团的“官”“民”性质

2.1 我国体育社团主体的官办性

在计划经济体制下，体育社团的运行价值主要通过政府管理来体现和完善，从而实现政府部门对其政策体系的稳定指导，体育管理部门在这一背景条件下应运而生，致使体育社团无论是宏观还是在微观角度，都不具有实质性的管理功能。随着改革开放的逐步深入，社会主义市场经济得到很大程度的完善，体育社团也在改革发展中获得了新的生存空间，但实际上只有很少一部分单项运动协会转为实体化，大量的体育社团还是自上而下地建立起来，这种现象的发生主要是将政府的需求作为重点，并对体育团体进行选择。通过对体育社团运行状况的分析，在发展中会将政策的产生及生长作为重点，并通过特殊化政策体系的规定构建有效体育活动，但是，在一些政策规定的过程中，由于体育社团与政府职能出现职能错位现象，会导致资源获取经常存在不平等问题，限制了体育团体作用的积极发挥[7]。同时我国发展竞技体育的“举国体制”方针也要求政府强力干预体育的发展。因此，便形成了我国体育社团有向政府挂靠、组织交叉的趋向，政府体育部门和体育社团经常形成“一套班子，两块牌子”的现象。官办、半官办这两类人员恰恰也是一些民间体育社团组织所欢迎的。

2.2 我国体育社团开展活动的民间性

对于社会团体而言，主要是人们为了共同利益和目标聚集到一起形成的组织。而体育社团将核心归统为体育运动，通过各种实践活动，突出不同体育类型的针对性特点，像非营利性、民间性、互益性等。从社会团体的特点来看，社团具有的最基本的特点便是民间性。随着改革开放的深入开展，市场经济的逐渐成熟，包括体育在内的一系列改革都向着市场化的目标发展。体育社团是以体育运动为目的或活动内容的社会团体，体育社团的性质包括民间性、非营利性、互益性、同类相聚性[8]。为了适应市场的需要，我国体育社团的民间性、社会性特征将会越来越突出。我国体育社团具有社会服务功能，主要是在社会团体中，将社会公共产品作为核心，满足现代社会市场的发展需求。通过研究可以发现，许多公共产品是政府无法给予的了，因此依靠社会来实现这一部分公共产品的分配是十分必需的[9]。

2.3 “官民二重性”制度存在的“必然性”与“合理性”

改革不可能一蹴而就，它是一个长期摸索时间的过程。改革过渡时期，“官民二重性”能够有效促进民间和政府对体育双向推动局面的形成，使得我国相关行政部门站在原有基础上优化和开拓新型管理体制。此种优势不仅不会大程度波及体育事业发展，而且还实现了管理机制的创新。另外，从我国体育社团团情上来看，普遍存在基础、实力薄弱的缺陷，无法全部承载我国体育事业发展的重担。依然离不开政府的帮扶和引领，需要一步一脚印，逐渐发展。政府在管理中逐步放松实权，也正是以一种循序渐进的方式培养体育社团。

在国外，政府对体育社团的管理约束相对较松，特别是欧美的一些体育强国，甚至没有专设的行政部门，体育社团更趋向民间化和社会化，实体程度相对来说也比较高。欧美国家体育实力之所以雄厚，离不开政府支持和鼓励的管理态度，也正因如此，在体育界诞生了许多国际影响力比较大的体育社团，如美国篮球协会(NBA)。它的社会化程度，产业化效益，实体化建设是非常成熟的。由此看来，“官民二重性”在特定时期也能够发挥潜在的优势，促进我国体育事业发展。

