巡视巡察工作中“问题”的基本概念

何一枫 汪志勇 卓加鹏

摘 要：十九大以来，巡视巡察工作坚持发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展的方针政策，在全面从严治党、加强党的领导、党的建设和反腐倡廉等方面发挥了有效作用。笔者结合理论和实践对巡视巡察工作中“问题”的基本概念进行初步探索，力求为巡视巡察工作开展提供理论上的锦薄之力。

关键词：巡视;巡察;问题;基本概念

党的十九大报告指出，要“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”。《中国共產党巡视工作条例》（简称《条例》）实施及《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）印发，构建了更加完善、更加严密、更加高效的巡视巡察战略联动格局。贯彻《条例》和《指导意见》，必须强化“问题”意识，这是巡视巡察工作的必然要求，也是提高巡视巡察工作成效的前提条件。相对于巡视巡察整改的后半篇文章而言，作为发现问题、形成震慑为主要目标的前半篇文章，更尤为重要。什么是巡视巡察应当发现的问题？如何保证巡视巡察发现问题的准确性，是我们各巡视巡察组所面临的、也绕不过去的一个重要课题和紧迫任务。笔者结合理论和实践，对“问题”基本概念进行初步探索。

一、问题的基本定义

要发现问题，首先要弄清楚问题是什么，并掌握问题的基本定义。“问题”一词是近几年巡视巡察中使用频率较高的词汇，如常见的“发现问题，形成震慑”“树立问题意识，坚持问题导向”等。回顾历史，诸多政治家和党的领导人也常有 “发现问题、分析问题、解决问题”的要求。问题基本定义是什么？查阅网络和有关资料，“问题，指要求回答或解答的题目;事态的严重性足以引人研究讨论，或尚待解决者”。

广义上说，问题的定义可以分五种情形。第一，要求回答或解释的题目。如巡视巡察谈话提纲及调查问卷列举的题目，从广义上来说就是需要回答的问题。第二，需要研究讨论并加以解决的矛盾。“如何在巡视巡察中发现问题就是一个问题”，后面的问题就是矛盾。第三，指关键或重要之点。如习近平总书记指出的“这里，我还要说到一个问题。马克思、恩格斯运用社会的基本矛盾推动社会发展的规律，对未来社会发展作出了科学预见”。第四，指事故或意外。如“巡视巡察外调工作，要履行好报批手续，外出期间注意安全，不能出现任何问题”。此处的问题应主要理解为意外或事故等。第五，指差距或反差，即事物之间的差异程度或与某个标准的差异程度。相对巡视巡察工作而言，是指巡视发现的问题就是被巡视巡察的党组织的行为与党的路线方针政策之间的差距或反差。

针对巡视巡察中的问题，我们认为，巡视巡察中所说的问题就应该是差距。“问题”基本定义：是指巡视巡察组通过巡视巡察了解发现的，被巡视巡察地区（单位）党组织及领导干部违反法律法规、党纪政纪、政策规定和党内规矩，与党的基本要求有差距或反差，存在乱作为或者不作为等行为，根据其情节及危害程度将受到纠正、问责或者党纪、政纪处置或法律追究的事实。

二、问题差距的基本表现形式

巡视巡察中发现被巡视巡察的党组织或者党员干部的行为与党的路线方针政策之间的差距或反差，可以概括为“偏差、温差和落差”。

（一）执行方向改变产生偏差

偏差通常解释为运动的物体离开确定方向的角度。如战士射击训练时，没有击中目标靶产生偏差，也可以引申为工作上产生的过分或不及的差错。巡视巡察中发现的偏差问题关键词主要表现为：一是乱作为，如脱贫攻坚工作中乱作为，违规确定扶贫对象、实施扶贫项目等。二是不规范，如不按规定执行财务管理相关制度，存在扰乱市场秩序的行业垄断行为等。三是不严格，如政治纪律和政治规矩的实施不严格，监督执纪问责存在“宽松软”现象，行政执法效果不佳。四是规矩意识薄弱，明知不可为而为之，或者搞变通，如违反有关资金管理的规定，虚构会议费套取公务接待资金等。五是标准不严，如选人用人上对道德和能力的标准把握不够严格等。其他“偏差”还表现在，党内政治生活不严肃，对政治学习不重视，重业务轻理论学习，重痕迹、轻实效等;个人有关事项报告不实;违反中央八项规定精神屡禁不止;对违规违纪的追究和问责不到位，“四种形态”运用不精准等。

（二）执行力度不温不火产生温差。温差本义是指物体温度的高低差别值

温差在不同的学科范围，有不同的解释。 在巡视巡察问题上，主要指少数地方、行业或单位党组织，在贯彻执行党的路线方针政策和重大决策过程中力度不够，或主观上懒政怠政、敷衍塞责，致使在落实上存在差异。主要表现为：一是党内政治生活原则性战斗性不强，如部分领导干部民主生活会，个人剖析不严肃，相互批评“辣味”不足，要以年度专题民主生活会或组织生活会为契机，继续用好批评和自我批评武器，切实增强党内政治生活的政治性和战斗性。二是抵制错误观点和言论不够坚决，如少数单位落实意识形态责任制不够到位，负面舆情层出不穷。三是作风建设不深不实，存在“多、推、虚、浮”等形式主义官僚主义问题。如工作浮于表面不精准，推卸责任、不敢担当，与其他相关部门依然推诿扯皮等。四是工作无激情，得过且过，不求有功、但求无过。多一事不如少一事、遇到矛盾绕道走、消极等待换届、改非、退休等。五是抓落实缺乏韧性，创业热情不高，问题难以纠正等。

