水资源空间均衡理论方法与对策措施研究

郦建强 ，王 平 ，何 君 ，郭旭宁

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.陕西省水利电力勘测设计研究院，710001，西安）

2014年3月14日，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，赋予了新时期治水新内涵、新要求、新任务。2019年9月18日，习近平总书记在郑州黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求”。落实“十六字治水思路”，特别是空间均衡要求，其核心就是坚持以水而定、量水而行。鄂竟平部长在2019年全国水利工作会议上指出：“空间均衡，核心就是坚持以水定需，根据可开发利用的水资源量，合理确定经济社会发展结构和规模。落实空间均衡，必须搞清楚当地都有哪些水可以用；必须搞清楚对水的需求是什么，哪些是合理的需求、刚性的需求，要予以保证，哪些是不合理的需求，要予以遏制”。

空间均衡理论是在一般均衡理论基础上发展起来的，国外的研究起步较早，其发展经历了区域分工、区位选择和新经济地理条件下的空间均衡三个阶段。目前，我国对空间均衡的概念内涵研究尚处于起步阶段，研究较多集中于国家政策引领下的国土资源空间均衡发展理论分析和宏观评估方面。国家近年来出台的有关生态文明建设、资源环境管控、国土空间规划等相关文件中，“空间均衡”词条出现频次较高，政策实践已领先于理论研究。

一、水资源空间均衡要义分析

1.概念内涵

根据《地理学名词（第二版）》，空间均衡是指空间的经济供应与需求平衡，由它分析空间结构。2010年国务院印发的 《全国主体功能区规划》提出“要按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展、统筹区域发展的要求进行开发，促进人口、经济、资源环境的空间均衡”。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量”。

本文认为“空间均衡”就是流域或某一区域范围内人口经济社会发展与资源环境相均衡。落实到水资源，核心就是“以水定需”，通过“四定”落实“空间均衡”。这里的“水”指的是在保障生态水量前提下可供人类持续开发利用的水资源（包括自产水和外调水），“需”指的是保障经济社会高质量发展和生态文明建设用水安全的需水量，“定”指的是“约束倒逼”和“优化提升”供需双向发力，在需求侧把水资源承载力作为刚性约束贯彻到改革发展稳定各项工作中，坚决抑制不合理用水需求，在供给侧通过水资源配置、调度、管理等，构建科学合理、运行高效的供配水体系。

2.基本特征

要达到 “空间均衡”，就要坚持“以水定需”。在需水端，要实现水的需求刚性合理；在供给端，要实现水的开发规模适度；在供需两端，要实现高质量的平衡。因此，可将水资源空间均衡基本特征总结为三大特征：

一是水的需求——刚性合理。满足人民美好生活需要的生活用水、符合国家最新产业政策和用水定额标准的生产用水、满足健康水生态需要的生态用水均为合理需水。

二是水的开发——规模适度。水资源的开发利用不超过水资源水环境水生态的承载能力，也就是在保障基本生态用水的前提下，可以持续利用的水资源规模，包括当地水资源、非常规水源和外调水。

三是水的供需——高质量供需平衡。通过动态的供需双向调节，用水效率达到与资源环境条件和经济社会发展水平相适应的节水水平、供水水源结构达到最优、经济社会刚性合理需水得到满足、生态文明建设用水需求能够满足，最终达到人口、经济与资源环境相均衡。

“空间均衡”应遵守的经济规律一般是指维持经济可持续发展的水资源的高效利用。

“空间均衡”应遵守的生态规律也即生态系统的演变规律，一般是指维持生态系统良性循环的生态环境需水量及其需水过程。因此，水资源空间均衡的实质就是实现水资源—经济社会—生态环境各系统功能的良性互动与动态平衡。

3.理论基础

鄂竟平部长曾指出“水是重要的自然资源，有其自身运行的自然规律、生态规律；水进入了人类社会，治水活动又需要遵循经济规律和社会规律。自古以来，人类治水实践就是不断发现规律、认识规律、遵循规律、利用规律的过程”。基于水资源—经济社会—生态环境协同发展的水资源空间均衡，涉及自然、社会、经济与生态环境等领域，要在把握自然规律、社会规律、经济规律和生态规律的基础上，界定空间均衡的核心要义。

“空间均衡”应遵守的自然规律一般是指保障水资源可持续利用的水循环规律，包括物质循环（水沙的运移和搬迁，水盐的运动与平衡等）、能量循环（水能资源的积累与消耗，温能的扩散等）、化学循环（化学物质的产生、运移与降解等）以及生物循环（生物产生、繁殖与迁移等）。

“空间均衡”应遵守的社会规律一般是指维持人类社会公平发展的水资源利用的公平性，包括区域、行业、上下游、左右岸之间的公平。

二、水资源空间均衡评价方法

1.指标体系

从“以水定需”这一核心要义出发，“空间均衡”评价必须紧紧抓住“水”“需”“定”这三个核心要素。因此，在节水优先的前提下，“空间均衡”评价包含需水端的刚性合理需水评价、供给端的开发利用规模适度评价，以及供需两端的高质量供需平衡评价。基于这三方面的评价特征，选取相应的评价指标（见表1），明确指标阈值，开展水资源空间均衡度评价。

