乡村振兴背景下南疆地区扶贫开发治理研究

雷 霆

(新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐，830046)

联合国基于“年发展目标”(MDGs)，提出了“可持续发展目标”(SDGs)，其中，“消除所有形式的贫困”是首要治理目标[1]。20世纪70年代末至今，中国在扶贫开发的探索和实践中取得了丰硕的治理成果。2016年贫困地区农村居民人均可支配收入为8452元，比上年增长10.4%[2]。自治区党委高度重视新疆的扶贫开发工作，仅在2018年全自治区就有53.7万人脱贫、513个贫困村退出、3个贫困县摘帽，贫困发生率降至6.51%[3]。然而要完成“2020年全区35个重点县、3029个贫困村、261万贫困人口脱贫，实现小康生活水平”的目标，压力依然较大[4]。南疆地区是全疆贫困程度最深的区域，其贫困人口占全区贫困总人口的85%[5]。乡村振兴战略的提出是对南疆地区贯彻中央治疆方略、落实新疆总目标的现实回应，为南疆地区的扶贫开发带来新的机遇。本文试图从乡村振兴战略的角度来探索南疆地区扶贫开发治理问题，以期为决胜南疆脱贫攻坚提供理论支持，同时，让南疆地区的扶贫开发成为乡村振兴战略实施的重要抓手。

一、乡村振兴战略背景下扶贫开发的时代价值

党的十九大提出了乡村振兴战略，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对乡村振兴战略做出了具体的部署安排。要成功实施乡村振兴战略，农村的扶贫开发是前提之一。扶贫开发对乡村振兴战略的实施有重要意义，而乡村振兴战略的提出对扶贫开发也有了新的要求，应当将乡村振兴战略与扶贫开发有效衔接、协同推进，取得相得益彰的效果。2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出，实施农村发展要“聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚”，进一步对农村扶贫开发提出了新的要求。

(一)乡村振兴战略下扶贫开发的意义

1.扶贫开发是新时代中国共产党落实乡村振兴战略的重要前提

实现中华民族伟大复兴，为中国人民谋幸福，既是全国人民的伟大梦想，也是中国共产党的历史使命。我国已经进入中国特色社会主义新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是我国新时代的主要矛盾，乡村与城镇发展之间的差距就是不平衡不充分发展的重要体现。乡村振兴战略是使乡村得到发展，缩小城乡差距，改善发展不平衡不充分的重要举措，扶贫开发是新时代中国共产党落实乡村振兴战略的重要前提。消除贫困是乡村振兴战略成功实施的重要体现，是实现乡村振兴的阶段性任务。

2.扶贫开发是新时代党中央实现乡村振兴的阶段性目标任务

党的十九大提出，要在2020年实现第一个奋斗目标的基础上分两个阶段实现第二个百年奋斗目标。与此相对应，落实乡村振兴战略的目标任务也有详细的阶段性部署：到2020年，乡村振兴获得重要进展，其中，农村贫困人口在现行标准下全线脱贫以及区域性整体贫困消除是重要目标任务；到2035年，乡村振兴有决定性进展，相对性贫困进一步缓解，加快迈向共同富裕的步伐是阶段性目标任务；到2050年，实现乡村全面振兴，确保农民富起来。

(二)乡村振兴战略对扶贫开发的新指向

乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央关注亿万农民群体需求而做出的重大决策部署，是新时代新使命的具体体现。扶贫开发是新时代推进国家治理体系与治理能力现代化的主要内容之一，而乡村振兴的关键在于通过扶贫开发手段确保农村消除贫困。乡村振兴战略的总体安排是“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。这对扶贫开发攻坚战提出了新的要求。

1.促进贫困地区的协调发展

根据“产业兴旺、生态宜居”与“城乡融合发展”的安排部署，只有实现贫困地区协调发展，才能真正做到“城乡融合发展”。协调发展具体表现在三个方面。第一，关注贫困地区一二三产业的融合发展。贫困地区多以第一产业为主要发展产业，第二、第三产业发展不平衡，要考虑实际情况，适时使贫困地区三大产业得到融合发展。第二，统筹城乡一体化协调发展。解决扶贫的“真空地带”，缩小城乡生活水平差距，推进城乡公共设施与服务均等化。第三，平衡贫困地区经济发展和生态环境保护。在“五位一体”总体布局下将扶贫脱贫和生态建设结合起来。