（三）执行效果不到位产生落差

对“落差”的字面解释主要指河流落差，是指被所利用河流段的两个断面水面的高程差称为落差，引申为对比中的差距或差异。巡视巡察中发现问题的主要“落差”问题，表现为理想效果与实际效果的差异：一是不深入。例如，学习和贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神不够深入，对总书记的重要论述和考察地方的讲话在学懂弄通做实上不够等。二是不充分。如党组织的领导作用发挥不充分、文化自信有欠缺、文化引领不充分等。三是不到位。如防范重大风险责任落实不到位、着力解决监督责任履行不到位、对落实整改责任不到位。四是不扎实。如作风建设和纪律建设不够扎实;贫困户转移就业培训工作不扎实等。五是不彻底。如肃清腐败领导干部的余毒不彻底。其他“落差”问题表现为责任压得不实;打折扣，存在短板;执行力不强、不力;问题整改横不到边、纵未见底等。

三、问题的基本属性特征

分析问题的基本属性，可以使我们在巡视巡察工作中，抓住矛盾的关键，突出问题的重点，更好地“发现问题，形成震慑”。

（一）问题对象的特定性

巡视巡察的对象主要是被巡视巡察地区（单位）领导班子及其成员，以及下一级机构领导班子主要负责人。作为领导班子成员，如自己管的人或事出现问题，承担责任时除了自己不履行或者不正确履行职责要承担责任外，同时也要承担直接主管的工作或者应管的工作中出现问题而承担的主要领导责任和重要领导责任。

了解这一属性，可以使我们在巡视巡察工作中抓住重点，集中力量着力发现领导班子和领导干部存在的问题以及发现一些典型突出问题。

（二）问题内容的多元性

党的领导力弱化、党的建设不足、全面从严治党不力、党的观念淡薄、组织松散、纪律松懈， 管党治党宽松软等问题，不同程度地存在于各领域、各单位和各部门。一是问题范围广。各级地方党组织和党的基层组织存在一些问题;既存在于国家机关，也存在于工作部门;既存在于城市，也存在于农村;既存在于国家机关，也存在于企事业单位。二是问题种类多。《条例》概括的当前存在的问题，简单地表述就是弱、缺、不、淡、散、驰、宽、松、软等九个字。在党的建设方面，存在问题可能涉及七个方面：政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设、党风廉政建设。在全面从严治党不力方面，有主体责任、监督责任及一岗双责不落实等内容。三是问题违规违纪的性质多。巡视巡察是要发现问题的，除了发现面上的问题外，还要着力发现违规违纪的问题线索。每种违反纪律的行为都涉及一个问题的性质。党的纪律条例规定了六个主要纪律，并且在每种违纪行为中都涉及多种行为和性质。

了解这一属性，可以使我们在巡视巡察工作中，具有宽广的视野，深邃的洞察力，善于从纷繁复杂的现象中发现问题、认定问题。

（三）问题的行为具有违规（违法）性

这是构成“问题”的核心要件。能否认定被巡视巡察地区（单位）或人员存在问题，关键看其行为是否违反党内规矩、政策规定、党纪政纪和法律法规。主要表现在三个方面。一是法律法规政策和规矩规定不能做的，如果做了就构成了“问题”。如刑法规定，酒后不得驾驶机动车，若有人酒后开车就违反了刑法这个规定，这就是偏差，就是问题。二是法律法规政策和规矩规定必须按相关程序做的，不按相关程序操作就构成“问题”。如招投标相关法规规定，达到一定数额的工程建设和物资采购项目必须进行招标，若被巡视巡察地区的政府或者部门在工程建设和物资采购时违反规定，指定的承包商或供应商构成问题。三是法律法规政策和规矩规定应当认真做的，如不认真做也构成“问题”。如领导干部在填写个人事项报告时不认真，不如实填报，造成漏报或瞒报，也构成问题。又如领导干部在履行职务过程中，不认真不正确履行职责，给国家造成了经济损失或在社会上造成了较大不良影响的，也构成问题。

了解这一属性，可以使我们在巡视巡察工作中抓住违规（违法）性这个“问题”的牛鼻子，准确认定问题。

（四）问题的行为具有可惩罚性

按照巡视巡察发现问题形成震慑的要求，不是所有违反规定的行为都属于巡视巡察报告应反映的问题。应该以被巡视巡察对象的现实行为与法纪规定标准之间的差距幅度来认定，即由造成社会危害的程度来确定。只有那些违反规定情节严重，必须采取纠正、问责、纪律处理或法律追究等情形，以及普遍存在具有倾向性、苗头性、影响较大必须整改的问题，才属于巡视巡察认定并向其上级党组织报告的问题。

了解这一属性可以使我们在巡视巡察工作中，抓住应惩性和必须整改性这个一要件认定问题，突出重点，而不是“眉毛胡子一把抓”。

四、结语

理论是行动的先行者。掌握问题的基本定义、问题差距的基本表现形式及问题的基本属性特征，是巡视巡察工作必须了解的基本功。理论上掌握了基本概念，思想上就有了基本思路，工作上就会有更好的基本方式和方法。

参考文献

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基金项目：文章为2017年安徽省科技创新战略与软科学研究专项项目，《新时代全面从严治党，开展巡视巡察工作思路和科技行政管理部门机关纪委工作机制创新研究》课题研究成果，项目编号：1706a02020053。

作者简介：何一枫（1954.09- ），男，江苏常州人，中共安徽省纪律检查委员会原常委、省委巡视组原组长，研究方向：巡视巡察研究;汪志勇（1964.07- ），男，安徽桐城人，中共安徽省委巡视组第六组副组长，研究方向：巡视实践;卓加鹏（1974.02- ），男，江苏盱眙人，副教授，安徽中澳科技职业学院纪委副书记、监察审计室主任，法律硕士，研究方向：纪检监察实践和理论研究。