新中国养老保险70年：经验、问题与展望

封 进 赵发强

(复旦大学经济学院、就业与社会保障研究中心，上海， 200433)

1952年，国际劳工组织(ILO)通过了《社会保障制度最低标准公约》，标志着社会保障制度已成为全球事业。我国真正意义上的社会保障制度自1951年建立，经过近70年的发展，已经形成了多层次养老保险体系。其中，第一层次为强制性城镇职工养老保险和具有政府补贴的城乡居民养老保险，第二层次为自愿参加的企业年金或职业年金，第三层次为个人商业养老保险。截至2018年底，第一层次社会养老保险的参保人数超过9.43亿(占总人口的67.60%)，社会养老保险支出总额为47550亿元人民币，约占当年中国GDP的5.28%，其中城镇职工养老保险支出总额占GDP的4.91%(图1和图2)。但第二层次中的企业年金发展缓慢，第三层次个人商业养老保险发展举步艰难。本文通过总结我国养老保险制度70年发展中的经验和问题，展望该制度未来可持续发展的潜力，并提出相应的政策建议。

图1 城镇职工养老保险参保人数

图2 城镇职工基本养老保险基金收支情况

一、养老保险体系的建立与改革历程

我国养老保险体系的发展可分为四个阶段：1951—1990年的城镇职工养老保险制度创建时期、1991—2008年的城镇职工养老保险体系改革时期、2009—2015年的扩面和制度整合时期、2016年以来的降费时期。

(一)城镇职工养老保险制度创建时期(1951—1990年)

1951年2月中华人民共和国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定——《劳动保险条例》。该条例为国有企业职工建立了社会保障制度，在退休年龄、养老保险领取资格、养老保险金额等方面做了具体规定。当时确立的养老保险的性质为固定收益的现收现付制，由国家规定基本统一的养老保险待遇，由企业负责养老保险的发放，企业按工资总额的3%提取养老专项资金。《劳动保险条例》在1953年、1958年和1978年分别做了修订，修订的内容主要是养老保险领取资格和养老金替代率。在条例颁布之初，男性领取养老金资格所需的基本工作年限为25年，且退休时其本人必须于所在单位工作10年以上；女性所需的基本工作年限为20年，且退休时其本人于所在单位至少工作10年。他们获得的养老金数额相当于标准工资的35%～60%。1953年修订的条例将退休时在工作单位的最低工作年限减为5年，而养老金待遇却提高到工资的50%～70%。1958年条例将领取养老金所需的最低工作年限减少了5年，变为男性20年和女性15年。到1978年男性和女性的最低工作年限都降低到10年，而养老金待遇进一步提高。综上，1951—1978年间中国养老保险的领取条件逐步放宽，待遇逐步提高。

这一时期的养老保险制度产生了一系列的问题。首先，造成新企业和老企业的养老负担不同，老企业有较多的退休人员，沉重的养老负担给企业的发展带来障碍。其次，以企业为基础的养老保险阻碍了劳动力在企业间、行业间和部门间的流动。再次，领取养老保险所要求的最低工作年限不断降低，鼓励了提前退休，导致领取养老保险的人数在随后几年迅速增加，退休人员数从1978年的314万迅速攀升至1979年的596万，增加幅度为90%。

随着经济体制改革的进行，原有的养老保险体系已经不能适应改革的要求。在提高经营效率和经济效益的过程中，由于国有企业承担了退休人员的养老负担，因而其自身的重组和改革并不顺利。此外，由于投资者通常不愿意接管庞大的养老支出负担，因此在吸引资金方面国有企业落后于其他所有制形式的企业。一方面，国有企业承担了提供养老保障的社会职能，难以成为独立的经济单位和实现利润最大化的目标。另一方面，政府不能顺利地退出企业，企业也不能破产，因为政府不仅要考虑国有企业的资产保值与增值问题，还要考虑社会保障的目标[1]。

