新农保对农村居民自我养老保障的替代效应——基于家庭土地经营面积变化视角的分析

黄宏伟 胡浩钰

(1 中南财经政法大学公共管理学院、城乡社区社会管理湖北省协同创新中心,湖北武汉,430073;2 上海财经大学公共经济与管理学院,上海,200433)

一、引言

随着人口老龄化程度的不断加深，中国农村养老问题变得更为严峻和紧迫。《中国人口和就业统计年鉴2017》数据显示，当前我国60岁及以上人口和65岁及以上人口占总人口的比重分别达到16.7%和10.85%，远超老龄化社会的国际标准(1)根据联合国提出的划分标准，当一国或地区60岁以上人口占总人口中的比重达10%，或65岁以上人口所占比重达7%，即意味着正式进入老龄化社会。。同时，农村60岁及以上人口和65岁及以上人口规模分别达1.13亿和0.74亿，占农村总人口的比重分别为19.15%和12.53%，表明农村人口老龄化问题更为突出。传统的农村社会通常以家庭养老保障和自我养老保障为主，其中家庭养老保障表现为依靠子女或其他亲属提供的经济、照料与情感支持，自我养老保障则主要是通过储蓄、劳动来满足基本生活需要。[1-2]近年来，随着城镇化进程的快速推进，农村青壮年劳动力大规模流入城镇，加上日趋明显的家庭人口结构小型化与核心化特点，农村家庭养老保障不断削弱。

家庭养老保障的日趋弱化使农村居民对自我养老保障的依赖程度不断提高，一个明显的表现是其年老后仍普遍从事繁重的农业劳动。在城镇地区，长期以来已形成了相对稳定和完善的社会养老保障体系和严格的退休制度安排，城镇居民达到退休年龄后不但可以完全退出劳动力市场，还能获得稳定的收入保障。而对于农村居民，随着年龄的不断增大，其身体机能下降导致农业生产经营能力进一步降低，从而使自我养老保障模式难以有效维系。可见，社会养老保障体系的不均衡发展导致城乡老年人之间存在明显的福利差异。

国务院于2009年9月正式启动新型农村社会养老保险(简称“新农保”)的试点工作，并在2012年底完成新农保制度的全覆盖。2014年2月，国务院将新农保与城居保合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。农村社会养老保险承担着实现包括广大农村居民老有所养在内的一系列政策目标的重要使命。该制度的实施使农村居民的养老后顾之忧得到一定缓解，为农村地区长期形成的以家庭养老和自我养老为主导的养老保障模式提供了有力支持。

综上，在家庭养老保障和自我养老保障日渐式微的背景下，农村社会养老保险的持续深入实施能否真正缓解农村老年人自我养老保障的压力？土地作为一种重要的农业生产资料，是农村居民从事农业生产经营活动的主要载体，具有一定的养老保障功能。土地经营行为可以视作自我养老的一种保障形式，若新农保能够有效促使农村家庭减少土地经营面积，则表明该制度对自我养老保障具有一定的替代效应。基于此，本文实证检验新农保和农村家庭土地经营面积的关系，以期为研究社会养老保险与自我养老保障之间的替代效应提供更加丰富的视角，同时为农村社会养老保险制度的完善与土地制度改革提供经验证据。

二、文献述评

新农保的实施标志着中国农村社会养老保障体系进入新的发展阶段，它为广大农村居民提供了一种除自我养老和家庭养老以外的新型养老保障模式。当前学者对新农保的制度效应已经开展大量研究，主要表现为以下两个方面。

第一，关于对家庭养老保障替代效应的研究。学者们研究发现，在代际支持、居住安排、照料模式、劳动力迁移和养老预期等方面，新农保均产生了显著正向影响。[3-7]关于对老年福利的增进效应，也有学者从经济贫困、生活质量、生存型消费、主观福利和健康等视角出发，证实了新农保所发挥的积极作用。[8-11]

