新中国成立70年以来我国教师队伍建设的历程、成就与反思

于维涛

【摘 要】以我国教师队伍建设的内在规律和外部环境为逻辑起点，分析新中国成立70年以来我国教师队伍建设的路向演进，可以划分为“师苏”改造、困难挫折、恢复调整、法制规范和分类施策五个时段。回顾我国教师队伍建设艰难曲折的演进历程，有许多成功的經验，也有诸多问题值得反思。面向未来，需要系统化推进教师队伍建设顶层设计;促进教师队伍高位均衡发展;着力提升教师的思想品德修养;同步提高教师职业吸引力与入职门槛;完善“一主多辅”责权明晰的协同治理体系。

【关键词】新中国成立70年 教师队伍建设 经验分析

新中国成立以来，我国教师队伍建设已走过70年的历程，取得了令人瞩目的建设成就。基于宏观的历史和学术视野，阐释中国特色教师队伍建设实践，揭示经验表象背后的内在逻辑，凝练引领新时代教师队伍建设改革有价值的规律，无疑具有重要意义。

一、70年中我国教师队伍建设的演变历程

对70年来我国教师队伍建设的演变阶段的划分既要注重教师队伍建设的内在规律，又要考虑教师队伍建设的外部大环境，本文将从五个时期加以考察。

1.1949—1966年：“师苏”改造时期

新中国成立初期，国家根据工业化建设的人才需求和“苏联模式”对教师队伍进行全面改造，帮助教师加强学习、改造思想。1951年，教育部合并召开第一次全国初等教育会议和第一次全国师范教育会议，明确提出教师队伍建设主要面向工业与农村，服务工农，要求“特别要借助苏联教育建设的先进经验”，确定为培养百万人民教师而奋斗的目标，并参照苏联教育制度设置教师培养与培训分离的独立师范教育体系[1]136。1951—1954年，又陆续密集颁布了《幼儿园暂行规程》等制度。3次全国性师范教育工作会议和若干制度的颁布，为70年的教师队伍发展奠定了基础。这一时期，教师队伍建设主要呈现4个特点：一是初步确立了教师的政治地位，加强了教师思想政治教育;二是保障每个省份建成一所师范类院校;三是逐步确立集中统一的教师队伍管理体制;四是1957年“整风运动”和“反右运动”对教师队伍造成冲击。

2.1966—1978年：困难挫折时期

1966年开始的无产阶级“文化大革命”期间，教育战线与教师队伍成为重灾区。学校停课闹革命，一批学校被撤销，一批教师改行，一批教师被下放到农村、工厂、“五七”干校进行劳动改造。“全国高等学校7年没有招生，全国师范院校教育系几乎都被撤散。”[2]1971年，全国教育工作会议炮制的“两个估计”对刚刚起步的教师队伍建设更是雪上加霜。这场持续时间长、波及范围广的动乱，导致教师队伍建设遭受严重的困难挫折。“高校专任教师数量由1965年的138116人减至1972年的130175人，减少了7900多人，其中全国高校的教授数量从1965年的3506人减少到 1977年的2288人。”[3]这一时期，教师队伍建设主要呈现4个特点：一是师范教育体系被严重削弱;二是教师队伍管理制度严重混乱;三是师道尊严遭受了严重的冲击;四是广大教师感情受到了严重的伤害。

3.1978—1993年：恢复调整时期

据《中国教育统计年鉴（1949—1981）》统计，1981年全国有高中教师49万人，64%未达到本科合格学历;初中教师235万人，82%未达到合格学历;小学教师558万人，48%未达到中师、高中毕业文化程度[4]。面对数量短缺、大量教师学历不合格的问题，对教师的培养和培训被提上重要日程。1978年印发的《关于恢复或建立教育学院或教师进修学院报批手续的通知》提出力争在三五年内，使现有文化业务水平较低的教师大多数达到相应学历程度。此后又颁布了《全国重点高等学校接受进修教师工作暂行办法》《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》等系列政策文件，恢复重建师范教育和教师培养体系。1980年召开的全国师范教育工作会议强调师范教育是“工作母机”，1985年印发的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》，让教师素质提升再次受到了空前的重视。“独立设置的高等师范院校由1978年57所发展到1991年257所，招生人数18.37万人。”[1]663这一时期，教师队伍建设主要呈现4个特点：一是重建独立设置的师范教育体系，保证中小学稳定的师资来源;二是鼓励教师在职攻读学历、学位，提升业务能力;三是改革教育体制，调动教师的积极性;四是倡导尊师重教，鼓励教师终身从教。