在此时期，困扰中国养老保险体系的另一问题是人口结构的变动。中国65岁以上人口占总人口的比例从1964年的4.5%增加到1982年的5%，至1990年达到5.57%。养老保险体系内的负担系数在1978年为0.033，即在职职工和退休人员的比例为30∶1，到1983年该比例就超过了10∶1，1990年更是达到6.1∶1，此时在职职工的负担是1978年的近5倍[2]。这种人口结构变动势必给现收现付制的养老金制度带来日益沉重的支付负担。

(二)城镇职工养老保险制度改革时期(1991—2008年)

1991年6月，国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出，要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，试图改变我国长期以来养老保险完全由国家、企业包揽的状况。1993年11月，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》理顺了养老保险制度改革的整体思路，明确了实行养老保险基金行政管理与经营管理相分离的养老保险制度改革管理模式。1994年7月，八届人大常委会第八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》，结束了新中国成立以来没有劳动法的历史，标志着中国养老保险制度已进入国家立法阶段。1995年3月，国务院发出《深化企业职工养老保险制度改革》的通知，确定了企业职工养老保险制度改革的目标和原则，提出了具体的养老保险制度改革实施方案。

这一时期最重要的改革是统账结合制度的建立。1997年7月，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》确立了统账结合模式，并规定企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分)，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。对于个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，个人缴费全部记入个人账户。2000年国务院对缴费率和个人账户的规模进行修改：个人缴费全部进入个人账户，缴费率设定为缴费工资的8%；企业缴费全部进入统筹账户。缴费工资最低为当地平均工资的60%，最高为300%。个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。

2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》对养老待遇计发办法做出修改，体现了多缴多得和精算平衡的原则。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。工资等于社会平均工资且缴费年限为35年的退休人员，其退休第一年的统筹账户替代率为35%，个人账户替代率为24.2%，合计替代率为59.2%。

经过这一时期的改革与发展，我国基本完成了向统账结合制度的转轨。养老保险参保职工占城镇就业人员的比重从2000年的45%增长到2010年的56%(图1)。与此同时，养老保险制度的公平性问题日益受到社会的关注[3]。这一时期我国收入差距持续扩大，根据国家统计局的数据，1997年居民人均收入的基尼系数为0.37，2008年到达峰值0.4。在此背景下社会对养老保险的公平性表现出很大的期望，一是希望大量农村居民能享受养老金待遇，二是希望能破除机关事业单位养老金和企业职工养老金的双轨制。

(三)养老保险扩面与制度整合时期(2009—2015年)

2009年以来，在经济不断发展的同时，我国养老保险制度改革也在进一步深化，首要表现为城乡居民养老保险制度的建立。2009年我国推出了新型农村社会养老保险制度，它覆盖了16周岁以上农村居民。2011年我国推出了城镇居民社会养老保险制度，它覆盖了城镇不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民。2014年2月，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民养老保险可自愿参加，且有较多的政府补贴。

与此同时，机关事业单位养老保险制度改革也在逐步推进。在改革前，适用机关事业单位养老保险制度的参保人无须缴费，且养老金平均替代率高达70%～90%，远超城镇职工。2015年1月，国务院发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》标志着养老金“双轨制”破冰。改革提出“一个统一”和“五个同步”的原则，“一个同步”指机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，“五个同步”包括机关与事业单位同步改革、职业年金与基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进、待遇确定机制与调整机制同步完善、改革在全国范围同步实施。

至此，我国呈现多种养老保险制度并存的格局，即建立了城镇企业职工基本养老保险(简称“基本养老保险”)、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险(包括城镇居民养老保险和新型农村养老保险，简称“城居保”和“新农保”)，基本实现了养老保险制度的全覆盖。2015年城镇职工养老保险的参保职工人数为2.62亿，占城镇就业人员的65%，新农保和城居保参保人数达到5.05亿(图1和图3)。

图3 城乡居民养老保险参保人数

(四)养老保险进入降费时代(2016年以来)

社会保险缴费多是我国企业税费负担较重的主要原因，以养老保险为例，我国单位缴费率为20%，经济较为发达的经合组织国家中，英国雇主缴费率为11%，美国为6.2%，其他国家均低于10%。过重的社保缴费负担，对我国中小企业产品竞争力和吸纳就业产生负面影响，同时导致企业逃费现象普遍存在，不利于稳定社保基金收入。

