南水北调中线干线工程应急管理短板及对策研究

槐先锋，陈晓璐，于 洋

（南水北调中线干线工程建设管理局，100038，北京）

一、工程基本情况

南水北调中线干线工程（以下简称“中线工程”）是我国水资源优化配置和促进经济社会可持续发展的重大战略性基础设施，全长1432 km，跨越长江、淮河、黄河、海河四大流域，沿线途经河南、河北、北京、天津4省（直辖市），其中陶岔至北拒马河段为明渠输水，北京段为PCCP管和暗涵相结合输水，天津干线为暗涵输水。中线工程分三级运行管理，一级管理单位为南水北调中线建管局，二级管理单位分别为渠首分局、河南分局、河北分局、天津分局和北京分局；三级运行管理单位共45个现地管理处。

自2014年12月全线通水以来，工程安全平稳运行，截至2019年9月中旬，中线工程累计输水约240亿m3，惠及沿线5300多万人，已成为京、津、冀、豫4省（直辖市）等沿线大中小城市的主力生活水源，某种程度上已达到无可替代的地步，并承担着为沿线生态补水的功能。

二、突发事件风险

中线工程的突发事件是指突然发生，造成或可能造成中线工程供水中断或严重影响中线工程正常输水、人员伤亡、重大经济损失和严重社会危害，需采取应急处置措施予以应对的事件。通过风险排查梳理评估，中线工程可能发生的突发事件主要有自然灾害、事故灾难、社会安全事件共三大类14种。自然灾害主要包括洪涝灾害、地震灾害、冰冻灾害、台风等；事故灾难主要包括工程安全事故、穿跨越突发事件、水污染事件、调度事件、交通事故、火灾事故、网络安全事件等；社会安全事件主要包括群体性事件、恐怖事件、社会舆情事件和涉外突发事件等。如果中线工程运行期发生较大突发事件，导致长时间供水中断或大幅度减少，将会造成严重的社会危害和不良政治影响。

三、应急管理短板

中线工程全线通水以来，南水北调中线建管局一直在加强应急管理工作，建立完善了应急预案体系和组织体系，建立了社会化应急抢险保障队伍，储备了大量应急抢险物资，每年开展各种专业应急演练培训，实行24小时应急值班，加强突发事件信息报告，成功应对了多次洪涝灾害、冰冻灾害、工程安全事故、水质污染事件、火灾事故、交通事故、穿跨越突发事件，积累了应对处置突发事件的经验，各级管理机构应急处置能力得到极大提高，但与南水北调中线工程主力水源的重要战略地位相比，仍存在一些短板和不足。

1.突发事件风险意识不强

中线工程面临三大类14种突发事件的威胁，每年均会不同程度发生一些突发事件，对工程安全运行造成了一些影响。洪涝灾害、冰冻灾害、工程安全事故、水质污染事件这四类突发事件，各级管理人员一般较为重视，但部分现地管理处经历此类事件少，存在风险意识不强、应对工作经验不足问题。地震灾害、调度事件、火灾事故、交通事故、穿跨越突发事件、网络安全事件、社会舆情事件、群体事件等突发事件全线通水以来发生较少，尤其是恐怖袭击事件从未发生，各级管理人员对上述突发事件风险意识不足，思想较为麻痹。目前多数管理人员对应急预案接触较少，也很难意识到自身应急管理责任。二、三级管理机构没有专门设置应急部门或配备专职人员，应急管理人员多为兼职人员，缺乏专业素养，风险意识差，应急知识和经验少，对应急预案内容不熟悉，对所管工程的风险状况不清楚。人员思想认识不到位，相应的应急抢险措施难以落实或落实不到位，一旦发生突发情况难以有效应对。

2.部分应急预案针对性、可操作性不强

南水北调中线干线工程应急预案体系由中线建管局层级预案、二级运行管理单位层级预案和三级运行管理单位层级预案及现场处置方案组成。中线建管局层级应急预案包括1个综合应急预案和15个专项应急预案。二级管理机构预案一般包括综合预案、防汛预案和水污染事件应急预案。三级管理单位预案一般包括防汛预案、水污染事件应急预案和突发事件现场处置方案。此外，针对特殊情况可增加专项应急预案和现场处置方案。中线工程突发事件应急预案体系见图1。