2.瞄准深度贫困地区综合发力

2019年中央一号文件指出，实施乡村振兴，顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务，应“主攻深度贫困地区，着力解决突出问题”。因此应瞄准深度贫困地区，综合发力，全面改善这些地区的生产生活条件。第一，促进贫困地区的供给侧结构性改革。要以突出问题为导向，优化经济结构。第二，创新贫困地区金融支持机制。要创新多种金融支持方式，加大资金投入。第三，做好社保兜底管理，确保老有所养、幼有所育、病有所医、残有所助，提高贫困人口防范风险和抗风险的能力。

3.注重贫困人口的内生动力

按照乡村振兴战略“治理有效”“农业农村现代化”的总要求，扶贫开发的效果要长远有效、符合现代化扶贫理念，必须激发贫困人口的内生动力。第一，将扶贫、扶志和扶智结合起来，既要注重短期的外界帮扶，也要注重内生扶贫，以实现长足有效的脱贫。第二，更关注思想扶贫，要让贫困人口逐步克服“等靠要”思想，形成自我脱贫、自我发展的斗志风貌。第三，调整帮扶的方式，推动贫困人口采用“一分耕耘一分收获”的方式脱贫，如以工代赈、劳动补贴等方式。

4.加强扶贫开发责任和监督

落实扶贫开发责任和监督，要以全景式系统思维做好顶层设计和关键细节。第一，形成党政一把手责任制下“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫工作机制。第二，加强扶贫工作队伍建设，提升扶贫干部队伍能力和水平。第三，专项整治扶贫工作中的腐败和作风问题，严肃扶贫开发主体行为。第四，完善对扶贫开发工作的督导巡查和对扶贫开发工作人员的实绩考核评估制度，提升扶贫开发的效果，更好落实乡村振兴战略。

二、南疆地区的基本概况

本文中的南疆地区指的是新疆和田地区、喀什地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州，属于2012年国务院扶贫办确定的14个集中连片贫困和实施特殊政策的地区范围。依据2012年国务院扶贫办下发的《关于公布全国连片特困地区分县名单的说明》，本文从自然地理、经济人文发展方面介绍南疆地区的基本概况。

(一)自然地理情况

南疆地区位于新疆西南部、塔克拉玛干沙漠西南边缘，三面环山，环境闭塞，气候类型为温带大陆性气候。区内地形复杂，生态环境脆弱，水资源和耕地资源紧缺。南疆地区包括24个县(市)、294 个乡镇和3963 个行政村[6]，总面积约46万平方公里，占全疆面积的28.6%。

(二)经济人文发展情况

1.南疆地区的人均GDP

如表1所示，根据2017年《新疆统计年鉴》的数据计算得出，2016年全新疆人均GDP是40564元，南疆地区人均GDP是14499元，其中和田地区的人均GDP是9901元。南疆地区的人均GDP只有全新疆人均GDP的1/3，和田地区的人均GDP更少，不足全新疆人均GDP的1/4。

表1 2016年新疆南疆地区人均GDP总量单位：元

2.南疆地区人均可支配收入

如表2所示，南疆城镇人均可支配收入是30775元，而农村人均可支配收入是11045元。区内城镇人均可支配收入与农村可支配收入差距很大，且城镇可支配收入呈现差异化发展。与全区人均水平相比，南疆地区的城镇人均可支配收入略低，而农村可支配收入整体上与全区人均水平持平。

表2 2016年新疆南疆地区城乡人均可支配收入 单位：元

3.南疆地区的民族人口

南疆地区有维吾尔族、柯尔克孜族、塔吉克族、汉族等18个民族，是少数民族聚居集中的区域。如表3所示，2016年末，南疆地区的少数民族人口7167555人，而南疆地区的总人口约是7568473人，少数民族人口总数约占南疆总人数的94.7%；克孜勒苏柯尔克孜州人口总数是602897人，其中少数民族人数为561381人，约占该自治州总人口的93.1%；喀什地区总人口是4515738人，其中少数民族人口为4228541人，约占该地区的93.6%；和田地区总人口数为2449838人，其中少数民族人口数为2377633人，约占该地区的97.1%。

