西方行政学视角中的管理主义公共利益观评析

文/李锐，沈阳师范大学

1 西方行政学的由来

西方行政学的产生有着特定的历史背景和社会条件，19世纪资本主义在西方国家蔓延，西方国家的商品经济的发展，带动了自然科学和社会科学的发展，资本主义经济的膨胀使得现有的技术和制度无法满足经济发展的要求。

1.1 “行政国家”的产生

随着经济和科技的双重发展，产生了私人公共产品，私人对公共物品的需求膨胀。19世纪以后，资本主义国家的议会民主普遍下降，一般的司法垄断制度越来越不适合现代社会。此外，帕金森定律的作用导致了“行政国家”的出现。具体表现为国家行政权深入社会生活的各种领域，具体表现为行政机构与人员增加，行政权力膨胀等。

1.2 多种社会学科的奠基

经济的发展丰富了各种理论学科的形成和发展，这些学科诸如经济学、政治学、管理学等为公共行政学的产生起到了奠基作用。特别地，管理学将公共行政学从单纯的政治学中解放了出来，使其成为了独立学科。

1.3 “文官制度”改革的促进

英国最早在资本主义国家中确立文官制度。在19世纪中期的英国，代表着资产阶级利益的新兴资产阶级要求改革官吏任用制度，经过长期努力，英国开始初步进行行政改革，直到1870年英国文官制度才正式建立。此后，加拿大和美国先后确立自己的文官制度。文官制度的不断改革直接促进了对公共行政学的关注和研究。

2 西方行政学的历史发展进程

依据不同的标准，对西方行政学的发展阶段有着不同的划分方式。比如可以按照时间将其划分为创立时期，成长时期和科学化三个时期，也可以按照性质划分为传统管理阶段，行为管理阶段和理论完善阶段。无论哪种划分方式都不影响研究西方行政学的路径和目的。本文将其划分为产生时期，发展时期，成熟时期，和新时期四个时期。

2.1 产生时期

即便公共关系学的源头可以追溯到很早以前，但是它直到19世纪后期才作为一门独立的学科出现。19世纪末到20世纪初的这二三十年间是西方行政学的产生时期，在这一时期，由威尔逊提出且经古德诺发挥的政治行政二分法理论脱颖而出，把行政从政治中分离出来以维护行政组织稳定性，这一理论的提出使得行政学成为一门独立的科学有了可能性。与此同时，传统的管理学理论也发挥着积极的推动作用。在弗雷德里克·泰罗科学管理理论下形成的泰罗制成为了当时在管理上的主流方式，继泰罗之后，法约尔在科学管理思想的影响下经过改进提出了14条行政管理原则。这些早起的管理学研究者的思想理论给公共行政学奠定了坚实的思想理论基础。

2.2 发展时期

公共行政学在两次世界大战期间得到了较快的发展，这一时期是由传统理论向着科学理论的转变时期。首先是由德国学者马克思·韦伯提出的官僚制，官僚制以集权与分权、统一指挥和服从为特征，提倡合理化的分工，官僚制是行政组织或其他组织最高效的组织形式。L.D.怀特的《公共行政学研究导论》的发布，标志着公共行政学这门学科的基本形成。

2.3 成熟时期

二战之后，经济的快速发展使得资本主义国家的经济水平较快恢复并超过战前水平。在这一经济飞速发展的时期，传统的管理理论的局限性日益显著，行为科学、系统理论、决策理论等新理论极大地冲击了传统管理理论的地位。以此同时，在科学技术进一步深入以及计算机的问世，计算机和信息学科的兴起，进一步拓宽了公共行政学的研究范围，也实现了行政管理方式的革新。公共行政学开始朝着多元化方向发展。

2.4 新时期

从上世纪60年代以来，经济社会取得进一步发展，新生的社会问题和行政问题让公共行政的行政复杂性提升，公共行政从范围到职能再到机制不断变化发展。这迫使公共行政学继续走多元化的发展路线，这一时期公共选择理论、权变理论、企业家政府理论相继出现。

3 西方行政学中管理主义公共利益观

管理主义公共利益观把行政管理作为一种资源管理机制。在不同的历史时期，管理主义公共利益观有着不同的形态，主要包含了传统管理主义，新管理主义和综合化趋势。

3.1 传统管理主义公共利益观

在20世纪60年代前，传统管理主义公共利益观一直都是西方行政学的主流观念。这一观念时间跨度较大，贯穿着上文中的前三个时期。在西方行政学的形成时期， 受科学主义思维的主流引导，政治—行政二分法出现，这种行政管理观念并没有对公共利益的实现产生影响。

3.2 新管理主义公共利益观

在西方行政学研究发展的新时期，即60年代以后，在长期反思的基础上形成了新管理主义公共利益观，然而遗憾的是新管理注意公共利益观更加直接地否定了公共利益在行政管理中的实际存在。

4 西方国家的行政改革

行政管理的目标之一是实现公共利益，为了公共利益更为切实的实现，西方世界中各主要资本主要国家在战后陆续进行了一系列行政改革。

4.1 西方国家行政改革的原因

70年代西方国家经济发展陷入“滞胀”状态，财政危机和政府行政效率低下造成了民众对政府能力的不信任，要求对政府行政进行更深入的监督。随着政治民主化的进一步发展，民众要求政府的决策过程更加透明和公开。在多种因素的推动下，西方国家的政府开始了进一步的行政改革，努力提高自身服务能力。

5 结语

西方行政学从诞生至今处于不断发展和完善的过程中，无论在哪个发展时期都有在公共利益观方面的完善和补充，发展至今已经形成了行政管理的综合目标价值体系，同时也为西方国家的行政改革提供了理论基础。