目前应急预案存在的主要问题是预案针对性、实用性和可操作性不强，尤其是二、三级管理机构的预案。预案一般由一人编写，各级机构未成立专门的预案编制工作小组，有时多为照搬照抄，内部没有充分讨论预案内容，不同专业预案之间存在冲突，突发事件分级标准不协调，与上级预案、外部预案衔接不到位，应急预案评审流于形式。预案未结合所管工程实际编写，突发事件风险分析不够具体，应急资源调查落实不到位，应急处置措施内容少、简单、不具体，有时还与实际脱节，突发事件发生后很难对实际抢险起到指导作用。

3.应急抢险队伍能力素质不满足要求

中线建管局通过招标形式在全线共建立了8支应急抢险保障队伍，汛期和冰期等特殊时段安排一定数量的人员和设备在现场24小时驻守。此外，土建维护施工单位作为管理处层面先期处置队伍，必要时可参与抢险。目前这种社会化委托方式建立的应急抢险保障队伍存在不稳定、人员流动性大等问题，抢险经验得不到积累。一般发生险情后，往往是临时组织人员抢险，存在人员责任心不强、年龄偏大、体力差，技术工种少，配备的应急抢险设备陈旧、工况不稳定等问题。二、三级管理机构对应急抢险队伍管理不到位，存在“以签代管”现象。

图1 中线工程突发事件应急预案体系图

4.应急抢险物资设备装备有待提高

中线工程储备的应急抢险物资包括块石、砂砾石反滤料、四面体、编织袋、吸水膨胀袋、复合土工膜、土工布、彩条布、铅丝笼、木桩、装配式围井等。储备的抢险设备工器具包括应急抢险车、移动餐车、应急电源车、移动照明灯塔、移动式发电机、水泵、升降平台、叉车、手动翻斗车、高压水枪、对讲机、铁锹、救生衣、抛绳器、橡皮艇、冲锋舟等。现有储备物资中常规传统物资储备得比较多、品种结构单一，现代化高科技含量的防汛物资和抢险设备比较少。各分局和管理处物资采购储备随意性较大，分局之间、管理处之间储备物资种类数量不平衡，部分物资储备数量不够，有些储备的物资设备则由于未与工程可能发生的险情相结合导致不适用，有些物资市场供应较为充足但存储较多，未充分利用号料形式代储物资。各现地管理处仓库仍沿用传统物资管理模式，均停留在台账管理层面，存在物资设备数量经常统计不准、账卡物不相符现象，出入库记录不全，缺乏现代化管理手段。

5.应急演练效果有待加强

二级管理机构每年均要组织开展各专业突发事件应急演练，演练分为实战演练和桌面推演，有时联合地方政府一起开展防汛演练和水质应急处置演练。目前演练没有系统规划统筹，每年部分演练科目大同小异。有些应急演练未结合可能发生的风险，实战性不强，存在走形式现象，不愿意暴露问题和薄弱环节，演练结束后未认真总结，没有达到检验应急预案可行性、磨合联动机制有效性、锻炼队伍能力、完善抢险准备、增强风险意识、提高突发事件处置能力的目的。

6.应急响应处置能力有待加强

突发事件发生后，第一时间上报，第一时间响应和调动资源快速处置，做到早发现、早处置，在黄金时间内将险情控制住是应急抢险救援首要目标。从中线工程近几年发生的几起较大突发事件应急处置情况分析，一是突发事件信息有时不能及时准确上报，刚开始时对险情的分析判断不准；二是发生险情后，各级领导关注较高，现场队伍庞杂，不同程度存在多头指挥状况，造成了到场人员、车辆、装备的一定浪费；三是现场抢险未形成规范的工作体系，随意性较强；四是未充分发挥专家作用，现有应急处置方案措施不全；五是现场抢险方案决策信息未及时传递到抢险人员中，不利于迅速执行落实。

7.其他方面

中线工程从补充水源变为主力水源后，无法停水检修，工程的功能定位发生了根本变化。中线工程是一根“直肠子”，缺少调蓄水库，导致工程运行风险极大。中线工程目前在应急联动机制方面，防汛联动机制运行较为顺畅。2018年国务院机构改革以后，应急抢险体制机制发生了较大变化，沿线省市政府成立了应急厅（局），中线工程亟须与沿线省市政府有关部门建立有关应急联动机制。