表3 2016年南疆地区民族人口分布情况

维吾尔族人数最多，2016年维吾尔族人口在克孜勒苏柯尔克孜州的占比为65.4%，在喀什地区的占比为92.2%，在和田地区的占比为96.8%。由此可见，南疆地区民族成分较多，少数民族人口比重较大，各民族不同的思想观念、风俗习惯、语言使管理呈现复杂化的特点。

4.城乡人口构成

由表4可见，南疆地区农村人口居多，城镇人口明显少于农村人口。2016年克孜勒苏柯尔克孜州、喀什地区和和田地区城镇人口依次是133913人、1022370人和545343人，分别占比为22.2%、22.6%和22.4%；2016年南疆地区克孜勒苏柯尔克孜州、喀什地区和和田地区农村人口依次是468984人、3492368人和1904495人，分别占比为77.8%、77.4%和77.6%。南疆地区的城乡人口构成不平衡，农村人口多于城镇人口，说明农村劳动力较多，仅通过农业来带动当地的发展是不够的。

表4 2016年南疆地区城镇和农村人口比例

三、南疆地区扶贫开发治理现状

(一)南疆地区扶贫开发的阶段

根据不同时期扶贫开发的重点内容和治理方向，将南疆地区扶贫开发进程分为五个阶段，具体如表5所示。

表5 南疆地区扶贫开发的五个阶段

(二)南疆地区扶贫开发取得的成就

自2011年开始实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》和《新疆维吾尔自治区南疆三地州片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》以来，南疆地区扶贫开发成效显著，主要体现为经济实力提升、专项扶贫效果突出、公共服务和基础设施完善、民生保障水平提高、生态环境有效改善和对外开放不断扩大[7]。

1.多方援疆使经济综合实力得到显著提升

中央、自治区和地方对南疆地区的扶贫开发高度重视，将多元主体参与治理的理念贯穿于扶贫开发中。“十二五”期间，南疆地区运用专项、行业、社会和援疆这“四位一体”的扶贫力量，以“面对面、点对点”的东西协作、访惠聚和驻村扶贫为基础，重点开展精准扶贫，经济综合实力显著提升。根据历年《新疆统计年鉴》，2014年末南疆地区生产总值达到976.06亿元，2016年末南疆地区生产总值达到1096.52亿元，这表明多方援疆显著提升南疆地区经济综合实力，推动当地经济平稳健康发展。

2.基础设施条件不断改善

在党中央的领导下，以政府组织主导的扶贫开发是我国乡村振兴战略下扶贫开发的特点。政府组织下的扶贫力量也是南疆地区扶贫开发的主力。2016年自治区各级政府地方债券中专项用于贫困村基础设施建设的资金高达26亿元[8]，利用这些资金，一大批重点水利、电力、交通、能源类项目落成，高速公路、天然气工程、机场和通商口岸顺利建成，集中贫困村的水电路网络等问题得到解决。基础设施条件的不断完善，为新阶段南疆地区的扶贫开发打下基础。

3.民生保障水平明显提高

改善人民生活，提高人民生活质量是扶贫的根本。新疆维吾尔自治区推进住房保障、就业再就业、社会保障等民生建设工程，聚焦科教文卫等领域，将农村最低生活保障与扶贫开发政策对接，使南疆地区人民的生活质量显著提高。2016年新疆的易地扶贫搬迁专项资金高达15.59亿元[9]，农村居民人均可支配收入达到7868元，而2012年只有4802元，年均增长13.1%[10]。此外，2013—2016年，新建卫生室的贫困村占比68%，贫困人口的新农合覆盖率和大病保险覆盖率达到100%。由此可见，南疆地区人民的生活水平显著提升，教育、医疗等民生保障事业大大改善。