第二，关于对自我养老保障替代效应的研究。部分学者围绕储蓄、劳动供给和土地流转等内容展开研究，发现新农保虽然实施时间较短，但仍能对农村居民的自我养老保障产生显著的替代效应[12-16]。此外，还有学者关注了新农保对土地保障的替代效应，但在研究结论上尚未达成共识。现有研究的视角聚焦于新农保与农村居民土地流转意愿和行为的关系，罗必良等指出，由于农村居民对土地保障功能的需求已经逐渐转换成对土地财产功能的诉求，因而参加新农保对该群体的土地转出意愿非但没有产生促进作用，反而表现出明显的阻碍效果[17]。赵光和李放、徐志刚等认为，土地的养老保障功能构成了农村老年人发生土地转出行为的实质性障碍，但新农保养老金收入能在一定程度上满足农村老年人必要的货币支出需要，对土地转出行为具有显著正向影响[18-19]。除了新农保制度以外，少数学者也讨论了农业补贴政策、土地确权制度以及新型农村合作医疗制度等外生政策对农村家庭土地经营面积变化的影响[20-22]。

以上研究也存在一些不足。第一，较少使用两期追踪数据来考察新农保和土地流转行为的因果关系。赵光和李放基于一期数据，且并未对养老金收入的来源进行区分，所得结论可能会高估新农保对土地保障的替代效应[23]；徐志刚等尽管采用了两期数据进行分析，但其构造的非平衡面板无法全面反映参加新农保前后家庭土地转出面积的动态变化[24]。第二，分析框架部分有待进一步优化。现有研究主要直接讨论了社会养老保险与自我养老保障的关系，而家庭养老也是农村地区长期以来形成的主要养老保障模式，若将三种养老模式纳入同一分析框架则能更全面地反映它们彼此之间的关系。徐志刚等虽然在研究中考虑了家庭人口结构的影响，但相对于家庭人口结构，子女结构能更直接地刻画家庭养老保障能力。不仅如此，在衡量家庭养老保障能力方面，除人口因素外，家庭经济能力和代际支持等经济因素也十分重要。

基于此，本文从土地经营面积变化的视角出发，利用中国健康与养老追踪调查(CHARLS)2011年和2013年的微观数据构造平衡面板，采用双重差分(DID)方法估计新农保对农村家庭土地经营面积的影响。在此基础上，分别从子女数量、家庭资产和代际经济支持等维度出发，按家庭养老保障能力的异质性进行分类考察，以期更加全面地检验社会养老保险对自我养老保障的替代作用，为评估新农保制度的保障效应提供新的参考。

三、理论分析与实证模型

(一)理论分析

从现有理论来看，新农保对农村家庭土地经营面积的影响主要通过当期收入效应和预期保障效应两方面发挥作用。

第一，新农保能为家庭持续提供收入保障，促使其减少土地经营面积。农村居民经营土地的产出可以作为食物来满足基本生活需要，同时通过土地经营获得的经济收入也能在一定程度上满足其他日常生活需求。对于农村地区60岁及以上老年人而言，自新农保实施以来，他们无须缴费即可定期领取基础养老金。可见，土地经营与新农保养老金均有助于增加农村老年人的当期可支配收入。与此同时，一方面，随着年龄的增大，农村老年人的土地经营能力会不断下降，进而削弱其土地经营意愿；另一方面，对于成员年龄均在60岁及以上的家庭，新农保养老金在纯收入中所占的比重较高[25-27]。以上反映出，新农保能提供一种稳定的收入保障，有助于减轻农村居民对土地保障的依赖，因而可能在一定程度上对农村家庭的土地经营产生替代效应。

第二，新农保有助于减轻农村居民对未来收入不确定性的风险，从而降低对土地保障的依赖程度。预防性储蓄理论指出，当不确定未来是否会遭遇负向的收入冲击或发生大额的必要支出时，人们为了有效防范不确定性引致的各类风险，通常会增加预防性储蓄和退休储蓄[28]。对农村居民而言，土地可以持续产生经营收益或财产收益，一定程度上具备储蓄功能。新农保也可以提供持续稳定的收入保障，缓解农村居民对未来养老的担忧。但是近年来，农业生产经营的比较劣势不断显现，一方面土地的收入保障功能有所弱化，另一方面弃农的机会成本正在逐年降低[29]。在此背景下，土地保障仅仅是农村居民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的理性反映，可被看作一种非正规、不健全的保障形式[30]。因此，新农保与土地保障之间具有较强的关联性与互补性，随着新农保覆盖面的迅速扩大与保障程度的不断加强，这项以实现老有所养为主要目标的制度安排将有助于减轻农村居民的“恋土情结”，进而对土地原有的养老保障形成良性替代。