自2016年以来，我国开始逐步降低社保缴费，人力资源和社会保障部、财政部公布了《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，要求从2016年5月1日起，企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省(区、市)，将单位缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底企业职工基本养老保险基金累计结余可支付月数高于9个月的省(区、市)，可以阶段性将单位缴费比例降低至19%，降低费率的期限暂按两年执行。此项方案属于临时性措施，养老保险缴费率下降不多。

2019年，国务院发布《降低社会保险费率综合方案》，要求我国养老保险单位缴费率高于16%的，可降至16%；同时将社保缴费基数，由过去依据城镇非私营单位在岗职工平均工资，调整为依据本省城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资，核定缴费基数上下限。从缴费率来看，目前大部分省份养老保险的单位缴费率都是高于16%的，可以享受到缴费率降低的优惠。从缴费基数上来看，由于私营单位工资低于非私营单位工资，由此全口径就业人员平均工资比之前的在岗职工平均工资要低，相应地缴费基数也有所降低。

二、养老保险体系改革的中国经验

(一)统账结合

我国在1997年改革中确定了统账结合的模式，即养老保险体系包含统筹账户与个人账户，企业养老保险缴费进入统筹账户，个人缴费进入个人账户，相应地，退休后养老待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，这一模式借鉴了世界银行的改革方案。1994年世界银行发布了《防止老龄危机，保护老年人及促进增长的政策》报告，提出三支柱体系：第一支柱通常采用政府强制实施的现收现付制形式，其目的主要是收入再分配；第二支柱采用强制储蓄的形式，由资产管理公司进行投资与经营；第三支柱是自愿性的，是前两个支柱的补充，主要采取商业保险与企业年金的形式。世界银行的改革方案旨在降低人口老龄化对现收现付制养老保险的不利影响，减轻公共养老金的财务负担，促进资本市场发展和经济增长。

就我国情况看，一方面由于经济增长率和家庭储蓄率比较高，现收现付制可使退休人员分享经济增长的成果，仍然是较为合适的选择[4-5]。另一方面，个人账户的设立加强了缴费和待遇之间的联系，提升了养老保险体系的参与激励，而且积累制养老保险可以在一定程度上使公共财务摆脱由不利的人口结构变化所带来的风险[6-7]。

(二)过渡期方案

理论上，养老金改革很难实现帕累托最优，因而终将有一些群体福利受损[8]。采用过渡期方案可减少改革对老体制内退休人员和参保人员养老金的冲击。我国1997年的改革方案首次提出了“老人”“中人”和“新人”的概念，这些概念也被用于2005年城镇职工养老保险改革和2015年机关事业单位养老保险改革的过渡期方案中。改革推出以前退休的人为老人，对其仍然执行改革前的政策；在改革年份及以后进入劳动力市场的人为新人，对其执行新的政策；在改革之前开始工作、在改革之后退休的参保人为中人，对其实施过渡期方案。参保时间越长的人，所受到的影响越小。此举有利于保障改革在一个较长时期内平稳推进，减少对参保人的冲击。

(三)政府补贴

我国各级政府对养老保险基金的补贴每年稳定增长，在最近十年中，财政对社会保险的补贴每年以22%的速度增加，在2017年达到8000亿元，约占GDP的1%，其中各级政府对城乡养老保险补贴达到2319.19亿元，比2016年增长10.9%[9]。我国城乡居民养老保险制度覆盖面迅速扩大，这其中政府补贴起到了很强的激励作用。新农保在试点之初，针对60岁以上的老人每人每月补贴养老金不低于55元，同时对于缴费补贴每年每人不少于30元，之后补贴幅度逐年上涨，不同地区有所差异。国际经验也显示，居民养老金的推行需要较大力度的政府补贴，例如德国2002年农民养老保险支付总额为15亿欧元，其中联邦财政资金占到2/3，农民缴费只有5亿欧元[10]。

