人民调解在现代社会治理中的作用

汪世荣/西北政法大学

国家治理现代化，包括治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理的重心是基层治理，所以基层治理现代化是社会治理现代化的前提条件。十八届四中全会决议提出，法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设“三位一体”，同步推进。法治社会建设是人民调解制度创新发展的新契机，为人民调解事业发挥作用提供了无限广阔的空间。

一、“共建、共治、共享”治理格局中人民调解的作用

现代社会已经进入“权利的时代”，信息、互联网、数据技术，对社会治理提出了新的要求。基层社会治理中“共建、共治、共享”治理格局的形成，要求人民调解制度作为现代社会治理体系的重要组成部分，发挥公共法律服务作用。新时期国家和社会治理实践对人民调解提出了新的要求，建立健全人民调解体系，发挥调解历史文化传统对现代基层社会治理意义深远。

（一）人民调解的公共法律服务定位

改革开放四十年来，国家在公共服务的硬件建设领域，取得了举世瞩目的成就。城市建设、高铁建设、机场建设等方面，中国居于“领跑者”的行列。但是，公共服务的软件领域，诸如汽车的售后服务、物业管理、小区治理、社会组织的发育、公共法律服务等等，与发达国家相比，还存在不小的差距。大力发展包括人民调解在内的公共法律服务，是改善民生、提高群众获得感、幸福感和安全感，充分释放制度优势，市场活力，完善国家治理体系、提高治理能力的需要。在这方面，深圳市福田区进行了10 余年的探索，形成了“人民调解的‘福田模式’”，代表了人民调解制度的发展方向。

深圳市福田区通过采取政府购买人民调解服务的形式，从2007年开始，在辖区派出所、信访局、劳动局、交警队等设立27 个人民调解室，由律师进驻，提供24 小时“全天候”人民调解服务，起到了很好的预防化解矛盾纠纷、宣传普及法律等作用。2013年“福田模式”在深圳得到全面推广，取得了很好的成效。

（二）新时代国家和社会治理实践对人民调解提出了新要求

习近平总书记指出，从“管理”到“治理”，虽然只是一字之差，却标志着中国共产党治国理政方略的转变。“管理”强调秩序，强调服从，是自上至下的秩序维护方式，“治理”则强调多元主体的参与，强调协商，强调“自上而下”和“自下而上”的有机结合。基层社会治理中要形成“共建、共治、共享”治理格局，其中，“共治”强调多元主体共同参与治理，发挥国家、政府、社会组织、个人等的作用。人民调解组织属于社会组织，是基层群众自治组织发挥作用的途径和方式之一，大力发展人民调解，才能完善国家和社会治理体系。

“枫桥经验”是基层社会治理的经验，重视源头治理、综合治理、依法治理，重视发挥调解的作用，实现“良法善治”目标。体现“枫桥经验”治理思想的工作机制是“四前工作法”，即组织工作走在预测前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前。矛盾纠纷在激化前予以及时化解，就地化解，体现了矛盾纠纷调解的策略：人民调解主要针对民间纠纷予以有效化解。民间纠纷的特点是：与基层群众生产、生活密切相关，大部分由细小原因引发，易转化，易激化，易复发。人民调解在解决矛盾纠纷中的优势是：化早，化小，化苗头。同样的纠纷，调解员能够在第一时间介入，发挥源头治理作用，及时、就地化解矛盾纠纷，往往能够起到事半功倍的效果。

“四前工作法”侧重事前预测和预防，而非事后处置，重视人民调解组织的建设，重视调解员队伍的培养。诸暨市枫桥镇建立了三级调解组织：村民（居民、企业）调委会、片区调委会、镇调委会，进行逐级调解。《枫桥镇民间纠纷调处若干规定》要求，纠纷调处坚持“谁主管，谁负责”和化解矛盾自下而上的原则。各村（居、企业）辖区内发生的民间纠纷，由该村（居、企业）调委会受理；跨村（居、企业）的民间纠纷由调委会协商后共同组织调解，并确定一个调委会主持调解，调解有困难的，可以移送所在片区调委会调解；跨片区的纠纷，可以移送镇调委会牵头调处。

枫桥镇还建立了矛盾纠纷的预案制度和听证制度。预案制度指，调解组织在向上一级调委会移送矛盾纠纷材料时，根据已有材料和事实提出调解方案，作为上一级调委会解决矛盾纠纷的参考依据。听证制度指，遇到法律、政策复杂、重大的矛盾纠纷，调委会邀请相关职能部门、当事人所在村（居、企业）的领导和有一定威信的党员群众参加听证，通过协商，制定出完善的调解方案。

