新时代高职教育法制建设探究

陈艺丽

（漳州卫生职业学院，福建 漳州 363000）

我国高等职业教育在经历了21世纪初的快速扩张期后，其规模已经可以和普通高等教育相提并论，紧随而来的是当前我国高职教育面临的发展瓶颈。为了解决当前高职教育面临的困难和问题，使其规范有序发展，国务院及地方政府出台了大量行政法规，试图用法制手段来规范和保障高职教育建设，成效明显，但同时也暴露了高职教育法制建设存在的一些问题。在此背景下，探索如何建立一个结构合理、逻辑严密、协调统一的高职教育法律体系显得尤为迫切。

1 我国高等职业教育法制建设发展历程

我国高等职业教育及职业教育法制建设发展均较滞后，在相当长的时间内并没有获得明确的法律地位，直至1982年《中华人民共和国宪法》出台，才解决了职业教育的法律依托问题。其“总纲”第十九条第二款规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”其将职业教育与中等教育、高等教育一起作为国家教育发展的对象，首次确立了职业教育的宪法地位，把职业教育纳入国民教育体系之中。

1985年5月，中共中央发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》作为党指引当时教育体制改革的纲领性文献，地位重要。《决定》指出：要调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；明确了高中阶段的职业技术教育和高等职业技术教育的生源来源，并提出要“在重点发展中等职业技术教育的同时，积极发展高等职业技术学院”，这是我国官方首次使用“高等职业技术院校”这个名称。《决定》是在党的十二届三中全会力行改革经济体制的大背景下发布的，是为了适应当时社会生产发展的需要，其对职业技术教育的发展做出了专门的阐述和要求，为我国长期薄弱的职业技术教育助力推进。同时，在当时社会对高等职业技术教育观念比较模糊的时候，首次提出要积极发展高等职业技术教育，在促进职业教育多样化发展以及中职与高职教育的有机衔接上发挥了巨大作用，为高等职业技术教育的发展提供了契机，也为高等职业教育入法打下了基础。

1996年5月，第八届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）。该法的制定是对改革开放以来我国职业教育的肯定和总结，至此职业教育建设逐渐走向了法制化建设的道路。《职业教育法》第十三条规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。”其首次把高等职业教育作为职业教育体系的一个方面，与初等、中等职业教育一起写入法律，为大力发展高等职业教育提供了法律依托，在高等职业教育发展史上具有里程碑式的意义。

1998年8月，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》），该法第六十八条规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”其明确了高职院校的属性和地位：在教育类别上它是职业型教育，不同于学术型、研究型教育；在教育层级上它是高等教育，不同于中等职业教育，是与普通高等教育平行的、职业教育的高级阶段。至此，高职教育的发展方向更为明确、发展目的更为清晰。

新中国成立后，国务院及其部委、地方各级人大及政府也先后制定了一些涉及高职教育发展的行政法规、地方性法规，这些法规从相对微观、注重操作的层面对高职教育的发展做出了比较详细的规定。尤其是《职业教育法》实施后，各省、自治区、直辖市根据辖区经济发展及职业教育发展现状，陆续颁布了辖区职业教育实施条例或办法，作为《职业教育法》的地方配套法规，以支撑本地区职业教育有序发展[1]。

近年来，为促进职业教育适应社会经济转型及科学技术飞跃式发展，国务院先后发布了《关于大力发展职业教育的决定》《关于职业教育改革与发展情况的报告》《关于加快发展现代职业教育的决定》《关于落实职业教育法执法检查报告和审议意见的报告》等一系列关于职业教育的法律法规，尤其是2014年5月国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》，对高等职业教育发展的基本原则、目标任务、方式方法等进行了全面的阐述，为高职教育建设走向规范化打下了法律基础。

可以说我国高等职业教育法制建设发展到现在，虽然还没有专门的高等职业教育法，但也初步形成了以《职业教育法》为中心，以行政法规、地方性法规及规章为补充的高等职业教育法规体系。

