个人所得税的改革和发展趋势探究

赵丽芳

引言

个人所得税自1980年正式确立到今天，历经七次修订，已经由初始的不成熟阶段，一步一步向更科学合理的现代化税制体系迈进。但是，时至今日，我国的个税体制仍存在许多问题亟待解决，因此，个税体制未来必然会有更多步的深化改革和发展，以更好地适应我国的经济发展新常态，更加充分地发挥个人所得税的职能作用。

一、个人所得税改革和发展方向的影响要素分析

个人所得税改革的核心理念是追求公平。在刚开始改革开放的时期，根据我国当时生产力水平严重匮乏的实际国情，国家提出“允许一部分人先富起来”的政策方针，打破了在此之前的“大锅饭”平均分配制度。至此，国家正确认识了到效率是社会主义市场经济发展更为迫切的内在要求，是实现公平的物质基础和先决条件。然而，随着我国社会主义发展到如今的新阶段，一方面，市场经济焕发活力，社会生产力水平得到极大发展，另一方面，贫富差距导致的社会的两极分化矛盾日渐突出，阻碍了人民劳动效率的进一步提高，因此，追求更加公平的个税改革成为必然。影响个人所得税的改革和发展方向的要素众多且复杂，本文对此归纳为两个研究方向：一是要紧密结合我国社会主义发展特定时期的具体国情，符合社会发展水平；二是要解决我国现行个税体制存在的问题，完善其不足之处。

二、新个税改革后仍存在的问题

（一）税制模式不够合理，税基较窄

新个人所得税修正法案首次引入了“综合所得”概念，使我国的个人所得税由分类征收模式改革为综合与分类相结合的征收模式。这是因为分类征收模式已经不能适应如今纳税人的收入来源越来越多元化和隐性化的社会局面，而实行对工资薪金、劳务报酬、稿酬以及特许权使用费等四项劳动性所得进行综合征税的部分综合征收模式更有利于正确评估纳税人的综合纳税能力，但仅仅将这四种个人所得进行综合纳税显然范围过小，难以充分体现量能课税的公平税收原则。我国个人所得税收入占总税收的比例一直偏低，2013年至2017年分别为5/9%、6.2%、6.9%、7.7%和8.3%，然而，全球发达国家的这一比例通常在30%到50%之间，由此可见，我国个税的税基较窄，其税收总量不足以实现个人所得税对国民收入调节的公平性和有效性。

（二）税率结构不够科学，最高边际税率过高

在新个人所得税法中，我国的综合所得适用于七级超额累进税率，最高边际税率为45%。然而，七级的累进税率使得个税的计征过于复杂，从而加大了税务征管成本。高达45%的最高边际税率也不合理，因为相较于对红利所得、财产转让所得、偶然所得等非劳动所得按20%的比例征较轻的税来说，对劳动性所得课征过重的税容易打击纳税人劳动的积极性，不符合社会主义价值观所提倡的勤劳致富理念，同时也容易导致科研人员等较高收入的宝贵人才流失，不利于“人才强国”战略的实施。

（三）“一刀切”的扣除标准灵活性不足

个税改革将免征额调高至5000元，并且增加了六项专项附加扣除，考虑了纳税人的净收入，有利于刺激消费、保障民生。然而，对于免征额以及专项附加费用的扣除却是全国统一的无差别化扣除标准，这样的税制设计显然有两大弊端：一是没有考虑到不同纳税人的个人负担及家庭整体的支出情况不尽相同；二是没有顾及到我国不同地区的经济发展很不均衡。这样的“一刀切”扣除方式显然没能充分体现个税税制对于不同地区、不同家庭状况人群的公平税负理念。

（四）一部分法律条文不够精细，难以指导具体税务征管

在我国个人所得税法建立之初，对个税持有“宜粗不宜细”立法理念，这是因为我国当时整体的法治建设水平很有限，加之税务机关等相关部门的制度设计不完善，达不到对极为精细的法律的强有力执行。然而，在社会发展水平已得到全方位提高的今天，如果个税的法制化程度还停留在只有法律框架，缺乏精细具体的细节规定的话，个税法律条文的实施效果将会大打折扣，那么税改的意义也将会变成有名无实。

例如，新个税法中对六项专项附加扣除费用的适用范围、具体执行程序等细节问题没有作出完整表述，反避税条款的规定不够详细、实操性不足等都是需要个税法律进一步完善的地方。