对于具有不同家庭养老保障能力的农村老年人来说，新农保对自我养老保障的替代效应可能存在一定差异。养老保障能力越强(子女数量多、家庭资产高和有代际经济支持)的家庭，其经济能力和代际支持水平相对越高，根据边际效用递减规律，在领取水平相同的情况下，新农保对这些家庭产生的保障效应将会更弱。此外，新农保以“保基本”为政策目标，旨在满足农村居民的基本生活需要，而土地经营也可以给农村居民提供一定的生存保障，根据马斯洛需求层次理论，家庭养老保障能力较强的老年人在生存和安全等低层次需求方面得到满足的概率相对更高，通常会进一步追求高层次的需求，因而新农保对其土地保障的替代效应较弱。

(二)实证模型

基于上述理论分析，本文采用双重差分(DID)方法来估计新农保对农村家庭土地经营面积的影响。该方法的核心思想是通过比较处理组(受政策影响)与控制组(未受政策影响)家庭的土地经营面积在新农保实施前后的动态变化，来考察新农保制度产生的净效应。与普通最小二乘法(OLS)相比，DID方法能进一步减少由内生性问题而引致的估计偏误，有助于提高估计结果的可信度[31]。回归方程设定如下：

Yit=β0+β1Treatmenti+β2Aftert+β3Treatmenti×Aftert+β4Xit+β5Zi+εit

(1)

其中，Yit表示农村家庭i在时间t的土地经营面积。Treatmenti是一个用来区分处理组和控制组家庭的哑变量，其中Treatmenti=1表示家庭i属于处理组，反之则属于控制组。Aftert是一个代表时间的哑变量，Aftert=1表示调查时间为2013年，Aftert=0表示调查时间为2011年。Treatmenti×Aftert是新农保与时间变量的交互项。Xit为表示户主和家庭特征的相关变量，主要包括户主年龄及其平方、婚姻、慢性病数量、家庭规模、家庭资产、农业资产和代际经济支持等，将其纳入模型旨在更好地削弱遗漏变量的影响(2)需要说明的是，本文没有将农业补贴政策、土地确权制度以及医疗保险制度等外生政策变量纳入模型，主要是因为两期数据的间隔期较短，上述外生政策在这期间几乎不会发生很大变化，且采用的平衡面板数据能够较好地控制不随时间变化的因素的影响。。Zi表示省份固定效应，用来控制地区间不可观测因素引发的差异。εit为随机扰动项。

β1反映了处理组与控制组家庭2011年的土地经营面积差异，β2揭示了农村家庭土地经营面积的时间变化趋势，β3表示新农保对家庭土地经营面积的处理效应(Treatment Effect)。

四、数据、变量与描述性统计

(一)数据来源

本文使用的是中国健康与养老追踪调查(CHARLS)2011年和2013年的微观数据。CHARLS是北京大学国家发展研究院中国经济研究中心主导推动的一项全国性家户调查，调查对象为我国大陆地区45岁及以上居民。2011年CHARLS一共调查了10257个家庭中的17708人，所有受访者主要分布在全国150个县级单位、450个村级单位。2013年CHARLS对这些受访者进行了追踪调查，成功追踪8733户家庭。虽然新农保的开始试点的时间为2009年，但CHARLS基线数据显示，2011年仍有164个社区没有被纳入试点范围。

本文用“是否为参保家庭”来表示一个家庭受到新农保的影响。其中，参保家庭主要是指户主与配偶中至少有一人在2013年参加新农保的家庭(处理组)；非参保家庭则是指户主与配偶两年内均未参加新农保的家庭(控制组)。基于此，样本筛选步骤如下：(1)保留主要受访者所在村庄(社区)2011年未实施新农保的样本，剔除2011年已实施新农保的样本；(2)将上述样本与2013年的数据进行匹配；(3)在匹配后的数据中，仅保留主要受访者及配偶在2011年和2013年均为农村户籍且至少有一人的年龄在2013年达到60岁及以上的样本。参考张锦华等的做法[32]，本文将家庭中的主要受访者定义成一个虚拟“户主”。对包含缺失值和异常值的样本进行剔除后，最终得到3547个家庭样本。其中2013年参加新农保的样本家庭有2564个，未参加新农保的样本家庭有983个，参保率达72.29%。