4.生态环境有效改善

乡村振兴战略下的扶贫开发更加注重自然与经济协调发展，自治区政府在扶贫开发中注重对生态环境的保护。“十二五”以来，南疆地区加大生态环境保护力度，对水土流失、盐碱地和荒漠化进行有效治理，扩大森林覆盖面积，整治农村环境。当地环境承载能力因此获得有效提升，居住环境和生产生活条件也明显地改善。例如2018年和田地区城市的SO2、CO、O3-8h含量分别比2017年下降54.3%、33.3%、4%[11]。

5.改革开放不断扩大

在“一带一路”建设中，新疆是丝绸之路经济带的核心建设区，南疆地区充分发挥区位、口岸和政策这三大优势，不断开展对外经济合作，其对外开放水平达到质的飞跃，改革开放格局也不断扩大：2010年5月喀什经济开发区设立，南疆地区的招商引资机会进一步扩大，国内外的往来合作更加频繁；叶城“零公里”处打通了新疆到西藏沟通渠道，形成了西部地区新的交通枢纽；中巴经济走廊的建设促进了新疆一些大型企业的发展，并推动了中巴反恐合作。

四、南疆地区扶贫开发治理面临的现实挑战

(一)维护稳定与保障民生的双重压力

南疆地区位于我国的西北边陲，有很高的战略地位，是新疆的“棋眼”。维护南疆地区的社会稳定是南疆地区各级政府的首要任务。此外，南疆地区还面临着保障民生的压力，而保障民生更是稳定人心、维护社会安定的重要方面。因此，在维护社会安定的同时，要围绕着南疆地区人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题大力推进民生建设。

(二)物质扶贫与精神扶贫的并举挑战

南疆地区的贫困既包括物质贫困，还包括精神贫困。物质贫困主要体现在南疆地区贫困人口物质生产条件和经济收入与平均发展水平的差距；精神贫困主要指贫困人口普遍存在着“等靠要”的思想，缺乏自我发展、自我脱贫致富的现代理念。乡村振兴战略的实施意见中指出，要摆脱贫困，更要激发扶贫攻坚内生动力。因此，一方面，要对南疆地区“扶真贫、真扶贫”；另一方面，要将扶贫工作与扶志、扶智相结合，去除“等靠要”思想，激发有劳动能力的贫困人口自我发展、自我脱贫致富的动力。

(三)人才短板与管理低效的阻力

乡村振兴战略下南疆地区的扶贫开发还存在人才短板的问题。扶贫工作的重点在人，难点也在人。一方面，南疆地区的扶贫开发受到人才瓶颈的制约，人力资源不充分，专业化人才队伍建设不完善，当地能尽其才的人不多，来南疆地区扶贫开发的人才也不多。另一方面，南疆地区扶贫开发面临着管理低效的现实挑战。一些扶贫项目、扶贫产业运作上存在“乡村精英”对扶贫资源的“俘获”现象，个别扶贫工作队伍甚至存在腐败行为[12]。因而扶贫管理有待改进和加强。

(四)粗放式扶贫与精准式扶贫的博弈

粗放式扶贫是以环境为代价，单纯追求经济发展速度和规模的片面扶贫方式。2013年11月3日，习近平总书记首次提出了“精准扶贫”的重要理念。精准扶贫是运用科学有效的程序对扶贫区域对象实施精准识别、精准帮扶与精准管理的治贫模式。新时代民族地区贫困治理更要讲求公平与效率，用“精准式扶贫”替代传统“粗放式扶贫”模式，避免采用二者兼顾或交替发展的模式。同时，党的十九大以来，乡村振兴战略强调协调发展，建设美丽宜居的乡村，因此要关注农村的社会公平，关注农村经济发展的结构，注重农村的可持续性发展和代际发展问题，注重经济、人口、生态的协调发展。而南疆地区基于地缘性、观念性和历史性等原因，生产方式和农产品交易方式比较落后，农业生产、资源利用方式较为粗放，这也给该地区贯彻“精准扶贫”带来考验。

五、南疆地区扶贫开发治理的阻滞因素

刘林与李光浩、冯曼丽等学者都对南疆地区的致贫因素做过分析[13-14]，本文在他们的研究基础上，总结出南疆地区扶贫开发的四大不利因素，即复杂的社会局势、脆弱的生态环境、文化教育资源供给能力不足和国家通用语言文字基础比较薄弱。