（五）个税改革不是万能的、唯一的收入调控手段

我们不能用过于高期待的眼光来审视每一次的个税改革。每次税改都会有很多不满的声音，认为这次个税的改革力度不够、方向不准、效果太小等等。然而，我们必须清楚地认识到，个税改革不是万能的，它对收入的二次调控能力是有限的。不可能仅通过对个税的改革，就能实现收入再分配的完全公平，低收入的贫苦人民就能脱离苦海，超高收入人群的全部收入都能合理缴税……此外，对个税进行改革也不是实现税负公平合理的唯一手段，政府还有很多其他的调控手段可以与之共同发力。

三、未来个人所得税改革和发展的趋势及建议

通过上文对个税改革后仍存在的问题的探究，再结合我国社会经济形势的变化，提出未来个人所得税改革和发展的可能方向——未来个税的改革将依然贯彻公平的原则，并向更加稳定理想的橄榄型社会结构发展。

（一）拓宽税基，增加个税收入占总税收的比例

拓宽税基有两个可行思路：一是增加实际纳税人数；二是使个税征税范围尽力覆盖全部个人收入。对此，可分为以下三方面来实现：一是进一步扩大综合所得的范围。除了已经并入综合所得的四项个人所得之外，还要将其他更多的收入项目加入其中来进行综合征税。此举可以一定程度上将原来达不到个税缴纳标准的人纳入实际纳税人群体中。二是反向列举不需缴纳个税的收入，其余个人所得项目就都需要按规定缴纳个税。这样可使个税税基得到增加，从而使个税的收入调节职能有更大的发挥空间。三是由以间接税为主的税制向以直接税税收占主导的税制转变。个人所得税等直接税相较于增值税等间接税，能够更加精准地对目标人群征税，其税负转嫁性小，因而增加个人所得税的税收比例正是税改的题中要义。

（二）税收体制设计向扁平化改革发展

税收体制的扁平化分两层含义：一是减少累进税率的层级，从而降低税务征管难度；二是合理调低最高边际税率，从而防止高精尖人才流失。

在此尤其要阐明一个误区：调低最高边际税率不是与“收益与税负公平”原则相违背。因为实行累进税率征税的是综合所得（即劳动性所得），以这部分收入为主要所得的高收入人群多为教授、工程师、科研人员等尖端人才，而主要以资本利得获得超高收入的人群并不在此高边际税率的调控范围内，因此，过高的边际税率会导致科教文医等领域人才的税务负担过重，从而不利于我国科学技术等事业的发展。

（三）各项扣除标准应在一定限度内灵活变化

各项扣除标准的灵活性需从两方面考虑：一是扣除标准应结合纳税人的家庭状况进行相应调整；二是扣除标准应结合通货膨胀指数、物价水平、地区经济发展水平而相应调整。考虑纳税人所在家庭的总体收入和支出而以家庭为征税单位的个税体制能够更加全面真实地考察纳税人及家庭成员的税负承受能力，更能体现个税的人性化和公平原则。将上年的通胀程度、物价上涨情况、区域经济差距等因素科学地量化为相应指数来适当调整免征额以及各项费用扣除标准，使这些扣除标准更具时效性和合理性，从而提升个税体制设计的科学性。

（四）法律制定要精细，计征办法应从简

对个税的法律制定与个税的计征这两者的内在要求一定不要混淆：个税的法律条文一定要尽可能详尽完善，这样才能在实际税务征管时有法可依，从而减少不同理解造成的税务征管困难；计征办法主要指个税的计算与申报缴纳程序，只有去繁求简，才能降低纳税人或申报单位缴纳个税的难度，提高个税的征收率，从而有助于个税收入总量的增加。此外，税务机关可以联合银行、海关、公安、法院等各相关部门建立包含所有纳税人的所有收入和支出信息的网络数据库，从而更加全方位地监管纳税人施行的各项经济活动，从税源强力减少偷税漏税行为。

（五）正确认识个税改革的能力有限

虽然个税改革是实现收入再分配公平的重要手段，但是其改革效果终究是有限的，分两个层面来理解：一是具有收入再分配效应的税种不是只有个人所得税，还可以通过对房产税、增值税等税制的相互协调、互补的多方改革来实现相对公平的收入再分配；二是政府对居民收入公平问题的宏观调控手段也同样不是只有个人所得税，还有转移性支出等，同时，国家还可以通过国家预算、价格杠杆、银行信贷等多种再分配手段来促进二次分配的公平。

总结

基于对新个税中依然存在诸多不足和时代在不断发展变化的实情考虑可知，未来我国个人所得税一步步的深化改革势在必行。个税的改革和发展可以从国际上其他国家的优良经验得到启发，并结合我国自身的发展水平和阶段，来完善现行个税的漏洞，使其有效发挥收入调控作用，以更好地顺应我国社会主义市场经济的时代要求。