“一带一路”倡议下PPP模式在 拉美地区所面临的风险与困境

雷荷芸

一、引言

PPP模式的优势是显而易见的，它将政府的公共服务职能与社会的资金、技术、管理优势相结合，通过风险分担、利益分享等激励机制，引导社会力量参与到基础设施融资、设计、建设、运营、维护的全过程，缓解了政府资金压力，提高了公共产品的供给效率和服务质量，对经济社会发展产生了积极促进作用。

二、一带一路倡议下的PPP模式在拉美地区的具体体现

（一）具体模式

在中国对拉美地区的基础设施援建项目中，目前最通用的PPP模式主要采取由中国国营或民营企业中标援助国大型建设项目，中国一带一路倡议相关合作基金，包括中国和各个国家就一带一路项目建立的专项基金和各种世界和国内金融机构如中国国家开发银行等先行融资放款进行建设 。PPP模式目前的主要特许经营模式是以下三种类型：BOT模式，即建设经营移交，政府和私人投资方之间达成协议后，政府向私人投资方颁布特许证明，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。目前在一带一路框架协议下，绝大部分的PPP项目都是采取这种模式。BOO 模式，即建设拥有经营，中国私营部门投资方承包商与一带一路参与国达成协议，参与国颁发特许经营证明，中国私营部门投资方承包商建设并经营某项产业项目。TOT模式，即移交运营移交，一带一路协议合作国政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给中国私营部门投资人进行运营管理；中国私营部门投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后再交还 。

（二）一带一路协议下拉美国家主要PPP项目

根据国资委的不完全统计，中国与拉美的合作中，已经有多个大型项目中运用了PPP模式, 涉及乌拉圭、智利、巴拿马等国家，项目涵盖了各种有助于改善该国国计民生的重大项目，其中比较突出的是岚桥集团承建的巴拿马科隆集装箱港口(PCCP)项目，中国交通建设股份有限公司和中国港湾工程有限责任公司联营体承建的巴拿马运河第四桥，金风科技巴拿马风电项目，由中建美国公司承建的中美洲最大的国际会展中心和中国港湾公司承建的阿马道邮轮码头项目等。此外，中国华阳经贸集团有限公司也与多米尼加国家电力签署了蒙桑尼尔天然气火力发电厂一体化项目。 除了中国与东道国签订的重大的基础设施建设项目，由两国共同融资，中国公司具体承建以外，中国也在一带一路框架协议下帮助拉丁美洲国家援建中小型民生项目，如援乌拉圭蒙得维的亚小学项目等。

三、“一带一路”倡议下PPP模式在拉美地区所面临的具体风险与困境

然而，公私伙伴关系相关项目因其复杂性，PPP项目资金规模大、回报周期长所带来的债务和金融风险和其中所涉及的具体问题大部分还需要进行进一步的探索和法律法规保障制定。目前，中国正在制定《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》，联合国贸法会分别于2000年和2003年制定了《公私伙伴关系立法指南》与《公私伙伴关系示范立法条文》，为PPP项目的实施提供了初步的法律依据。

（一）在项目形成阶段

在项目形成阶段，PPP所面临的难题包括最基本的风险评估、分配和规避。其中在拉美的PPP项目中，由于其政治体制相对于非洲国家有一定的稳定性，因为政治因素导致项目中断的风险相对较小，如乌拉圭外长尼恩诺沃亚在访华期间就特别强调了三十年来，随着乌拉圭政府的更迭交替，乌拉圭和中国的关系始终保持稳定，各届政府一致承认中国对于乌拉圭经济社会发展的重要战略作用。然而，除了政治风险外，评估还应该包括项目是否具有经济、环境、社会可持续性，在错综复杂的形势下的投资回报率等内容。除此之外，招标投标中一段式招标缺乏透明度，对国家层面的监察与审查制度缺失，两段式投标带来的人力物力的过分损耗等问题都值得深入研究。