(一)复杂的社会局势

南疆地区面临着复杂的社会局势。从国内看，新疆处于“三期叠加”时期，南疆地区处在反对“三股势力”的最前沿，维护南疆地区的稳定是党中央工作的重中之重。从国际上看，新疆地缘政治状况直接关系到国家的安全。面对复杂的社会局势，南疆地区要想在维持稳定和谐社会局势的同时再谋求经济的快速发展，难度是很大的，必须付出艰巨的努力。就目前而言，稳定是南疆地区发展的最大前提条件，也是扶贫开发工作的重要保障。

(二)脆弱的生态环境

首先，南疆地区大部分都是沙漠、戈壁或者高原地形，生态环境极度脆弱，恶劣沙漠化、盐碱化、草区和植被退化等环境问题异常突出。其次，南疆地区气候类型为温带大陆性气候，当地干旱少雨，气候条件比较恶劣，水资源严重缺乏，不利于生产生活的开展。第三，沙尘暴、雪灾、地震等自然灾害频发给南疆地区造成很大的经济损失。脆弱的生态环境制约了南疆地区的发展，同时也给扶贫开发工作的开展带来不利的影响[15]。

(三)文化教育公共资源供给不足

南疆地区的文化教育资源供给能力相对较弱，如表6所示，中等职业及以下学校数量较多，普通高等教育学校数量相对较少，这在一定程度上阻滞了劳动力的可持续供给，同时也给劳动力就业带来不利影响。此外，文化教育公共资源供给不足导致南疆地区出现“教育公共资源供给低——生活贫困——下一代被影响——文化教育程度低——文化水平落后”的系列连锁反应，容易引发代际贫困。

表6 2016年新疆及南疆各级学校数单位：所

(四)国家通用语言文字基础比较薄弱

南疆地区的少数民族人口比重高达94.5%，薄弱的国家通用语言文字基础导致当地外出流动人口在有效沟通、技能培训等方面出现多种问题，成为影响南疆脱贫攻坚的关键因素之一。因此，在南疆地区推行国家通用语言文字势在必行。

六、优化南疆地区扶贫开发治理的政策建议

我国农村扶贫开发的历程具有“艰巨性、阶段性、长期性、多元性、复杂性、特色型、国际性”的特点[16]，在南疆地区这些特点更加突出。围绕着新疆工作总目标，在乡村振兴战略下的南疆地区扶贫开发的前景依然很开阔，在贯彻“五位一体”总布局、“四个全面”战略布局、“五大发展理念”和“四个意识”的基础上优化南疆地区扶贫开发治理需要从以下四方面展开。

(一)以社会稳定为立足点，多方联动改善基础民生

南疆地区扶贫开发面临着维护社会稳定和保障民生的双重压力，扶贫开发要围绕着社会稳定和民生建设进行。

1.坚持以社会稳定为前提

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话和指示精神，贯彻落实党中央治疆方略，聚焦总目标，从长远全面出发，抓住维护社会稳定这个根本前提。南疆地区的社会稳定对我国国家安全战略有着重要的意义，党中央和自治区对南疆地区的稳定发展做了“一年稳住、两年巩固、三年常态”的顶层设计，并结合实际情况做了相关的部署安排，开展了一系列有助于维护社会稳定的政策，如访惠聚、民族团结一家亲、三进两联一交友、精准扶贫、驻村干部扶贫等，这些政策对于维护社会稳定起到了非常显著的作用，间接地降低了扶贫开发的难度，应当坚持积极响应并拥护。

2.妥善处理央地财政关系

坚持社会稳定前提不可动摇，切实将物力、人力、财力投入在维护社会稳定的目标上。与此同时，新疆要在2020年与全国人民一道实现全面建成小康社会，依然要依靠发展，改善基础民生，贯彻落实“两不愁、三保障”的社会保障性政策，保证南疆地区的基础民生。自治区政府要同时兼顾社会稳定和民生发展，充分发挥中国共产党领导的政治优势和社会主义的制度优势，通过中央政府的转移支付支持南疆地区的扶贫攻坚。因此，需要妥善处理中央和地方财政关系，在中央财政转移支付的基础上，自治区政府应努力提升本地区经济发展水平，增加来自本地区的财政收入。