(四)名义账户

2013年，中国城镇职工养老保险制度放弃了完全积累制的个人账户，开始采用名义账户模式。2016年，名义个人账户累计达到3.6万亿人民币[11]。城镇职工基本养老保险的个人账户设计最初采用完全积累制。然而，一些省份账户资金被用于支付当期退休老人的养老金，导致空账现象的发生，个人账户实际上变为名义账户。造成这一结果的原因是养老保险制度改革带来的转型成本没有充足的融资来源，而名义账户制可以解决转型成本巨大的困难[12]。名义账户与积累制的个人账户一样能够实现透明和正规的账户管理，使个人缴费和待遇紧密结合，且账户的记账信息透明。此外，名义账户还可避免金融市场回报率低、投资风险较高及账户管理成本较高等问题。

在我国，地方政府根据当地平均工资增长率、银行存款利率和养老保险基金投资率来确定每年个人账户利率。2016年之前，大多数省份的名义利率低于4%。2016年人力资源和社会保障部发布的企业职工基本养老保险个人账户记账利率高达8.31%，2018年该利率调整为8.29%，2019年调整为7.61%。

(五)社会保险法制建设

社会保险法旨在维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，对于扩大社保覆盖面、减少逃费欠费、加强基金管理等起到不可或缺的作用。2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，该法自2011年7月1日起施行，从法律上明确了诸多重要问题，包括劳动者与公民的社会保险权、社会保险的制度框架、社会保险制度的基本模式、社会保险的责任分担机制、社会保险的运行监督机制和各主体的法律责任[13]。

社会保险征收方面，1999年国务院印发《社会保险费征缴暂行条例》，确认了各省或直辖市在社保征收机构上的自由选择权。我国征收体制改革有效提高了企业的参保概率，扩大了社会保险的覆盖面[14-15]。截至2008年，全国已有近2/3的省份将社保征收机构从社保部门变更为地方税务部门，以充分利用税务部门的信息优势和较强的征收能力。2019年4月1日，国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》进一步指出，企业职工基本养老保险原则上暂按现行征收体制继续征收，稳定缴费方式，“成熟一省、移交一省”。

三、养老保险体系存在的问题

(一)可持续性问题

与许多其他国家类似，中国的养老保险体系也面临劳动力日渐减少和人口迅速老龄化的挑战。我国15～59岁劳动年龄人口绝对数量自2012年开始下降，到2018年下降至9亿人。社会需承受的养老负担增加，老年抚养比(65岁及以上人口数量占15到64岁人口数量的百分比)在2018年达到16.77%。《世界人口展望2019》预测，按照中等生育率方案，2030年中国65周岁及以上人口占总人口的比重将达到16.9%，2040年这一比例将继续上升至23.7%，至2050年这一比例将达到26.1%。

2018年我国城镇职工养老保险基金收入为51168亿元，基金支出为44645亿元，若剔除财政补贴，很多省份已经呈现赤字。《中国养老金精算报告2019—2050》预测城镇职工养老保险基金结余将从2023年开始下降，到2028年当期结余将首次出现负数，2050年当期结余下降到-11.28万亿元，若扣除财政补贴，则下降更快，到2050年当期结余为-15.73万亿元，累计结余到2035年耗尽[16]。

(二)参与激励缺乏

对于城镇职工养老保险制度而言，逃避社保缴费是一种普遍现象。2015年，70%的公司社保缴费低于政策规定的水平[17]。雇主可以通过很多方式来逃避社保缴费，如未将雇佣的员工作为正式员工在地方政府部门注册，将雇用的员工作为临时员工或家庭成员，推迟社保缴费，少报缴费工资等。一些员工也不愿意参加社保。一方面，低收入群体的就业不稳定，未来是否能够获得保险给付资格存在很大的不确定性；另一方面，青年人对当前消费有很高的需求，而高缴费率降低了他们的消费能力。对于逃避和拖欠社保缴费的行为，地方政府一般不会采用严厉的措施来惩罚，有的地方政府为了经济增长相关的目标，还会采取优惠政策来减少雇主的税收和缴费负担。因此，地方政府也有动机放松监管[18-19]。