3 “官民二重性”制度对我国体育社团的影响研究

3.1 “官民二重性”制度在我国体育社团发展中的积极影响力

3.1.1 “官”为“奥运争光计划”和“全民健身计划”提供支撑力

“官”作为政府一方是体育社团“官民二重性”的典型特征，是经由国家审批、引导、援助、管制并服务于政治阶层为国争光或改善民生的特定发展形势。在体育事业运行及发展的背景下，需要对国家发展经验的分析，并对“举国体制”内容的分析，实现体育社会化、市场化之间内容的平衡，实现市场运行状况的稳定协调。在现阶段体育社团发展中，实现对竞技体育内容的综合性分析，逐渐提高项目的社会化、市场化内容，并逐渐扩大民众对项目的参与程度，积极加快“全民健身计划”内容的实施，逐渐提高人们的健康生活水平，为现代社会经济的运行及发展提供稳定支持。因此，在现阶段社会发展的背景下，如何更好地适应市场经济，更好地动员社会办体育的力量，必将成为中国体育下一个阶段发展的重点，体育社团作为市场经济的产物将逐渐走上历史舞台，越来越多的发挥着其优势。在当前的大环境下，只有坚持走“举国体制”的路线，深化体育体制改革，走体育社团实体化路线，才能在未来一段时间更好的实现“奥运争光计划”和“全民健身计划”。

3.1.2 “民”为政府推动体育事业发展提供助推力

通过对体育事业发展状况的分析，在中国转型发展阶段可以促进体育事业的稳定建设。政府部门应该积极与体育社团进行合作，通过互动协调提高体育管理制度的创新需求，并将中国体育制度的发展作为重点，推动社会体育的稳中创新。同时，在体育社会化运行的背景下，应该将体育事业的改革作为核心，加强体育社团的建设，在体育社会化发展中，需要依靠体育社团的力量，进行体育社团活动的合理定位，促进体育体制的改革。对于政府部门，在体育活动创新的过程中，应该将体育市场环境的创设作为重点，积极引导体育市场环境的运行，并通过全方位、多角度以及高质量的服务进行体育社团活动的构建，以便促进体育事业的稳定发展，并为体育活动市场的创新提供及时、便捷以及高效的服务支持[10]。体育社团应该在政府的引导和扶持下大力发展实体化，逐渐成为中国体育事业的主力军，在发展过程是要处理好与政府的关系，应该以一种虚心合作的心态来发展，本着平等、互利、合作的原则，摆正双方的地位。

3.1.3 “官”“民”协同为体育社团发展增添合动力

在社会经济运行及创新发展的过程中，通过社会管理方案的创新，提高对体育团体经费的支持。在体育社团经费来源分析中，将政府的财政拨款、社会捐赠以及会费的收入作为核心，完善体育活动的经营途径，社团可以积极开展有偿服务体系，并通过多种途径的创新，进行社团业务活动的构建，积极推动事业的发展，并对社会的发展起到积极性的促进作用。

3.2 “官民二重性”制度在我国体育社团发展中产生的弊端

3.2.1 选择与拼构问题

我国体育社团的成立基本上都是由政府根据需要倡导组织建立。在体育社团活动目标、运行方式、人事机构等方面，政府具有很强的选择机制，尤其是在人事组成方面，政府选择特征更加明显[11]。由此造就了领导集中化、专制化的现象，体育领导又是政治领导，社团运转脱离了体育核心，更多是政府职能的一种执行，使“官民二重性”显著突出。此种组织形式制约着我国体育社团的长远发展，其弊端主要体现在以下几个方面：

第一，体育社团和相关管理部门同属一个Organization(组织机构)，管理与运行无法各行其职，即影响政府行为，也约束体育社团活动，使其公正性、自立性和客观性没有得到充分体现。

第二，政府角色缺位或越位。缺位主要是主要是指政府“失权”，作为政府领导者没有换位思考，对体育社团团情以及价值意识不到位，缺乏发展的眼光，在体育社团长远规划和培育扶持上缺少政治方针支持。越位主要指在对体育社团培育过程中领导者过多干预其职能与事务，超越了本部门的职权范围。将官办体育社团作为直属领导，实行越位管理，剥夺了体育社团独立发展该有的行使权和决策权。

第三，有效性匮乏。体育社团中的有效性主要指体育运动发展在民众体育需求上所体现的作用。不同组织形式不同体育社团性质不同，发挥的职能和作用也不同，共同目标是满足人们体质和健康的需求，向社会传递正能量。正是由于我国体育社团有向政府挂靠、组织交叉的趋向，政府体育部门和体育社团经常形成“一套班子，两块牌子”的现象，导致二者间的职能与事务界限不清，政府职权不能有效地转交给体育社团，在一定程度上压制体育社团的独立发展，极大损害了大众对体育活动和服务的需求，致使体育社团有效性匮乏。