3.创新金融支持机制

南疆地区的地理位置决定了其战略地位的特殊性，全国人民都有责任维护南疆地区的社会稳定，促进南疆地区的民生发展。因此，要动员全社会的力量，创新多种金融支持机制，对南疆地区的扶贫开发提供金融支持。例如，银行机构可以以无息或者低息贷款助力南疆地区的产业扶贫和贫困人口的自主创业；民间机构可以与南疆地区的贫困人口联合起来，以“出资+原产料”的合作模式，推动南疆地区的产业发展。

(二)以大格局扶贫为方向，激发内生动力

在乡村振兴战略背景下，南疆地区的扶贫开发要从全面和长远考虑，以大格局扶贫为方向，开展全面的扩展性扶贫策略，强化基础设施建设，致力长远激发内生动力。

1.开展拓展性扶贫策略

胡象明在新时代社会主要矛盾变化的情况下提出大格局扶贫[17]。新时代人民群众的需求有所改变，贫困人口的需求也有所改变，乡村振兴战略下的扶贫开发应该是一种大格局和拓展性扶贫，体现系统性、大局性、发展性，即扶贫主体的宽泛、扶贫领域的综合性和扶贫内容的系统性。从贫困主体来看，扶贫政策要实现从个人到家庭再到地区的扩展；从扶贫领域来看，扶贫政策要从经济扩展至社会、文化和生态领域；从扶贫内容来看，扶贫政策要从物质扶贫扩展至精神扶贫。

2.强化基础设施建设

乡村振兴战略提出要统筹谋划农村公共服务、基础设施等主要布局，大格局扶贫也是以基础设施的完善为基础的。基础设施薄弱是制约南疆地区经济社会发展的因素，没有路、电、水、网等基本供应，扶贫人才难以被吸引及留下来，扶贫产业难以在南疆落地生根。“十二五”期间，自治区政府在南疆地区的基础设施建设上做出很大努力，为该地区反贫困打下了基础。2016年自治区对南疆地区的扶贫资金是5.9亿元，各级政府地方债券中专项用于农村基础设施建设的资金是26亿元，用于易地扶贫搬迁资金是15.59亿元，金融机构发放扶贫贷款69亿元[18]。但南疆地区基础设施仍有待进一步发展，应以“一带一路”建设为契机，发挥驻村干部的扶贫作用，继续强化当地基础设施建设。

3.更加注重内生发展动力

外力扩展性的大格局扶贫必不可少，但应该更加注重激发南疆地区的内生发展动力。第一，将扶贫、扶志和扶智结合起来，将短期攻关与长足发展结合起来。第二，更关注文化教育思想观念扶贫，要让贫困人口逐步改变“等靠要”思想，形成自我脱贫、自我发展的斗志风貌，继续推进十五年义务教育和“双语教育”，改变思想观念。第三，调整帮扶的方式，用以工代赈、劳动补贴等方式助力南疆地区的基础设施建设，使当地人民共享劳动成果。

(三)以人才为支撑，构建现代乡村治理体制

乡村振兴战略实施的关键就是解决“人、地、钱”的问题[19]，南疆地区扶贫开发的关键在人，难点也在人，因此要通过完善人才队伍建设和建立健全乡村治理体系来突破人才瓶颈和廉政建设的阻力。

1.完善人才队伍建设

在乡村振兴战略背景下，南疆地区扶贫开发要注重吸引人才、培育人才，要完善南疆地区扶贫攻坚人才队伍建设。在打通智力、技术、管理等设施下乡通道的前提下，注重把握两个重点。其一，将南疆地区的人力资本开发摆在突出位置，培育更多本土人才，在“终身职业技能培训制度”的引导下，在南疆地区培育新型职业农民和其他各类技能人才。其二，发挥激励机制，吸引人才，聚天下人才而用之。持续推进“驻村扶贫”、“三支一扶”、特岗教师、定向服务农村专业和“西部计划”等人才支持计划，鼓励全社会投身南疆地区的扶贫开发，充分发挥兄弟省市对口援疆作用。