2 我国高等职业教育法制建设问题分析

2.1 高职教育法制建设与高职教育发展不平衡

从20世纪80年代我国东南沿海经济发达地区率先创办职业大学至今，高职教育发展已有40年历史。并且，随着改革开放的逐步深入及社会经济的飞速发展，我国高职教育也经历了“探索发展—示范建校—快速扩张”的发展历程。2015年《全国职业教育工作专项督导报告》指出：2014年，全国高等职业院校1327所，招生337．98万人，我国高等职业教育规模首次突破1000万[2]。而在高职教育法制建设方面，作为职业教育的基本法，《职业教育法》自1996颁布至今，没有根据职业教育及经济社会不断发展变化的情况及时进行修订，致使职业教育乃至高职教育的社会认同感不强、地位低、办学经费得不到保障等等，而与高职教育相关的配套法律法规均为各地方政府和国务院部委发布的规章及指示要求，其在法律实效上大打折扣，并且造成高职教育办学一定程度上的混乱。

2.2 职业教育法律规范碎片化，不成体系

我国高等职业教育法律规范散见于《职业教育法》《高等教育法》《教师法》等法律规定中。而《教育法》《高等教育法》作为国家教育的基本法规，均只提到职业教育，特别是《高等教育法》全文仅有一处出现了“职业技术教育”。并且《职业教育法》制定之时高等职业教育尚处于起步状态，其制定的主要目的是为了规范初等和中等职业教育，在法律天然“滞后性”的特点下，其不可能对高等职业教育的发展进行详细的规定。在高职教育基本法及专项法律欠缺的情况下，涉及高职教育发展各个方面的法律规定大多为各级地方政府、国务院及其部门发布的各类通知、决定及意见，由于其缺乏系统规划，导致法律规定临时性、随意性强，在内容上相对单一、不具有普遍性，在结构上比较零散、不成体系，在效力上层级较低、不具权威性。

2.3 职业教育法律规范结构紊乱

作为职业教育的基本法律，《职业教育法》对职业教育做了原则性的规定，但是对于涉及职业教育的一些具体问题以及对其发展产生影响的事项并没有做出专项法律规定，而是依赖政府进行政策性主导和调控，出台大量的《决定》《意见》《通知》《计划》，从而导致职业教育立法在纵向结构上出现了断层，并且由于其立法缺乏系统性和同一性，立法的角度、部门不一，实施的时间、地域不同，导致法规、规章之间横向边界不清，相互交叉重叠，法律法规结构紊乱。

3 完善我国高职教育法制建设的几点建议

3.1 加快修订《职业教育法》，做好高职教育法制建设顶层设计

《职业教育法》不仅仅是初等和中等职业教育的母法，也是高等职业教育的母法，但其没有对高职教育的性质、任务、管理、运行等根本问题做出规定，明显与高职教育发展现状不相适应。早在2009年，教育部在工作要点中就明确提出要加快《职业教育法》修订进程，如今这一工作显得更为迫切。

3.1.1 确立与高职教育地位相对应的教育体系 根据《高等教育法》“高等职业学校属于高等学校”的规定，在《职业教育法》中进一步明确高职教育与普通高等教育并重的法律地位，构建由技术专科、技术本科和技术研究生为主体的区分层级的高职教育学历体系，从法律制度上解决长期以来高职教育被“看低”、被质疑“是不是大学”，以及高职教育在高等教育领域被边缘化、现实存在感逐渐弱化的现象，刹住近年来由于愈演愈烈的高职院校升本的“升级战”而引起的脱离职业教育序列的现象，让高职院校认清职能使命，不忘初心、做好本职。

3.1.2 建立科学合理的高职教育管理体系 根据《教育法》第十四条“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”的规定，建立在国务院领导下，省级政府主管、地（市）级政府协助、社会参与的高职教育管理体制，并且按照《高等教育法》第三十二条至三十八条的规定，强化高职教育享有的同普通高等教育同等的7项自主办学权利，保障高职院校能够依据社会经济发展、地方建设需求及学校实际情况，在法律框架内灵活自主开展学科专业设置、招生比例调节、教职人员评聘、对外科学技术交流以及经费财产使用等。

3.1.3 构建多层次的高职教育保障体系 根据《高等教育法》第七章高等教育投入和条件保障的相关规定，在法律上进一步明确教育经费分配原则，调整高职教育与普通高等教育公共教育经费的分配比例，制定公平的财政政策，改变高职教育投入受地区经济发展制约严重的现象。同时，制定具体的激励政策，鼓励企事业单位、社会团体及个人向高职教育投入资金，为高职教育发展提供经费补充，逐步建立以政府投入为主、受教育者及社会投入为两翼的高职教育经费保障体系。