（三）中国的调解制度具有悠久的历史文化传统

早在西周时期，就有“调人”化解民间矛盾纠纷。中国传统社会，重视发挥宗族、乡绅、行会等民间社会的作用，化解村落、家族和行业领域的矛盾纠纷。陕甘宁边区时期，边区政府发挥民间组织的作用调解纠纷，1944年制定了《陕甘宁边区刑事民事调解条例》，根据《条例》的规定，除少数特殊案件，其他刑事案件均可调解。陕甘宁边区时期，涌现出战斗英雄、劳动英雄的同时，也涌现出了“调解英雄”郭维德。郭维德调解民间纠纷的事迹，受到了边区政府和社会各界的充分肯定。

谢觉哉曾经说过，调解不仅是化解矛盾纠纷，而且能教育公民守法，训练群众管理自己事务的自觉，锻炼其参与国家和社会事务管理的能力。现代的调解制度就是在调解员主持下，双方协商解决矛盾纠纷，贯彻了意思自治原则。

所以，在强调国家治理现代化的背景下，创新完善人民调解制度，充分发挥人民调解的作用，适逢其时。基层社会治理中要重视自治、法治和德治的有机结合，重视家风、乡风和民风相互促进，加强行业治理，形成“共建、共治、共享”治理格局。今年8月，《新加坡调解公约》签署。根据该公约，签署国家的政府有义务协助当事人履行调解协议。调解解决纠纷，被国际社会广泛认同，我们没有理由不重视调解工作。

二、矛盾纠纷多元化解机制建设中人民调解的作用

十八届四中全会《决定》提出了矛盾纠纷多元化解建设的顶层设计：依法维权和化解纠纷，处理好维权和维稳关系；健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制；多层次多领域依法治理，基层自治和行业自治并重，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等作用。建立矛盾纠纷多元化解机制，主要是处理好诉讼和非诉讼解决纠纷的衔接问题。中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，要求建立“有机衔接，协调联动，高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制”，矛盾纠纷化解实行“属地管理”“谁主管谁负责”原则。

习近平总书记指示，把非诉讼解决纠纷挺在前面。将矛盾纠纷化解在诉前，实现“源头治理”，是矛盾纠纷多元化解机制建设应当坚持的原则。充分发挥基层人民调解组织的作用为诸暨人民所关注和实践，并成为“枫桥经验”的重要探索，诸暨市推行人民调解取得的最新成果包括：

（一）形成了基层人民法院指导人民调解业务的“四环指导法”

《人民调解法》规定，基层人民法院对人民调解组织进行业务指导。枫桥法庭通过灵活有效的工作方法，实行对人民调解的业务指导，努力把大量的民间矛盾纠纷化解在基层，消除在初发之时。枫桥人民法庭在指导人民调解业务的过程中，探索出了基层人民法庭指导人民调解业务的方式方法，并将之总结概括为“四环指导法”。其主要内容为：

“诉前”环节普遍指导，“诉时”环节跟踪指导，“诉中”环节个别指导，“诉后”环节案例指导。建立法律指导员工作制度，对人民调解员通过典型案例，进行法治宣传和培训，使三级人民调解委员会与人民法庭之间建立起稳定的联系。建立纠纷告诉引导制度，对一些家庭邻里纠纷、损害赔偿以及民间借贷纠纷，及时妥善引导，说明人民调解的优点、调解协议的效力以及诉讼的风险，引导当事人选择人民调解方式解决纠纷，尽量发挥人民调解的作用。建立特邀陪审、旁听制度，在审理人民调解委员会调解未果的民间纠纷时，枫桥法庭邀请相关调解人员参加旁听，学习审判人员说理讲法的特点和调解技巧，进一步提高调解员调解矛盾纠纷的能力和水平。建立人民调解委员会调解效果反馈制度，针对人民调解未果、进入诉讼程序的案件，以及调解协议需通过司法确认的案件，将判决书、调解书送达给相关的人民调解组织，对人民调解组织进行具体的案例指导。案例指导间接发挥了司法与调解相互监督、相互制约的作用。

“四环指导法”有助于保证调解案件的质量，发挥调解的效果，也有助于监督人民法庭依法公正审理案件。一定程度上，“四环指导法”促进了基层人民法院和人民调解组织的良性互动。

（二）建立了覆盖全面的行业调解体系

诸暨市建立了市调解工作指导中心和市调解总会“一官一民”的管理组合，在保证对人民调解强有力的推动基础上，充分发挥专业化社会组织的作用，着力构建一个以村（居、社区）人民调解为基础，专业、行业调解为依托，行政调解、司法调解、仲裁调解、信访调解等多种调解相互配合、分工合作的多元化矛盾纠纷“大调解”体系。

行业调解以专业性强、权威性强为特征，效果明显。行业调解涵盖了劳动争议、消费、婚姻家庭、学生伤害、商会、环境保护、医疗、道路交通、电力、装修业及物业等各个领域。行业调解最大的特点是综合施策，并建立专业的人民调解员队伍，专业的调解程序，保证了调解结果的权威性。

诸暨市医疗纠纷调解、交通事故调解、教育纠纷调解等，有效嵌入了行业治理之中，发挥了积极、有效的作用。诸暨市率先建立了调解员资格认证制度，提升了人民调解整体水平。调解总会在调解事业发展中发挥了协调、指导和规范等作用