四、应急管理对策

1.树立正确的应急管理理念

南水北调中线工程属国家重要战略基础设施，面临各类突发事件风险较大，应高度重视应急管理工作。

一是要坚持以防为主、防抗救相结合，从注重事后应急抢险处置向注重事前预防转变，从应对单一突发事件向综合应对多个突发事件转变，从减少事件损失向减轻事件风险转变。只有以防为主，常备不懈，才能立于不败之地。能采取措施从根本上消除风险隐患的，必须及时消除隐患。

二是立足自我，全力抢险救援，各级管理机构设置应急组织机构或配备专职应急管理人员，建立应急抢险队伍，储备应急抢险物资设备，做好各项突发事件应对工作。对各级管理人员加强应急管理知识培训，提高思想认识，增强风险意识，熟悉工程情况、突发事件风险隐患、应急处置措施，提高应急处置能力。

三是充分依靠地方政府，坚持属地为主原则，与地方政府建立健全应急联动协调机制。重特大突发事件应急抢险涉及各方面，只有地方政府负责人才能够有效动员组织当地全社会力量实施抢险救援任务。因此南水北调中线各级运行管理机构要与沿线地方政府应急管理、防汛、气象、地震、生态环境、公安、交通等部门建立密切联系机制，将南水北调中线工程纳入地方政府保障范围内，在应急抢险队伍、物资设备方面得到重点保障，共享信息，发生突发事件后及时报告并得到支援。

2.建立完善可行的应急预案体系

结合工程实际情况，定期对预案进行评估完善，做好资料收集、风险评估和应急资源调查，重点将应急组织机构职责、风险分析、应急处置措施、应急队伍、应急物资、抢险设备等方面细化明确，研究总结同类工程险情应急处置技术方案，形成典型案例库，制定应急处置手册，持续提高预案质量，保证针对性和可操作性；加强对二级运行管理机构和三级运行管理机构应急预案的监督指导和评审。

3.建立多层次抢险保障队伍体系

建立完善中线工程应急抢险队伍体系，形成多层次专兼结合综合队伍保障体系，保证发生险情时拉得出、抢得住。一是加快自有应急抢险队伍建设，培养应急抢险指战员，旨在应急抢险时能起到现场指挥和技术参谋作用，培养特殊专用应急抢险设备技能操作手；二是对现有社会化委托的8支应急抢险队伍加强监督管理，细化合同条款内容，加强考核监督检查，采取突击调动拉练等形式检验队伍的能力，保证关键时刻能冲得上；三是充分依靠地方政府应急抢险队伍力量，建立协调机制，加强沟通联系，通过联合演练等方式磨合机制，确保关键时刻能得到保障；四是用好土建日常维护队伍及工程沿线村镇周边劳务队伍，加强日常联系，可作为应急抢险队伍的有效补充。

4.构建多途径物资储备机制

现代突发事件应急抢险不再是人海战术，要用机械化抢险设备和高技术含量的应急抢险物资。针对中线工程不停水实际和可能发生的险情特点，一是探索企业自储、社会号料储备、政府储备相结合的方式，完善储备物资种类、数量；二是研究制定中线工程应急抢险物资储备定额，采购储备适合中线工程实际的应急抢险物资和工器具，保证应急抢险物资储备制度化；三是抓紧研发水下隐患探测设备、空中巡查、应急救生和多功能专用应急抢险设备装备，大幅度提高抢险作业效率；四是加强抢险施工新技术、新材料、新工艺的研究应用，组织开展填方渠段决口和渠道边坡大面积滑塌、渠堤管涌集中渗漏、深挖方渠段大面积滑塌堰塞湖等重大险情的抢险技术研究。

5.推行标准化应急演练培训

编制突发事件应急演练指南和应急抢险队伍日常训练指南，规范应急演练和抢险技能训练，提高应急处置规范化水平。预案修订完善后，每年要突出实战开展常态化应急演练，各二级运行管理机构对每个专业都要组织开展演练，事前制定演练计划和演练方案，事中要严肃认真开展演练，事后要认真总结，分析不足，查找问题，完善预案和抢险准备。

6.提高应急管理信息化水平

依靠科技信息化提高中线工程应急处置能力，利用GIS技术、现代网络技术、计算机技术、多媒体技术、通信技术等开发中线工程应急指挥系统，可以查询工程基础数据、应急

队伍、物资设备、应急预案、典型险情处置案例库，实现监测预警、突发事件信息报告、应急会商、现场抢险管理等功能，形成标准化抢险作业管理模式，涵盖突发事件应急准备、应急响应、应急处置、事后恢复等全过程。