(二)变量与描述性统计

表1汇报了不同年份按照参保状态分组的描述性统计结果。其中，第三列和第四列、第五列和第六列分别列出了新农保实施前(2011年)和新农保实施后(2013年)处理组与控制组家庭各变量的均值。

表1 变量定义与统计描述

具体来看，处理组家庭和控制组家庭在新农保实施后土地经营面积均有所增加，但处理组家庭的增加幅度小于控制组家庭，表明新农保可能在一定程度上使参保家庭减少了对土地的依赖；处理组家庭已婚且与配偶同住的概率显著更高，其与对照组家庭的差距在2011—2013年间呈扩大趋势；处理组家庭与控制组家庭患慢性病的数量在两年间均明显增加，且前者的数量均大于后者；处理组家庭和控制组家庭两年间的代际经济支持金额均有所增加，但前者的增长幅度明显高于后者。

五、实证结果分析

(一)新农保对家庭土地经营面积的影响

表2汇报了新农保对家庭土地经营面积影响的估计结果。模型1只估计了新农保、时间以及二者的交互项对家庭土地经营面积的影响，模型2和模型3逐步纳入户主及其家庭特征变量。可以发现，无论是否加入控制变量，新农保与时间交互项系数的符号与显著性都没有发生明显变化，表明估计结果较为稳健。

表2 新农保对家庭土地经营面积的总量效应估计结果

模型3的估计结果显示：在控制其他因素后，新农保对家庭土地经营面积的影响在5%水平上通过显著性检验，说明处理组家庭的土地经营面积与控制组家庭存在明显差异；时间变量的系数为正且在1%水平上显著，意味着无论是处理组家庭还是控制组家庭，2013年的土地经营面积均显著高于2011年；新农保与时间交互项的系数为负且通过显著性检验，说明新农保能增加农村家庭的可支配收入，降低其未来收入不确定性的风险，进而使其减少对土地依赖。新农保能显著减少农村家庭的土地经营面积，在一定程度上对农村居民的自我养老保障产生替代效应，因此不断完善农村社会养老保险制度不仅可以缓解农村居民的养老后顾之忧，还将为农地资源的适度集中与规模经营创造良好条件。

在其他影响因素方面，户主年龄的系数显著为正，其平方项的系数显著为负，表明年龄对土地经营面积的影响呈现“倒U”型分布特点，年龄在81.5岁以前的户主所在家庭的土地经营面积会不断增加，而后呈下降趋势。家庭规模越大，所拥有的土地经营面积显著越多，较多的成员数量能为家庭开展农业生产经营活动提供丰富的人力资源。农业资产与家庭土地经营面积呈显著正相关关系，农业机械设备是家庭农业生产经营能力的客观反映，家庭拥有的农业机械设备越多，越能显著提升农业生产效率，经营土地的能力也会越强，同时也意味着家庭放弃农业生产经营需要付出的沉没成本会越高[33]。

(二)基于家庭养老保障能力异质性视角的讨论

在新农保全面实施以前，家庭养老保障与自我养老保障是农村老年人的主要保障模式。基于前文的理论分析，对于不同家庭养老保障能力的农村居民，新农保对自我养老保障的替代效应可能存在差异。因此，为了考察新农保对不同养老保障能力家庭土地经营面积影响的异质性，本部分从子女情况和家庭经济能力两个维度选取了子女数量、儿子数量、女儿数量、家庭资产与代际经济支持五个指标来衡量家庭养老保障能力。

表3 新农保对家庭土地经营面积的影响：基于家庭养老保障能力异质性视角的估计结果

本文借鉴周广肃的经验做法[34]，对家庭样本按照以下标准进行划分：第一，子女情况方面，以子女数量的均值为标准将样本分成三个及以下子女家庭和三个以上子女家庭，以儿子数量的均值为标准将样本分成一个及以下儿子家庭和两个及以上儿子家庭，以女儿数量的均值为标准将样本分成一个及以下女儿家庭和两个及以上女儿家庭(3)子女数量的均值为3.015个，儿子数量的均值为1.596个，女儿数量的均值为1.418个。；第二，家庭经济能力方面，以家庭资产的中位数为标准将样本分成低资产家庭与高资产家庭，按照过去一年从子女处获得的经济支持总额将样本分成无代际经济支持家庭(总额为0)和有代际经济支持家庭(总额大于0)(4)家庭资产的中位数为58241元。此外，由于近60%的户主表示所在家庭从子女处获得的经济支持总额为0，所以此处将“代际经济支持总额是否大于0”作为分组依据。。