4.1993—2012年：法制规范时期

1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》强调加快教育法制建设，成为20世纪90年代乃至21世纪初教育与教师队伍法制建设的纲领性文件。随后《中华人民共和国教师法》的颁布与实施标志着我国教师队伍建设正式迈入具有基本法律依据和保障的阶段。1997年，党的十五大提出的“依法治国”营造了良好的外部氛围，为教育法制建设提供了难得的发展机遇。这一时期出台的《中华人民共和国教育法》等涉及教师的法规制度有60多项，逐步形成了中国特色的教师队伍建设法律制度体系。此外，为着力解决全国范围的拖欠教师工资问题，2005年12月，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，将中小学教师工资全额纳入县级以上人民政府财政预算，教师工资待遇保障问题基本解决。这一阶段的主要特点有3个：一是以法律和部门规章的形式协同推进建章立制，以法规的形式对教师队伍建设予以规范;二是教师的任职资格等制度从无到有，从低水平发展到全面覆盖;三是关注教师队伍的数量增长和工资待遇保障。

5.2012年至今：分类施策时期

2012年，国务院印发《关于加强教师队伍建设的意见》以及教育部等部委印发《关于深化教师教育改革的意见》等六个子文件，针对高校青年教师、职校兼职教师、农村义务教育教师、特殊教育教师、幼儿园教师的队伍建设的指导思想、总体目标和重点任务做出重点部署，联合打出具有里程碑意义的“一主六辅”教师队伍建设“组合拳”。此后，国家先后出台了《幼儿园教师专业标准》《幼儿园园长专业标准》等多个专业标准，明确规定了校长、教师的专业发展路径。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简

称“2018年《意见》”）是新中国成立以来党中央出台的第一个关于教师队伍建设的里程碑式的政策文件，教师队伍建设从此步入升级改版的发展时期。这一时期有7个特点：一是加强党对教师队伍建设的领导;二是形成更高水平的师范教育体系;三是抬高教师入职门槛;四是启动“人工智能+教师队伍建设”行动;五是补强乡村教师队伍建设弱项;六是提高教师社会地位;七是优化新时代教师队伍建设的生态

治理。

二、70年中我国教师队伍建设的重要成就

70年以来，教师队伍建设取得了令人瞩目的成就，为教育事业改革发展和社会主义现代化建设提供了强有力的人才和智力支撑。

1.教师队伍建设基本满足各类教育的发展需要

教师队伍的规模、结构、素质能力基本满足各级各类教育发展需要，为经济社会发展提供人才培养、智力支持和社会服务的能力显著增强。专业训练的教师队伍规模稳定增长，《2018年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有专任教师1672.85万人，比1949年98.6万增加了近16.5倍，平均每年递增22.2%。为51.89万所学校、2.76亿大中小幼学生提供公平而有质量的教育。独立设置的高等师范院校从1949年的31所“发展到380余所，教师教育专业点保持在5000个左右”。[5]7

结构持续优化，截至2018年，小学、初中、高中、中职、高校生师比分别为16.98∶1、12.52∶1、13.39∶1、19.59∶1和17.52∶1。

年龄结构得到改善，中青年教师已成为教师队伍的主要力量。“我国中小学（不含幼儿园）教师有1190多万人，40岁以下的637.7万人，占53.55%;高校教师165.7万人，40岁以下的88.8万人，占53.57%。”[6]

整体素质显著提升，高学历教师比例不断提高。“20余万名中小学教师获得了硕士学位”[4]，高校教师队伍中具有博士学位的占21%。与此同时，把提升思想政治素质和职业道德水平摆在首位。1991年颁布《中小学教师职业道德规范》，2018年分类颁布《新時代中小学教师职业行为十项准则》等三个准则及处理办法，分类提出教师职业行为标准和底线要求，逐步构建了师德建设的长效机制，涌现出像孟二冬、李保国、黄大年、于漪等一大批信仰坚定、品德高尚、业务精湛、治学严谨、献身教育的优秀教师和先进典型。

2.教师队伍建设逐步走向法制化、规范化轨道

教师队伍法制化建设取得突破，基本形成促进教师队伍高质量发展的制度和政策环境。经过多年不懈努力，初步形成以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国教师法》为核心，以《中华人民共和国教育法》等为重点，以《教师资格条例》等条例为配套，以《中小学教师继续教育规定》等部门规章和地方政策法规为补充的具有中国特色的教师队伍建设法律制度体系。