2.健全乡村治理体系

现代乡村治理体系是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代社会治理体制，要求自治、法治、德治三者有机统一。建立健全乡村治理体系，是乡村振兴战略下南疆地区扶贫开发的题中之义，将有力推动国家治理体系和国家治理能力现代化建设。在南疆地区建立乡村治理体系，让当地扶贫开发更井然有序，应努力做到以下三点：第一，要加强基层党组织建设，充分发挥南疆地区各级“第一书记”的扶贫主力作用；第二，加强法制建设，完善监督体制，增强南疆地区基层干部的法治观念，倡导廉政建设，将各项扶贫工作纳入法治化轨道；第三，以“互联网+网格化”管理对南疆地区非法宗教活动和境外渗透活动严厉打击，维护南疆地区的社会稳定，为扶贫开发提供平安的氛围。

(四)以精细化扶贫为核心，注重全域协调发展

《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划(2018—2020年)》指出，要贯彻“绿色、协调、共享、创新、开放”的新发展理念振兴乡村。在南疆地区的扶贫开发中，也要贯彻新发展理念，摒弃粗放式扶贫，实现精细化和全域协调扶贫。

1.实施精细化扶贫

习近平总书记在“十三五”规划建议中，再次重申了“精准扶贫”。精准扶贫的关键就是“精准”，精细化扶贫开发是“精准”的体现，对具体问题不仅要具体考量的“准”，还应该有“细致”的体现。第一，需要根据克孜勒苏柯尔克孜州、喀什地区和和田地区不同的生态环境和社会经济条件采取有针对性的政策，要贯彻“一把钥匙开一把锁”的“精准”概念，抓住要害之处，点对点逐一突破，真正实现“精准”。第二，精细化扶贫开发重在细节，需要考虑细致，将复杂的问题简单化，把简单的问题标准化，把标准的问题程序化。在南疆地区的扶贫工作中，一方面，要将南疆地区扶贫开发的工作任务分成一个个小的简单的任务，然后逐步针对单一的任务解决。另一方面，南疆地区的扶贫开发需要对资金和资源精打细算地分配，细致地操作各项分配任务。“青萍起于微末”，若不精心细致地关注扶贫工作，扶贫工作任务便很难完成。因此，南疆地区的扶贫开发从理念到行动、从政策的形成到落实、从资源的筹集到利用、从全程监管到效益的评估都要注重精细化管理。

2.构建全域协调发展机制

构建全域协调发展机制，在南疆地区扶贫开发的过程中，要注重多维平衡协调发展。第一，保护生态环境。在南疆地区的扶贫开发中，要关注生态环境，倡导“绿水青山就是金山银山”的发展理念。在能够依托自然环境脱贫致富的村庄，发挥生态资源优势，进行中草药林果产业化栽培，并通过转型升级，打造本地农产品特色品牌；结合生态环境特色，促进生态旅游业发展，实现“旅游+扶贫”模式脱贫。在不能依托生态环境脱贫致富的村庄，要充分利用国家惠民政策，实行易地搬迁扶贫，减少对生态的破坏。第二，协调扶贫资源，促进社会公平。在南疆地区扶贫资源方面，要区分贫困户和非贫困户，有倾斜地配置扶贫资源。要协调好贫困户之间、非贫困户之间的利益关系，维护社会公平。第三，在南疆地区扶贫开发中，要注重代际平衡，不能为了当代发展而损害后代生存的权利，做好长足有效的扶贫开发规划。

总之，扶贫开发是一项艰巨的系统工程，南疆地区的扶贫开发是全疆乃至全国扶贫开发的重点和难点。在党中央的政策引领下，以新时代中国特色社会主义思想为指导，以新疆社会稳定和长治久安为总目标，贯彻中央治疆方略，动员全国全社会的力量，开展南疆地区的扶贫开发治理，是当前和今后一段时间的重点工作。南疆地区扶贫开发治理工作的有效开展，也将为国内其他13个集中连片贫困地区和实施特殊扶贫政策的地区提供脱贫攻坚的宝贵经验。