从表3中报告的估计结果来看，新农保对家庭土地经营面积的替代效应主要作用于家庭养老保障能力较弱的样本，而在家庭养老保障能力较强的样本中没有显著体现。分子女情况来看，对于有三个及以下子女、一个及以下儿子和一个及以下女儿这三类家庭，参加新农保使其土地经营面积分别减少16.4%、17.2%、22.1%；分家庭经济能力来看，对于低资产家庭和无代际经济支持家庭，参加新农保使其土地经营面积分别减少25.7%和18.8%。对数据进一步统计分析发现，可能的原因是，不同家庭养老保障能力样本的新农保缴费额和养老金收入差异较小(5)以家庭经济能力为例，低资产家庭和无代际经济支持家庭新农保缴费额的平均值分别为229.821元和228.929元，养老金收入的平均值分别为85.869元和86.989元；高资产家庭和有代际经济支持家庭新农保缴费额的平均值分别为231.383元和236.597元，养老金收入的平均值分别为86.332元和85.196元。。在家庭养老保障能力较弱的样本中，家庭成员更多依靠自我养老保障，因此同等水平下，新农保对自我养老保障的替代效应更强；在家庭养老保障能力较强的样本中，家庭成员能够获得较大的养老支持，这会降低他们对其他养老保障方式的需求，因此同等水平下新农保对自我养老保障的替代效应不显著。此外，对于子女数量较多的家庭而言，其经营土地的劳动力资源更为丰富，也成为其减少家庭土地经营面积的一个重要原因。

六、结论与政策建议

随着覆盖面迅速扩大与保障程度不断提高，新农保为广大农村老年人提供了一种除家庭养老和自我养老以外的新型养老保障模式。本文基于中国健康与养老追踪调查(CHARLS)2011年和2013年的微观数据，采用双重差分(DID)方法评估了社会养老保险对自我养老保障的替代效应。研究发现:(1)新农保能在一定程度上替代农村居民自我养老保障，能显著降低农村家庭对土地保障的依赖程度，参加新农保能使家庭土地经营面积减少14%；(2)新农保对自我养老保障的替代效应主要针对家庭养老保障能力较弱的农村居民，对家庭养老保障能力较强的农村居民无显著影响。

在农村老龄化程度日趋加深、传统的家庭养老保障与自我养老保障日益下降的背景下，社会养老保险的价值不断凸显。本研究表明，社会养老保险对自我养老保障具有显著的替代效应，进一步完善农村社会养老保险制度有助于减轻家庭对“以地养老”模式的依赖，能够较好地防范农村老龄化问题带来的潜在威胁。然而，这一替代效应仅显著体现在家庭养老保障能力较弱的家庭中。新农保实施以来(后并入城乡居民养老保险)，农村居民基础养老金全国最低标准虽然从2009年的55元上涨至2019年的88元，但养老金收入增长率远低于农村家庭人均收入增长率和农村地区物价增长率(6)从2009年到2016年，新农保基础养老金标准从55元增加到70元，年平均增长率为3.51%。根据历年《中国统计年鉴》数据计算：从2009年到2016年，农村家庭人均收入由5153.2元增加到12363.4元，年平均增长率为13.32%；农村居民消费价格指数的年增长率为21.76%(以2009年=100计算得出)。，表明农村社会养老保险的待遇水平有待提升。可见，有必要进一步对农村社会养老保险制度做出调整与优化。2018年9月，国务院发布《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，要求结合当前经济发展水平与物价变动等情况，加快建立基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制。基于此，针对农村社会养老保险对不同家庭养老保障能力的农村居民的影响差异，本文提出如下建议：第一，加大“长缴多得、多缴多得”政策的宣传力度，鼓励缴费能力强的家庭早参保和多缴费，不断增加养老保险个人账户基金积累，从而增强农村社会养老保险对此类群体的制度效应；第二，参考农村居民收入增长和物价变动情况，构建农村社会养老保险的缴费标准与养老金待遇水平的动态调整机制；第三，结合精准扶贫的发展战略，不断完善财政补贴机制，在缴费和养老金发放两个环节对失独、空巢及贫困等特殊老年群体加大补贴力度。