教师人事制度改革不断向纵深推进，取得重大进展。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》对我国教育体制改革进行了系统设计。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革。2000年、2003年教育部等部委相继印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》和《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，标志着以人事制度和分配制度改革为重点的教师队伍建设进入启动和实施阶段。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“国标、省考、县聘、校用”的教师准入制度。2014年颁布《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将县、镇、村中小学教职工编制标准统一到城市标准。2015年印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，在中小学设立正高级职称，“2016—2018年评审为中小学正高级职称者达9000人”[5]8。2017年印发的《高校教师职称评审监管暂行办法》要求下放高校教师职称评审权。

1999年以来，教育部先后组织实施了包括“长江学者奖励计划”“千人计划”“万人计划”等“高层次创造性人才工程”和“跨世纪园丁工程”系列项目，一批优秀中青年教师成长为教学名师、科研骨干。

3.注重以规划引领教师专业化发展

70年来，教师队伍的专业化水平越来越高，其中一个重要原因就是国家注重不同时期通过目标任务、项目工程、制度指南等顶层设计，强化对教师队伍的专业引领。在“师苏”改造初期，规划建设一支“又红又专”的教师队伍;在恢复调整时期，规划建设一支“数量充足、学历合格”的教师队伍;在法制规范时期，规划建设一支“师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力”的教师队伍;在新时代分类施策时期，培养造就党和人民满意的高素质专业化创新型教师队伍。

改革开放之初，国家对高校教师采取“立足国内、在职为主”的培训方略。1986年下发《高等师范院校师资“七五”规划》，1992年印发《全国高等师范学校师资培训“八五”计划要点》和《关于加强各级高师（高校）师资培训中心建设的意见》，提出建立“国家—六大区—省级”三级高校师资培训基地。1999年按照《中小学教师继续教育规定》，教育部连续实施中小学教师继续教育工程，带动全国1000多万中小学教师进行了不低于 40 学时的能力提高培训。2010年到2015年连续下发《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》《乡村教师支持计划（2015—2020年）》等文件，以实施“国培计划”为抓手，推动各地通过多种有效途径进行分类、分层、分岗全员培训。截至2019年，中央财政累计投入教师“国培计划”专项经费超过170亿元，培训各级各类教师超过1700万人次，有力带动了各地5年一周期、360学时的教师全员培训①。

4.教师的政治地位和职业声望不断提高

1956年，周恩来在《关于知识分子问题的报告》中强调：“知识分子已经是工人阶级的一部分。”这对于知识分子的政治地位产生了深远的影响，全国教师的政治地位得以初步确立和提高。1985年1月，第六届全国人大常委会第九次会议做出决议，设立并隆重庆祝教师节，大大鼓舞了教师献身教育事业的积极性，提升了教师的政治地位和职业声望。1985年《关于教育体制改革的决定》要求：“在全社会范围内，大力树立和发扬尊重各级各类教师的良好风尚，使教师工作成为最受人尊重的职业之一。”1987年《国务院关于提高中小学教师工资待遇的通知》做出将中小学教师和幼儿园教师现行的工资标准提高10%的决定，1993年的《中华人民共和国教师法》明确规定教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。一个“10%”、两个“平均工资”，这两个关键词非常清楚地界定了教师政治地位和职业声望所涵盖的一切。

从1993年《中国教育改革和发展纲要》，到1999年《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，再到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，教师的政治地位和职业声望在党和政府的大政方针里屡次得到确认与强化。2018年《意见》确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，把教师的政治地位和职业声望提高到前所未有的高度。

5.拓展教师队伍建设理论本土化研究

教育理论和实践工作者在研究和回答中国特色教师队伍建设实践模式和理论问题上进行了不懈探索与尝试，促进了本土化理论研究的发展。1978年《政府工作报告》提出积极开展哲学……教育学等方面研究。1993年《中国教育改革和发展纲要》“首次明确教育科学研究的地位与作用”[1]997。2003年，我国第一本系统论述“教师专业化”的论著《教师专业化的理论与实践》正式出版。2012年，袁貴仁主编的《建设高素质专业化教师队伍》系统介绍我国教师队伍建设的典型经验。以在“中国知网”查询期刊主题词“教师队伍建设理论”为例，检索到1341条结果（截至2019年10月28日），这说明教育科研对教师队伍的改革和发展发挥了促进作用。

在长期的实践中，教师队伍建设主要积累了以下九个方面的宝贵经验：一是坚持党对教师队伍建设的领导;二是坚持把教师队伍建设置于教育事业发展的重点战略支持领域;三是坚持全心全意依靠人民教师;四是坚持依法治教、依法执教;五是坚持高端引领，加强高层次人才队伍建设;六是坚持政治思想品德修养至上，提高教师队伍的整体素质;七是坚持突出重点，整体推进教师教育改革创新;八是坚持推进实践基础上的理论创新;九是坚持在全社会营造并弘扬尊师重教的良好风尚。