（二）在项目开展阶段

在项目开展阶段，面临的是特许经营中经营许可的发放问题，如拉美政府普遍工作效率较低，多轮的投资建设谈判后即使获得了当届政府许可进行建设，建设完成后也有可能需要与下一届政府进行新一轮谈判获取经营许可。另外，如何为项目融资制定有效的公私伙伴关系合同授予程序，如何拟定提供全方位保障的项目协议，尤其是政权更替所带来的不可抗力条款，如何制定合适的项目融资结构，如何应对由于国际环境造成的汇率的剧烈波动，如何解决担保债权人不明晰，有形资产担保和私营资本方股权担保的缺乏，私营企业或者具有外国政府背景的承建企业因水土不服，语言不通等原因造成的成本超限等问题。

（三）在运营与退出阶段

在运营阶段，目前普遍采取的做法是成立特殊目的公司对专项项目进行运营，特殊目的公司的股权构成，资金运转，监管与实际营收核算都是较为复杂的问题。同时，经营转移是否涉及债务追索，风险分担也需要纳入考虑范围。在私营部门投资方结束建设与运营退出阶段，面临的是技术、管理转移，核算与清偿问题。

（四）纠纷解决机制

一旦产生纠纷，合同法律效力缺失问题，保护伞条款问题，是否应该设立仲裁上诉机构还是遵循一裁终局原则问题，仲裁庭组成成员选择范围小，专家倾向性明显导致的公正性问题，国内法规和国际投资条约之间潜在重叠引起的管辖问题，适用法律标准的困难，并行程序的可能性问题等都需要进一步规范。为了应对挑战，联合国贸法委，解决投资争端国际中心正在修订投资仲裁规则。这些进程中，部分国家主张作系统性改革，通过拟定多边条约，设立投资法庭和上诉机制；另一部分国家认为应当通过国内法院或国家间争端解决机制来解决争议，还有一部分国家认为不必进行系统性改革。这种错综复杂、意见纷呈的局面，一方面，意味着各方对这个重大问题的基本认识还存在很大分歧；另一方面，也意味着国际投资争端解决机制正面临着多边规则重构的难得历史机遇。

（五）中美贸易战，国际话语权与新闻传播

此外，中国的“一带一路”战略在对外进行大规模投资的同时，也面临着国内供给侧改革和经济增速放缓所带来的经济下行的压力。拉丁美洲在近现代历史中一直是美国天然的后花园，其中巴拿马运河更是被美国运营管理长达百年，因此中国深入美国腹地，加强与拉丁美洲贸易往来，巴拿马与台湾断交与中国建交更引起美国进一步的不安。更值中美贸易战与多轮磋商带来的国际舞台角力之际，多种因素之下， 拉美国家与中国关系的进一步形势将对中国的对外PPP项目产生深远影响。

美国与西方国家的不安可以从多个新闻报道中看出端倪，美国副总统麦克彭斯在一次讲话中指责中国的“一带一路”倡议是一个“debt-trap diplomacy”(债务陷阱式外交)，其言论迅速在西方媒体中传播开来，如华盛顿邮报指出：这个万亿美金级别横跨七十多个国家的海港，铁路，电站，大坝和管道融资建设项目被舆论认为不完全是美国的慷慨赠予计划的模仿，而是中国通过债务陷阱式外交策略，让合作伙伴国破产并因此控制该国的一个案例。如阿根廷西语媒体数字眼提到：这个被称作“中巴经济走廊”的所谓伟大计划涉及六百二十亿美金，被评定为长期框架项目，经济战略合作伙伴关系，势必加强两国商贸投资往来。但是，严格来说，“中巴经济走廊”是中国在“一带一路倡议”背景下，侵略性的地缘政治企图的又一典型例子。这些美国主流媒体和拉美国家报道，都证明了中国需要面对如何在新闻传播中真正掌控国际话语权问题。

四、结语

综上所述，一带一路倡议下的PPP模式在拉美地区无论在金融层面还是在法律层面，在项目的形成，开展，运营，退出，纠纷解决，国际形象与新闻传播方面仍然面临着诸多问题。因此，中国在拉丁美洲进行大规模项目建设中，更应该把各种风险与困境进行适当权衡。