3.1.4 完善产学研结合的人才培育模式 2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》中明确提出“专科高等职业院校要密切产学研合作”，为校企合作实施产学研相结合方式提供了基本依据。为落实决定要求，各地方政府也陆续采取了一系列发展高职教育的举措，但是由于缺乏法律层面的强制性规范，并且各地出台的规章制度力度不一、举措各异，甚至不尽合理，导致企业的参与积极性不高，实效并不明显。因此，有必要在法律中明确企业参与高职教育的权利及义务，制定企业参与标准、规范参与方式，明确政府在产学研中的职能定位，同时也对高职院校参与产学研活动进行规范，从而实现学校和企业双赢合作。

3.2 制定高职教育配套法规，构建协调统一的高职教育法律体系

高等职业教育是一个系统工程，它涉及社会的方方面面，《职业教育法》能够对高职教育的基本制度做出原则性规定，但是到具体操作层面只有这一基本法还远远不够，还需要就其机构设置、组织运行、保障管理等方面做出专项法律规定，调整相应领域的问题。

3.2.1 厘清法律横向边界 应当按照《职业教育法》中关于高职教育的调整范围、对象，围绕高职教育这一中心，合理划分法律门类，使高职教育专项法律相互之间边界清晰、互为支撑，做到门类统一、内容齐全，共同凝练高职教育法律体系的“灵魂”。

3.2.2 严密法律纵向逻辑 严格按照法律效力层级，坚持上位法统领下位法、基本法统领专项法的原则，构建层级分明、内容协调、逻辑严谨的纵向高职教育法律体系。一是在《宪法》统领下，依据《教育法》《高等教育法》，修订完善《职业教育法》，对高职教育领域根本性、全局性问题做出一般性规定；二是根据《职业教育法》，对高职教育发展建设的非根本性、局部性、专项性内容做出具体法律规定，增强法律的执行力和可操作性，为高职教育建设提供更加明确的法律指引；三是在法律统领下，各地方立法部门根据地区社会经济发展情况以及高职教育发展现状，制定具有地方特色、针对性较强的法律规章，作为《职业教育法》和专项法律规范的有力补充，共同推动高职教育规范有序发展。

3.3 强化末端控制和监督，构建高效的高职教育法律实施体系

法律的关键在于实施，再好的法律如果得不到有效实施也只是一纸空文。因此，在制定齐备的高职教育法律规范基础上，还应该健全法律执行监督机制，确保法律规范得到有效施行。而高职教育法律规范的执行与政府部门、企事业单位、社会团体和职业教育机构等密切相关，应当明确各部门的职能、责任，提高依法行政水平。

3.3.1 建立高职教育年度报告制度 根据《高等教育法》第十四条的规定，在《职业教育法》中明确建立各级政府高职教育专项报告制度。地（市）级地方政府每年应当就本地区高职教育发展建设情况专题报送省级人民政府，省级人民政府应当汇集、整理本辖区范围内高职教育开展及高职教育法规落实情况，分析研判辖区内高职教育发展形势，并制定针对性的措施、提出意见建议，报国务院审查，为国务院制定国家高职教育发展决策提供可靠依据。

3.3.2 强化人大教育执法检查机制 2015年上半年，全国人大常委会开展了《职业教育法》执法检查，时任委员长的张德江同志亲自担任检查组组长、亲自做执法检查报告并主持专题问询，这充分体现了全国人大常委会对职业教育工作的高度重视。在这种背景下，充分发挥地方各级人大教育执法检查作用，建立各级人大高职教育专项执法检查机制显得尤为重要，这不仅能够有效监督地方各级政府高职教育法规落实情况，更能突出高职教育法律地位，营造良好的高职教育法制发展环境。

3.3.3 充分利用社会舆论监督作用 社会舆论监督主要是指公众利用大众传播媒介对国家机关、国家机关工作人员和公众人物的与公共利益有关的事务进行揭露、批评和提出建议的行为[3]。随着网络、自媒体的迅速发展，社会舆论监督已经涉及社会的各个方面，发挥的作用也越来越大。高职教育发展建设也应当与时俱进，充分利用社会舆论监督的巨大威力，充分发挥高职院校学生、家长、新闻媒体、社会团体等民间力量的作用，引导、规范其对高职教育执法行为进行强有力的监督。