三、70年中我国教师队伍建设的主要问题

70年来，我国教师队伍发展成就显著，但教师队伍建设过程中依然有诸多问题值得总结与反思。

1.教师队伍建设政策法规的预见力不足、执行力不强

帕特南认为：“社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性。”[8]总体来看，我国70年的教师队伍建设政策设计长期处于头痛医头、脚痛医脚的状态，教师队伍建设政策法规建设大多关注内部特点与规律，很少去探究教育整体改革与教师队伍建设政策法规的衔接与关联度。出台的政策法规在国家、教育整体改革几个关键时期都不同程度出现了“滞后”问题，如高校扩招、城镇化、进城务工子女就学、“二孩政策”等所导致的师生比失衡、质量下降、择校热、入学难、入园贵等问题就是典型。

博登海默曾指出：“如果包含在法律规则部分中的‘应然内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响的话，那么法律只是一种神话而非现实。”[9]70年以来，教师队伍建设的政策法规正是陷入了“执行乏力”的尴尬境地。主要表现在：一是政策法规无能，对复杂的教师队伍建设无济于事;二是政策法规的调整对象遗漏错位;三是政策法规实施过程中剑走偏锋。究其原因，最主要的是没有遵循“法的遵守、法的执行和法的适用”的一般规律来进行，而是通过“开会动员和动嘴”政治运动式的实施方式进行，既开错了方，又拿错了药，使法规成为没有“牙齿”的老虎。

2.教师队伍在城乡、区域、校际、群体之间发展不均衡

70年来，国家重点关注教育外部投入保障和资源配置，较少关注教师队伍在城乡、区域、校际、群体之间的不均衡，主要表现在：从城乡来看，乡村学校教师编制短缺，老龄化问题严重，专业素养和信息技术能力较弱，职称评定受限，住房条件简陋，专业成长动力不足。从区域来看，中西部边远艰苦地区优秀教师“下不去、留不住”的局面还没有得到根本改变，仍然存在低薪聘用代课教师的现象。从校际来看，不同学校之间教师素质差距显著，长期积累的名牌学校“择师”效应依然存在。从群体看，职业教育“双师型”人才和新建本科院校高水平领军人才缺乏。

3.重业务、轻思想政治品德建设问题比较突出

从1951年中共中央发出《关于在学校中进行思想改造和组织清理工作的指示》要求在教职员中进行思想改造的工作开始，到教育部1953年下发《关于中等学校及小学教师在职业余学习的几件事项的通知》强调各级政府开展初步思想政治教育，到1987年中共中央发布《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》要求加强教职工队伍的思想建设，再到2018年《意见》提出要着力提升思想政治素质，全面加强师德师风建设，教师思想政治教育作为教师队伍建设的重中之重的地位被屡屡提及，但效果不佳。认为思想政治教育是“软”的，业务是“硬”的，停留在思想认识上多，行动落实少。“口号化、肤浅化、会议化、强压式”让教师思想政治教育活动流于形式，难以形成思想政治教育与业务工作之间的良性互动关系。

4.教师职业吸引力不足，师范类专业的生源质量总体不高

新中国成立以来，党和政府出台了很多提高教师职业吸引力和师范类专业生源质量的激励措施，但效果并不明显。主要表现在：一是人们不愿意选择教师职业。在关于职业选择的调查中，“有78.5%的学生不愿意选择教师职业，58.6%的教师不愿意再选择教师……全国普通院校师范类毕业生总计70万人，真正到一线做教师的比例很小，有的院校甚至低于10%，教师培养存在‘虚假繁荣”[10]。二是教师工资收入低于期望值。全国有21个省的公务员平均工资水平高于教师平均水平。三是教师对“忙会议、忙检查、忙安全”的被动工作和专业发展现状不满。四是师范专业的录取分数线相对较低，“除了部属师范大学的录取分数线相对较高之外，地方师范院校的分数线基本都在中等水平以下”[11]，学前教育尤甚。

5.教师队伍建设多重多头领导、缺少协调

2017年，国务院批准的《教育部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确提出教育部“主管全国的教师工作”，但我国在教师队伍管理方面长期存在层次过多、多重执法、权责脱节、管理跨度大、缺少协调等问题。人权、事权、财权不相统一，教育部门及学校是教师的管理部门与用人单位，却没有相应的人权与财权，难以发挥“主管”和“自主权”的作用。