（1）水的需求——刚性合理评价

采用合理用水比例、刚性需水满足程度作为需水是否刚性合理的评价指标。在评价阈值标准制定方面，目前有多部规范标准从不同角度对水资源需求分析的相关内容进行了规范，但尚不明确如何区分水资源的刚性合理需求，下一步要基于对不同行业用水需求刚性合理的细类划分，完善合理用水占比和刚性需水满足程度的指标阈值。

表1 “空间均衡”评价指标

（2）水的开发——规模适度评价

采用地表水资源开发利用率、水资源总量开发利用率作为水资源开发是否规模适度的评价指标。以主要河流为计算单元，利用新一轮水资源调查评价成果，测算不同水系的地表水资源开发利用率、地下水资源开发利用率和水资源总量开发利用率。在河湖生态水量（流量）研究、水资源承载能力评价等相关工作基础上，综合分析河流开发利用潜力及超载情况，确定出逐条河流水资源开发利用上限，完善其评价阈值标准。

（3）水的供需——高质量供需平衡评价

采用节水水平、非常规水利用率、基本生态需水满足程度、缺水率作为供需是否高质量平衡的评价指标。其中，非常规水利用率反映了供水结构的优化程度，缺水率和生态需水满足程度侧重反映经济社会需水和生态文明建设用水的满足程度。

2.评价方法

根据工作需求和区域情况，可选取不同的计算单元，在对水的需求——刚性合理、水的开发——规模适度、水的供需——高质量供需平衡进行分项评价的基础上，采用短板法、加权平均、风险矩阵等系统综合评价方法，开展水资源空间均衡度评价，对各评价单元是否均衡给出定量和定性相结合的总体判断。

对“空间均衡度”评价结果，考虑采用高水平均衡、中水平均衡、低水平均衡、不均衡、严重不均衡等5个评价级别表示。水资源空间均衡度评价是落实空间均衡的一项具体措施，是做好水资源配置与管理工作的重要抓手。

3.不均衡因素识别

根据水资源空间均衡评价结果，从区域水资源演变、水资源平衡状况、水资源与城镇农业生态空间布局的匹配状况，以及水资源与人口、经济社会、生态环境均衡等方面分析存在问题，找出空间不均衡的关键因素，如不合理的产业布局、用水的浪费、供水工程未达效等，在此基础上进一步解析不均衡关键因素产生的深层次原因。

三、对策措施

把水资源作为最大刚性约束，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，从“约束倒逼”和“优化提升”两方面，提出空间均衡对策措施，保障经济社会高质量发展和生态文明建设用水需求，实现水资源—经济社会—生态环境相均衡。

1.约束倒逼，坚决遏制不合理需水

节，即强化节约用水。加强农业、工业、服务业等重点行业和领域节水，研究提高水资源利用效率与效益的对策措施。严格实施区域流域用水总量和强度控制，强化节水监督考核，在农业节水方面，重点推进节水灌溉、节水养殖、农村节水器具推广等，开展节水型灌区、节水养殖场等示范区建设。在工业节水方面，重点推进节水改造，推广水循环梯级利用，加快节水及水循环利用设施建设。在城镇节水方面，重点是紧抓节水型城市建设，提高城市节水工作系统性。

退，即退减不合理用水。在实施高效节水措施的基础上，采取各类措施退减不合理用水，包括过度开发的地表水、超采的地下水和节水不够导致浪费的水。

调，即调整产业结构。以水资源承载能力为最大刚性约束，以水定需，调整人类不合理的用水行为。农业种植结构调整方面，重点推进适水种植和量水生产，扩大低耗水和耐旱作物的种植比例，实施轮作休耕、季节性休耕、旱作雨养等措施。在产业布局结构调整方面，重点推动产业有序转移流动，优化产业布局和结构，鼓励创新型产业、绿色产业结构，推动高耗水工业结构调整。

2.优化提升，提高水资源承载能力

保，即保护河湖水生态。根据流域区域水资源条件、开发利用程度、生态环境特点和水资源供需形势，重点以保护水资源可持续更新能力，保障生态水量下泄，恢复河湖生态功能为主，研究水土保持、水源地保护、河道围堤套堤拆除、重点河段生态廊道修复治理等各类措施。

配，即优化水资源配置。综合平衡流域区域经济社会发展、生态环境保护对水资源的需求，统筹考虑各类工程措施与非工程措施，将本地地表水、地下水开发利用水平控制在合理范围内，提高非常规水利用水平，必要时科学谋划新建调水工程，进一步完善水资源配置体系，通过多水源多渠道措施提高流域区域空间均衡水平，保障水资源与经济社会、生态环境均衡协调发展。

管，即加强水资源监管。针对水资源管理的薄弱环节，从生态流量水量监管、用水总量控制、水资源统一调度、取水口监管、健全水资源监测体系、水价改革等方面，提出具体管控措施。强化水资源最大刚性约束作用，确定“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的约束性指标，同时为相关部门编制经济社会发展规划、国土空间规划等提出意见建议。