对于城乡居民养老保险制度而言，制度设计对参保有积极和消极两方面影响。首先，大量的财政补贴会产生正向的激励。例如，那些在该制度设立时已经60岁的人可以自动获得基本养老金给付资格而无须支付任何保费。其次，如果养老保险账户中的个人缴费缺乏足够的回报则会产生负面激励。政策规定个人账户按国家规定计息，但是在实际执行过程中，各地政府基本上仍然参照同时期银行一年期定期存款利率。地方政府网站的公开文件显示，上海和海南2015年度城乡居民养老保险个人账户的记账利率为2.75%，新疆2016年为1.75%，广东2016年仅为1.5%。虽然城乡居民养老保险个人账户资金非常安全，但如此低的回报率实际上意味着在退休时个人账户余额将会很少，从而削弱了对居民参与的激励。此外，参与者的目的只是为了获得基本养老金的领取资格，因而倾向于选择最低缴费标准和最短缴费期。

这种负面激励现象被使用微观数据的实证研究所证实。利用CHARLS(中国健康与养老追踪调查)2011年的数据进行研究发现，个人更喜欢较短的参与期，并选择最低的缴费水平。参与率存在年龄梯度，所有年龄组的参与率普遍较低，并且通常随年龄增长而增加[20]。许多关于新型农村养老保险的调查发现了类似的证据，城乡居民养老保险的参与者年龄大多从45岁开始，因为还有15年的缴费年限，能够满足养老金的领取资格[21-22]。

(三)地区差异明显

中国社会养老保险由地方政府管理，大多数省份只在市级或者县级统筹。虽然中央政府制定了养老保险的缴费和受益规则，但实际缴费率在不同地区有所差异。由于不同地区之间的工资水平不同，参保人数和待遇领取人数也存在巨大差异。有些省份人口年龄结构相对较轻，养老保险体系中的职退比(职工人数∶退休人数)也较高。2018年，全国的职退比是2.55，即2.55个在职人员供养1个退休人员，但东北三省这一指标不超过2，黑龙江只有1.27，而广东省为6.73，北京市也高达4.74。

虽然全国范围看，养老保险基金当年仍有结余(包含了财政补贴)，但各省市养老保险基金结余有较大差异。2017年数据显示，有6个省份养老金收不抵支，结余较多的省市为广东省、四川省、北京市、浙江省，其中广东一省的结余就占到全国结余总量的30%。

此外，我国养老保险制度地区间缺乏携带性。2009年12月，国务院办公厅转发的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，自2010年1月1日起，包括农民工在内所有参加城镇企业职工基本养老保险的人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移，在转移个人账户储存额的同时，还转移12%的统筹基金(单位缴费)。但在现实中这一政策操作性不强，真正实现转移接续的案例很少。段亚伟的研究也验证了我国社会保险存在区域分割的特点，并对劳动力流动产生影响，社会保险统筹层次过低影响了各地区的就业概率和农村劳动力的流向，是地区间经济不平衡的原因之一[23]。

(四)居民养老金充足性不够

城镇职工基本养老保险与城乡居民养老保险在养老金受益水平方面存在巨大差距。例如，2017年，城镇职工基本养老保险的月平均养老金约为2870元，而城乡居民养老保险仅为127元左右，不足城镇职工基本养老保险养老金的5%。值得注意的是，两个系统的养老待遇无法直接比较，因为城镇职工基本养老保险的缴费要高得多。但是，城乡居民养老保险在保障基本生活水平方面仍存在问题。城乡居民养老保险提供的养老金大约为当地人均消费的10%～25%。例如，2018年上海城乡居民基础养老金标准为每人每月920元，而该市人均消费支出每月为3513元；财政实力较弱的四川、河南两省基础养老金标准分别为每人每月100元和98元，两省人均消费支出分别为每月1472元和1264元。待遇水平的提高受到个人缴费水平和财政补贴能力的制约。

已有研究还关注了对新农保政策的保障水平和财政支持能力，其中部分研究对财政支持能力做出测算和模拟。邓大松和薛惠元测算了2008年全国各省份新农保补贴占当地财政收入的比重，地方财政年最低补贴数额占全部地方财政收入的比重为0.86%，东部地区占比不超过0.9%，比重较高的西藏、贵州等西部地区达到1.5%以上，由于地区经济发展水平与财政能力不平衡，贫困地区地方财政支持压力相对较大，但全国总体上的财政压力并不大[24]。李先德和王士海基于对未来财政收入的预测，估算2010—2020年农村社保三项(新农合、新农保和农村低保)支出占财政总收入的比重，认为未来农村社保支出有较大的上涨空间[25]。