以上问题有的属于历史性、制度性问题，有的属于结构性、体制性矛盾，需要在发展中对其高度重视、统筹规划，采取针对性的举措加以解决。

四、我国教师队伍建设的未来展望

站在新的历史起点，面对新的形势，我国教师队伍建设面临着难得的发展机遇。当前和今后一个时期，教师队伍建设要着重抓好以下五个方面的工作。

1.高位谋划、系统推进教师队伍建设顶层设计

伴随2018年《意见》的出台，各种配套政策法规亦处于相继出台和完善之中，高位谋划、扎实推进教师队伍建设顶层设计，力争做到经济社会发展到哪个阶段，教师队伍建设就超前提升到哪个阶段。一是从理念上，要强调教师队伍建设在教育事业中的优先地位。二是从目标上，服务创新型国家和教育现代化，培养造就高素质专业化创新型教师。三是从措施上，分工细化落实各项政策保障措施，强化各个保障措施之间的密切协作和配合。四是从保障上，推动修订《中華人民共和国教师法》与《中华人民共和国教育法》。五是从成效上，建立健全教师队伍工作责任追究机制。

2.促进教师队伍高位均衡发展

围绕城乡、区域、校际、群体高位均衡发展这一核心任务，推动教师队伍高位、均衡发展。一是从机制上，建立健全中央宏观统筹、院校专业支持、地方微观管理、学校评价引领和教师自主研修的“五位一体”融合发展机制。二是从措施上，针对薄弱环节精准发力，做到项目精准、资源精准、措施精准、成效精准。如针对乡村学校的“小、远、偏”特点，定向培养“一专多能”的全科教师。三是成效上，采取外推与内生，造血与输血相结合的方式，注重长期连续效果。

3.着力提升教师的思想品德修养

坚持“围绕业务抓思想品德修养，抓好思想品德修养促业务”的思路，为教育质量提高提供思想道德支撑。一是围绕业务工作设置级部、班级和学科三个群体党小组。二是改进学习内容，加强教师理想信念、传统文化和践行社会主义核心价值观融合教育，不断增强教师职业的认同感和归属感。三是创新学习形式，变“填鸭式”“课件式”的学习为启发式、脱稿式的“听、看、问、议、思、评”的方式。四是以评价推动教师思想品德修养晋位升级，探索形成听证制度、舆情监督制度和自评、学生评、同事评、领导评、家长社会评、第三方评估等制度。

4.同步提高教师职业吸引力与入职门槛

借鉴发达国家“以较高的社会地位和优厚的报酬制度吸引优秀人才不断进入基础教育教师队伍的经验”[12]，通过综合整治、合力施策解决教师职业吸引力和师范类专业生源质量总体不高的制约因素。一是保障教师的合法权益与督促履行义务并提;二是确立教师国家公职人员特殊的法律地位与提高工资待遇并重;三是提升教师教育培养质量与提高入职门槛并举;四是调动各级党委政府积极性与“保障县这个教师地位待遇的底部质量”[12]并进;五是弘扬尊师重教传统与重塑教师正面形象并行。同时，延续执行到农村中小学工作的毕业生直接享受定级工资，并上浮一档职务工资制度的规定。

5.完善“一主多辅”责权明晰的协同治理体系

全面发挥教育行政部门的主体作用，充分发挥辅助部门的各自优势，建立健全“纵向到底，横向到边”的协同治理体系。一是横向协同治理。同级党委政府及其教师队伍建设的相关部门有机联动，信息互通共享，通过“联席会议制度”等方式及时调度解决教师队伍建设的问题。二是纵向协同治理。实现自上至下、自下而上的教师队伍建设平等对话协商。三是点面协同治理。凡是涉及面广、影响面大的教师队伍建设举措，应先行先试，取得成功经验后，再以点带面、以面带全进行推广。

“如果历史真的是不同历史的延续，那么教育也真的是不同教育的延续。”[13]回顾过去，教师队伍建设取得了丰硕成果和弥足珍贵的可资借鉴的经验。展望未来，实施科教兴国、人才强国战略，加快教育现代化，建设教育强国，教师队伍建设肩负的使命光荣而艰巨。坚持以新时代发展为根本要求，积极对接教育领域的改革发展，紧扣广大教师最关心、最直接、最现实的重大问题，教师队伍建设大有可为。我们期待教师队伍建设不断创新发展，取得更大进展，成为教育重点支持战略领域的重要生长点。

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本文系教育部委托课题“教师队伍保障与教师法修订研究”成果，课题编号：JSSKT2019005。

（作者单位：国家教育行政学院）

责任编辑：孙昕

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