海东市退耕还林调研报告①

何淑琴

(青海省海东市林业和草原局 青海海东 810699)

退耕还林工程是我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项重大生态工程，为我国在世界生态建设史上写下绚烂的一笔。长期以来，由于盲目毁林开垦和进行陡坡地、沙化地耕种，造成了我国严重的水土流失和风沙危害，洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产、生活受到严重影响，国家的生态安全受到严重威胁。退耕还林工程就是从保护生态环境出发，将水土流失严重的耕地，沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地以及粮食产量低而不稳的耕地，有计划，有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。

1 退耕还林的主要政策措施

国家无偿向退耕农户提供粮食、生活费补助。从2004年起，原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。具体补助标准和兑现办法，由省政府根据当地实际情况确定。每公顷退耕地每年补助生活费300元。粮食和生活费补助年限：还经济林补助按5年计算，还生态林补助暂按8年计算。国家向退耕农户提供种苗造林补助费。退耕还林必须坚持生态优先，国家保护退耕还林者享有退耕地上的林木(草)所有权。退耕还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林(草)权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地用途变更手续；退耕地还林后的承包经营权期限可以延长到70年。承包经营权到期后，土地承包经营权人可以依照有关法律、法规的规定继续承包；资金和粮食补助期满后，在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐；退耕还林所需前期工作和科技支撑等费用，国家按照退耕还林基本建设投资的一定比例给予补助，由国务院发展计划部门根据工程情况在年度计划中安排；省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，保证按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标[1]。

2 退耕还林区域的基本情况

海东市位于青海省东部，地处西宁、兰州两市之间，全区辖6个县(区)共96个乡镇，总人口178万，其中农业人口139.06万。全境总面积1.32万km2，占青海省国土面积的1.83%。本区地处黄土高原向青藏高原过渡地带，境内山大沟深，沟壑纵横。海拔在1 650～4 636 m，高寒、干旱、太阳辐射强、昼夜温差大，年均降雨量345.4 mm，年平均温度为7℃，属干旱半干旱的高原大陆性气候。全市林业用地81.75万hm2，其中有林地13.04万hm2，灌木林地5 566.67 hm2，疏林地5 566.67 hm2，未成林造林地6.94万hm2， 苗圃地400 hm2， 宜林地16.64万hm2。 辖区内有国家级自然保护区一处，国家级森林公园1个，省级森林公园8个，全市森林覆盖率32%。

3 新一轮退耕还林任务完成情况

海东市已完成新一轮退耕还林14 240 hm2，涉及除乐都区以外的5个县(区)，其中民和840 hm2，平安666.67 hm2， 互助6 000 hm2， 化隆6 666.67 hm2， 循化66.67 hm2。按时间分，2015年8 520 hm2，其中民和606.67 hm2， 循 化66.67 hm2， 互 助4 666.67 hm2， 化隆3 180 hm2； 2016年5 720 hm2， 其中民和233.33 hm2，平安666.67hm2， 互助1333.33hm2， 化隆3486.67hm2。

新一轮退耕还林工程建设覆盖全市五县(区)，47个乡镇，379个村，共计156 534户(594 023人)，其中退耕还林的29122户(292372人)，贫困户24141户(91035人)，贫困户中有退耕还林的9917户(35751人)，占贫困户总数的41%。新一轮退耕还林工程累计投入资金17 088万元，其中，种苗费6 408万元，补助费10 680万元，极大地促进农村经济发展和农民增收，有力地推动了农村产业结构调整。

4 审计整改问题

2015年新一轮退耕还林任务下达后，互助县将2011～2015年已实施的 “三北”、 “天保”、 “造林补贴试点”造林2 835.38 hm2纳入到新一轮退耕还林还草工程中，根据 《青海省林业厅关于做好退耕还林工作通知》(青林退〔2015〕674号)、《青海省林业厅关于互助县套取新一轮退耕还林工程新造林资金的通报》(青林退〔2016〕870号)的整改要求，互助县发现问题及时做了纠正，与其他工程重复2 835.38 hm2做置换方案，于2016年12月编制完成了，并报海东市林业局审批通过了以上变更方案并下达了批复，在2017年4月完成招投标工作。截至目前，已完成所有变更置换工程造林任务整改工作，并完成了县级检查验收工作，面积核实率100%，平均成活率85.2%，待2018年进行省级验收。