3.2.2 双重管理体制问题

双重管理体制是在我国由计划经济向市场经济过渡转型时期产生的，政府对体育社团过多潜在干预，制约着其长远发展，限制了体育社团的发展数量，在追求多元化发展的形式下，对体育社团的双重管理体制已经不再适用，与“方案”倡导更是貌合神离，主要存在以下问题：

第一，抬高了体育社团通行门槛。体育社团的组建需要进过一系列复杂烦琐的审批程序，但是该体制下针对体育社团的管理制度僵化，审核登记程序循规蹈矩，限制了我国体育社团的成立和运作。相比之下，欧美国家在这一方面的制度简单易行，主要有登记备案制度、登报声明制度。这也正是体育社团数量有差距悬殊的原因之一。鉴于此，建议我国政府体育部门在相关体制上取经学习，结合团情制定符合我们自己的制度，放松实权，简化体育社团成立的审批流程，扩充数量。

第二，压制了体育社团自主发展。体育社团从经济性质上看，属于非营利性组织。但是双重管制无论从负责人任免还是经费来源上看，对政府的依赖性都比较强。行政负责人的指派脱离了民主选举渠道，由政府主管部门担任，会直接导致体育社团缺乏独立性和自治性。政府财政直接掌控体育社团的经费来源，资金支配上受限制，无法保障自身生存与发展目标的实现。改革后的体育职能机构，表面上已经脱离政府独立发展，但是由于人事任免和经费来源的局限，决定体育社团在运行中依然受政府的隐形控制和干预，阻碍自身自主发展。

第三，监督、管理缺失或不到位。结合当下我国对体育社团管理体制现状来看，对于体育社团的成立，地方民政部门只有审批权力，无法进行有效监管。管理职责落实到了各级体育行政部门，主要对体育社团运行中的各种事务和行政进行监督管理。但是该部门的主要业务并不是针对此些事项，对体育社团的监管力度会大大减弱，致使监管落实不到位，甚至缺失。这都会在社会上造成一些法律和责任层面上的不良影响。

3.2.3 体育社团立法滞后问题

从体育社团向实体化改革发展趋向来看，现行《体育法》中关于体育社团的立法规定已经不再适用，制约着体育社团的法律化和合法权益。例如国内足球职业联赛出现的行贿受贿性质的法律界定和民间非法体育社团的认定管理等难以解决的现实问题，都暴露出在立法方面上现行体育社团的不完善[12]。为此，当下首要解决的问题是整理实施中存在的问题，在现有制度基础上完善相关法律法规。比如，在公共体育事务管理上对体育社团的授权问题；在公共体育事项管理中出现不恰当追究时，体育社团如何提供理论依据的问题；在公共体育事务管理中，体育社团如何保证所采取程序与体育行政机关要求程序一致的问题等。由此可见，完善体育法律法规之前，首先要梳理问题找到病灶，然后对症下药，只有这样才能保证法律制度实施的有效性。在体育社团的法律制度制定中，其性质定位、治理结构、行为规范和财产法律关系等都易形成共识，最大困难是解决体育社团在成立时期的审批、监管等问题[13]。因此，在对体育社团现行的法律制度进行进一步修订和完善时，建议应该从法律主体制度、管理法律制度、经营法律制度、财产保障及公共支持法律制度、评价与监督法律制度和纠纷法律救济制度等几个方面进行设计[14]。

4 结论

在体育社团活动构建中，需要将民间体育的发展作为重点，结合社会的发展状况，构建完善性的活动创新策略，满足体育活动的创新发展需求。首先，要调节好社团和政府之间的依赖关系，逐步实现“管、束”到“放、服”的转换，摆脱当下的行政领导方式，给予社团充分自由发展的空间，其次，由社会选择社团，在政府适当的引领下，社团自主发展，逐渐轻化依赖，走向“自立、自强”的发展道路，以自己的力量长期、稳定、健康成长，不断实现实体化，为增强我国体育综合实力做贡献。