(五)第二和第三层次养老保险发展缓慢

第二层次养老保险中的企业年金于1991年推出，虽然发展很快， 但从参保人数、提供企业年金的企业数量和养老金资产等情况来看，它仍然是一个欠发达的市场。截至2018年末，企业年金的参保人数为2388.17万，仅占城镇职工基本养老保险参保人数的5.8%；提供企业年金的企业数量为8.74万，约占企业总数的0.25%；企业年金总资产约为14770.38亿元人民币，约占GDP的1.64%；2018年投资收益为420.46亿元，加权平均收益率为3.01%[26]。提供企业年金计划的企业主要是大型国有企业(SOE)，包括银行、铁路、电力和通信行业的企业。我国虽然自2014年起，对雇主和雇员的缴费和投资回报免征所得税，但大多数雇主难以负担缴费，也没有动力提供企业年金计划。

第三层次养老保险方面，2018年6月个人税收递延型养老保险产品在上海、福建和苏州工业园区试点。投保人在税前列支保费，在领取保险金时再缴纳税款。对取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，缴纳保费后纳税扣除限额为当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%或1000元，以较低者为准；企业主在缴纳保费后的纳税扣除限额为当年应税收入的6%和12000元。个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，其中25%部分予以免税。然而，这一税收优惠力度并不具吸引力，且存在具体操作方面的困难，因而业务发展十分缓慢。

四、养老保险制度可持续运行展望

促进养老保险基金可持续发展的途径无非是开源和节流两个方面，其中，开源是更需要挖掘的方面。从我国现状看，增加养老保险基金收入仍具有潜力，其途径包括增加财政补贴、提高基金收益率、提高统筹层次、延迟退休年龄、立足保基本等五个方面。

(一)增加财政补贴

我国对社会养老保险体系的财政补贴逐年增加，未来仍有上升空间。一方面，2017年我国财政对城镇职工养老保险制度的补贴约占GDP的0.6%，加上对新农保、城居保、公务员和事业单位养老金的支付，财政补贴支出总额占全国财政一般支出的比例仅为3.58%，这是一个较低的水平[27]。短期内加大财政对养老金的补贴既满足了社会公平的需求，也体现了政府对养老金改革中隐性债务的承担。

另一方面，利用国企红利可以为养老基金可持续发展提供长期支撑。从取之于民，用之于民的角度出发，学术界和政策层对这一建议已经讨论了多年。2007年国企开始上缴红利，最初是10%、5%和免收三档，从2013年开始国有资本收益上缴公共财政比例有所提高，根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，国有资本收益上缴公共财政比例2020年要提高到30%，更多用于保障和改善民生。2017年，国有企业的利润总额为28985.9亿元，其中只有2110.44亿元(约占净收益的7.28%)以利润和股息红利的资本收益形式上缴至中央和地方政府[28-29]。我国国有企业上缴利润比例远低于欧美国家，美国国有企业需要上缴50%～60%的红利，丹麦、挪威、芬兰和瑞典的国有企业需上缴33%～67%的红利[30]。

从维护社保基金长期平衡角度出发，通过划拨国有股权弥补我国养老保险改革中形成的转型成本具有合理性，国有资本稳定的股权收益可为社保基金提供稳健的增量筹资。《国务院关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》规定，当前划转比例统一为企业国有股权的10%。今后，结合基本养老保险制度改革及可持续发展的要求，若需进一步划转，再作研究。对社保基金而言，国有股权划拨社保基金与国企分红相比，资金权益更加明确，不需经过财政转拨，因而更受青睐。但对于划拨带来的问题和影响学术界有很多争议[31]。