5 存在的问题

5.1 计划任务落实难

基本农田和25°以上的非基本农田交错分布，非基本农田分布十分分散且面积很小，只退非基本农田达不到集中连片规模治理的要求，成果也难以巩固，失去了退耕还林的意义，如果达到集中连片规模治理的要求，实现退耕还林的目的必须调整基本农田规划，但基本农田都在25°以下，难以调整。

5.2 农户与退耕地块精准对接的难度很大

农民退耕的耕地现在很多都是撂荒地，大多数农民都在外面常年打工，退耕面积落实到户时退耕户无法同时到达认定地块，确认退耕地块的时间参差不齐，面积出现重叠，无法精准对接，工作量加大。

5.3 符合退耕条件的地块分布零散

新一轮退耕还林工程退耕条件是25°以上坡耕地，严重沙化耕地、重要水源地15°～25°坡耕地。海东市基本没有沙化耕地，水源地没有规划，符合退耕条件的地块分布零散，实施退耕还林难度较大。

5.4 补助到期

海东市2000～2002年2.83万hm2退耕还林草第2轮补助已经到期。2003～2006年3.12万hm2退耕还林草第2轮补助也即将陆续到期。第2轮补助到期后，广大退耕农户的收入随之减少，群众生产生活受到影响。因无退耕还林补助收入，农户对退耕地补植补栽等抚育管理工作的积极性将受到影响，对巩固退耕还林成果、加强林地管理工作带来困难。新一轮退耕还林补助标准每公顷2.25万元(含4500元种苗造林费)，补助标准更低，退耕户还要自筹退耕地管护费用，严重影响了退耕户的管理积极性，巩固退耕地还林成果难度加大。

5.5 退耕地补助标准未提高

近几年对群众的农业补贴逐年增加，而退耕地补助标准没有提高。根据新的农业补贴调整政策，在实施新一轮退耕还林工程后，将取消退耕地的农业补贴资金，对比退耕地的一次性补助和农业补贴的长期补助，实施退耕还林工程后使退耕群众的收入减少，增加了实施退耕还林工程的难度[2]。

5.6 管护经费难以落实

退耕还林工程没有后期管护、管理费用，退耕户又不愿意承担管护责任，也不愿承担雇佣人员管护工资，护林员工资无法筹措。

5.7 种苗造林费用低

种苗造林费用偏低，每公顷4 500元标准，只能栽植灌木林或小规格乔木，而退耕地大部分立地条件好，适宜栽植云杉、圆柏、青杨等乔木树种，高标准苗木造林后成林快，成效显著。

6 建议

⑴ 建议延长退耕还林补助期限，提高退耕还林补助标准，保障退耕农户的生产生活不受影响；因多种原因，海东市不少地方有撂荒地，建议统筹规划，合理安排，促进土地生产经营方式的转变，优先组织实施退耕还林，大力发展生态经济林，增加农民收入。

⑵ 积极发展退耕还林后续产业，加大投资力度，在不影响退耕地林木生长，正常发挥生态效益的前提下，大力发展种植业和养殖业，如：在有条件的退耕地内种植适宜本地生长的药材、在林地内散养家禽等，同时利用沙棘、柠条资源优势，大力发展沙棘、柠条果、枝、叶等初加工基地做大做强沙棘、柠条产业，打造生态经济林业，以提高退耕农户收入。

⑶ 建议调整海东市基本农田规划，以达到退耕还林集中连片规模治理的要求，实现保护生态环境的目的；退耕地大部分立地条件相对较好，适宜栽植云杉、圆柏、青杨等乔木树种，成林快，效果好。因此，建议增加种苗费，在退耕地实施高标准造林。

7 结语

长期以来，由于盲目毁林开垦和进行陡坡地、沙化地耕种，造成了我国严重的水土流失和风沙危害，洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产、生活受到严重影响，国家的生态安全受到严重威胁。因此要通过延长退耕还林补助期限，发展退耕还林后续产业，调整海东市基本农田规划等措施推进退耕还林政策的有效实施，实现当地生态平衡[3]。