（三）建立了矛盾纠纷多元化解机制

重视发挥矛盾纠纷排查调处机制的作用，着力预防纠纷。诸暨市建立了多元渠道解决纠纷的告知制度，尊重当事人的选择权，引导当事人理性、平和解决纠纷。追求诉讼和其他纠纷解决渠道的合作共赢，大力推进村规民约的建设，大力解决相关制度供给不足的问题。重视社会组织的培育，发挥社会组织的作用，积极引导志愿者参与人民调解活动，效果明显。

设立在枫桥镇派出所的“老杨调解中心”，主任是全国人民调解专家杨光照。他从事人民调解工作40 余年，在枫桥镇享有很高的知名度。“老杨调解中心”总结、提炼出的“四千精神”和“四心素质”，对做好调解工作很有助益。“四千精神”包括：进千家万户，说千言万语，吃千辛万苦，想千方百计。“四心素质”包括：对待群众真心，化解矛盾热心，说服群众耐心，服务群众诚心。一个调解员，真要做到“四千精神”和“四心素质”，调解工作的任何艰难困苦，都将迎刃而解。

三、基层群众自治制度实施中人民调解的作用

社区是基层社会治理的基本单元，社区的环境卫生、文艺体育、治安保卫、社区养老等等，无不与社区居民的生活质量息息相关。调解组织在社区治理中扮演着举足轻重的地位，应当充分发挥社区治理中调解组织的作用。调解制度直接关系到基层民主和基层法治建设，现代化城乡治理体系建设；关系到村规民约、村民自治制度的落实；关系到基层文化建设，关系到志愿者精神，主人翁责任。

（一）科学设计人民调解程序，坚持调解协议的即时履行原则

调解程序十分重要，调解开始前，调解员要引导当事人达成关于调解程序的合意。一方面强调自愿原则，另一方面教育当事人正确行使权利，履行义务。在这一环节，尤其要强调，双方本着真诚的意愿，围绕纠纷解决，参与调解活动。尊重对方当事人，依法解决纠纷。调解协议一经达成，应当即时履行，彻底解决纠纷。如果不能即时履行，约定保证措施。

哪些措施可以起到保证调解协议履行的作用呢？

提供保人担保称为“人保”，提供财产担保称为“物保”，还可以约定违约金等等，对于不履行调解协议的一方当事人，必须设定制裁措施。其中，中国传统社会和国外，都重视发挥保人的作用。诉调对接中，人民调解协议一经司法确认，一方当事人不履行义务时，对方当事人可以申请人民法院强制执行。

（二）将调解嵌入行业治理过程，推动行业治理体系和治理能力现代化

各类行业协会都要建立调解组织，对其成员之间的纠纷、行业成员与服务对象之间的纠纷进行调解。行业调解中，重要的是维护行业标准，并促进行业标准的提高，改善行业服务质量和产品质量。产品和服务质量标准包括地方标准、国家标准和国际标准三个层面，行业标准既是行业竞争力的体现，也是国民生活质量的反映。高质量的标准，意味着高质量的产品和服务，直接关系到国民的幸福感、获得感和安全感。行业调解在行业治理中大有可为。

通过人民调解维护行业产品质量和服务质量，就是维护行业的长远利益。行业自治是基层群众自治制度的有机组成部分。行业调解对于行业风气的改善、职业道德的建设，行业的远景规划，都具有积极的作用。

（三）着力推进调解文化建设，形成全社会对人民调解的深度认同

调解员是调解活动的主持者，需要具备热心、负责、正直等品格，并具有服务社会、服务公众的理想和信念。建立一支专、兼职结合的调解员队伍，对人民调解事业的长远、健康发展意义重大。目前，培养青年人才进入调解员队伍，培训人民调解员掌握专业知识和技能，推动调解的专业化发展，十分迫切。

要重视发挥人民调解的优势。只有灵活、高效、便捷解决矛盾纠纷，才能赢得当事人和社会各界的肯定。要重视对典型案例、典型事例、优秀调解员的推介工作，形成浓厚的调解文化。

调解发挥作用的基础是社会的认同。影响公众对调解认同的因素是多方面的，主要因素包括调解员的个人能力和魅力、调解程序的灵活性和公正性、调解结果的可接受度、调解之后双方关系的修复状况等。通过高效、灵活、便捷的方式化解矛盾纠纷，是调解能够赢得社会公众选择的核心要素。

调解格言对于调解文化的塑造，乃至于调解的推动，都具有积极的作用。例如：退一步海阔天空，让三分心平气和；珍惜亲情、友情、乡情，辨清法理、情理、道理；“乡里乡亲、邻里邻居之间，多那么一点少那么一点，又能占多大的便宜吃多大的亏……”入情、入理、合法的劝解，对缓和当事人直面矛盾、减少对立，促成问题的解决，恢复和睦关系，不可小觑。