(二)提高养老保险基金收益率

一直以来，我国基本养老保险基金面临两难困境：一方面养老基金缺乏投资管理，个人账户收益率长期低于通货膨胀率，基金保值增值压力巨大；另一方面资本市场不成熟，投资风险对基金保值增值构成威胁。因此应当加强对养老保险基金的管理，目前我国主要是委托全国社保基金理事会投资运营社保基金，其为养老基金投资提供了良好的平台。截至2018年底，全国社保基金资产总额为22354亿元，自成立以来年均收益率高达7.82%。但需要指出的是，在人口老龄化趋势下，养老基金的投资收益率也会趋于下降。解决这一问题的关键是提高年轻一代的劳动生产率，如果年轻一代生产力和创造力下降，到老年时攒下的钱终将贬值。因而通过提升年轻一代的人力资本水平，来提升养老保险基金实际收益率是更值得重视的长远战略。

(三)提高统筹层次

根据人社部公布的《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2018年全国基本养老保险基金(城镇职工和城乡居民养老保险)的累计结余为50901亿元，大概是当年基金总支出的1.22倍，而且未来如果能更好地运用养老基金结余，提高收益率，则养老保险基金的供款能力将进一步提升。虽然从全国层面看，养老保险基金仍有结余，但仍存在较大的地区差异。只有在全国统筹的情况下，使用全国层面的数据考察基金结余才有意义。

十九大报告指出，要尽快实现养老保险全国统筹。明确这一改革方向对于缩小养老保险缴费和待遇的地区差异，发挥养老基金在地区间的风险分担作用具有重要意义。2018年《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》迈出了养老保险基金全国统筹的第一步。下一步需要设计平衡各方利益的统筹方案并辅之以有效的激励机制，才能实现养老金制度的公平与健康发展[32]。

(四)延迟退休年龄

中国男性的退休年龄比OECD国家早5岁左右，女性早10～15岁，而预期寿命却差不多，过早退休会导致人力资源的浪费。政府现在出台延迟退休年龄的政策存在阻力，原因是很大一部分低工资、低职位的职工承担了国企改革、养老金改革的成本，延迟退休意味着他们退休金要下降，从而将承担更多的成本。延迟退休政策对劳动者就业的影响与劳动者年龄有关，其中负面影响随着劳动者年龄的增加而增加[33-34]。笔者采用养老金财富、总财富和福利三种指标测算延迟退休政策对不同类型劳动者的影响，研究结果表明，延迟退休年龄会使养老金财富下降，但女性养老金财富下降幅度较小。延迟退休带来的总财富变化为养老金财富变化与延迟退休后工作年限增加带来的工资收入之和。对大多数人而言，延迟退休可增加总财富，且延迟退休年龄越大，总财富增加越多。但对于收入较低者而言，延迟退休带来的总财富增加较少[35]。

未来延迟退休政策可行性增加的一个重要原因是劳动者受教育程度不断提高。根据人口普查数据，1964年全国6岁及以上总人口的平均教育时长为2.80年，到2015年，该数字上升至9.08年。就业人口中受过高等教育的比例从1987年的1.19%上升至2015年的14.62%[36-38]。通常而言，受教育程度高的劳动力更愿意延迟退休，以更好地利用人力资本和收回人力资本投资。随着我国人口受教育程度提高，将有更多人赞成延迟退休年龄。进一步地，可考虑将领取养老金的年龄和退休年龄区分开来，延迟领取正常养老金的退休年龄，但同时规定一个最低的领取养老金年龄，通过用人单位和劳动者之间的双向选择确定实际退休年龄。由此采取弹性退休年龄制度，若在正常退休年龄前退休，则养老金需要打折扣。

(五)确定适度的养老保险水平

我国《社会保险法》明确规定，社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。十九大报告明确提出，我国社会保障改革与发展的目标与方向是不断增进人民福祉，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，以满足人民日益增长的美好生活需要。多年来我国基本养老保险待遇连续上调。随着经济增速放缓，2016年开始养老金增长有所放缓，2017年在2016年基础上增加5.5%，同期居民消费价格指数(CPI)约为3%。确定适度的基本养老保险水平，将社会保险立足于保基本，有助于养老保险制度的可持续性。保基本的养老保险水平也将有利于缴费率下调，提升企业和个人参保的可负担性，对于增加基金收入有积极作用。保基本的养老保险水平还可以促进第二支柱和第三支柱养老保险的发展，有利于完善多层次的社会保障体系。