新中国失业保险70年：历史变迁、问题分析与完善建议

张盈华 张占力 郑秉文

(1 中国社会科学院社会发展战略研究院，北京，100732；2 中国社会科学院美国研究所，北京，100720)

失业保险对于维护失业人员的基本权益有非常重要的作用。党的十八大以来，失业保险除了保障失业者基本生活以外，预防失业、促进就业的作用亦明显增强。进一步完善我国失业保险制度，让失业保险更好地保障失业人员的基本生活、帮其实现再就业进而确保“稳就业”，既是实现就业这一最大民生的需要，也是满足人民美好生活需要的应有之义。本文回顾新中国成立70年以来我国失业保险制度的发展历程、面临的问题与原因，并提出针对性的建议。

一、新中国成立以来失业保险制度发展沿革的考察

中华人民共和国建立初期存在较严重的失业情况，1949年末城镇失业人数为472.2万人，城镇失业率为23.6%[1]，当时对这些失业者的保障主要依靠失业救济，失业保险仍处于制度空白期。1951年原政务院颁布实施我国第一部社会保险法规《劳动保险条例》，确定了老年、工伤、疾病、生育等保障项目，但并未将失业列入其中[2]。直至1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》的颁布实施拉开了我国失业保险制度建设的序幕。此后，我国在1993年出台实施了《国有企业职工待业保险规定》(国务院令第110号)，1999年出台实施了《失业保险条例》(国务院令第258号)，逐渐形成较为完善的失业保险制度体系(1)失业保险制度发展阶段的划分与社会保障的阶段划分密切相关。从社会保障在历次中国共产党全国代表大会报告中的位置和报告的构成看，在1997年党的十五大报告和2002年党的十六大报告中，社会保障是在“经济建设和经济体制改革”部分中被提及的；在2007年党的十七大报告和2012年党的十八大报告中，社会保障是在“以改善民生为重点的社会建设”部分中被提及的；在2017年党的十九大报告中，社会保障是在“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”部分中被提及的。根据社会保障在报告中的位置，结合失业保险制度自身发展情况，笔者认为失业保险制度可划分为“配套经济改革”“促进经济发展”“提升社会治理”三个阶段。。

(一)配套国企改革：失业保险制度初建阶段(1986—1998年)

失业保险制度初建阶段，也可以称为“待业保险阶段”，主要包括《国营企业职工待业保险暂行规定》《国有企业职工待业保险规定》两个制度时期。期间“再就业工程”的实施，为失业人员提供了生活保障和就业支持，使这一阶段呈现鲜明的时代特征。

1.《国营企业职工待业保险暂行规定》的实施(1986—1993年)。1986年7月，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，确定了失业保险的覆盖范围为“四类人”(2)“四类人”包括：宣告破产的企业的职工，濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工，企业终止、解除劳动合同的工人，企业辞退的职工。，确定了基金来源为“企业按全部职工标准工资总额1%缴纳的待业保险基金、基金利息、地方财政补贴”，将保险待遇定义为“待业救济金”，明确了七类开支项目包括待业期间的救济金、医疗费、丧葬抚恤费，转业培训费，生产自救费，管理费，以及破产企业已离退人员的离退休金。值得一提的是，当时建立了与国际惯例一致的待遇递减方式，在最长24个月(要求工龄至少5年)的待遇领取期内，第1～12个月按本人标准工资的60%～75%发放待业救济金，第13～24个月按本人标准工资的50%发放。此外，该规定还对待遇领取退出机制、管理机构及其职责作了原则规范。《国营企业职工待业保险暂行规定》是适应劳动合同制和企业破产制度改革的产物，主要是配合国有企业改革[3]，它的颁布实施标志着我国失业保险制度正式建立。

2.《国有企业职工待业保险规定》的实施(1993—1999年)。随着经济体制改革的深入，国务院于1993年4月发布了《国有企业职工待业保险规定》，与以往相比该规定发生了一系列变化：保障对象从原有“四类人”，进一步扩大到撤销、解散企业的职工，停产整顿被精简的职工，以及被企业除名或开除的职工；企业缴费率降至0.6%同时允许各地对缴费标准灵活调整，费率上限不超过1%；开支项目中不再列入破产企业离退休人员的离退休费；待遇领取最长期限仍是24个月，但将“工龄不少于5年”改为“连续工作不少于5年”；待遇标准从按照个人标准工资的一定比例发放，改为按当地社会救济金的120%～150%发放；待遇保险基金由“省级统筹”改为“市级统筹、省级调剂”等。《国有企业职工待业保险规定》将“国营企业”改为“国有企业”的提法，顺应了政企分离、现代企业制度建立的趋势；但仍沿用“待业”一词，说明关于失业问题理论上未有定论。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出“失业保险制度”，至此“失业”与“失业保险”才开始在我国法律法规和政府文件中普遍使用。

为配合国有企业改革，促进失业职工尽快再就业，帮助企业妥善安置和分流富余职工，1998年中共中央、国务院发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求建立“再就业服务中心”，负责为企业下岗职工发放各项社保待遇和引导再就业。下岗职工在再就业中心的时间不超过3年，3年后仍未再就业的，应与企业解除劳动关系并接受失业救济或社会救济。再就业中心对用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金采取“三三制”的解决办法，即财政预算安排、企业负担、社会筹集(包括从失业保险基金中调剂)各占1/3。该通知还要求，为完善失业保险机制，提高失业保险基金的支付能力，从1998年开始将失业保险基金的缴费比例由企业工资总额的1%提高到3%，由企业单方负担改为企业和职工个人共同负担，其中个人缴纳1%，企业缴纳2%。

(二)促进经济发展：失业保险制度规范发展阶段(1999—2010年)

1.《失业保险条例》推动失业保险进入发展新阶段。1999年国务院颁布了《失业保险条例》，标志着我国的失业保险制度建设取得了突破性进展。该条例明确了保障生活、促进就业的两大制度定位；实质性地扩大了失业保险制度的覆盖范围，即覆盖所有城镇企业事业单位；继续沿用企业缴费2%、个人缴费1%的筹资比例和市级统筹、省级调剂的基金管理方式；规定领取待遇有三个必备条件，即至少缴费1年、非自愿失业、办理失业登记且有求职要求；待遇支出项目中，将待业期间的医疗费改为失业期间的医疗补助金，将待遇期间的转业培训费、生产自救费改为职业培训补贴和职业介绍补贴；将领取24个月待遇的要求改为累计缴费10年以上。这是我国首次使用“失业保险”的行政法规，标志着我国基本建成现代失业保险制度，也标志着我国失业人员的社会保障在法制化轨道上向前迈出了重大一步。

2.完成企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。失业保险制度建立后，失业人员的生活保障和就业有了全新的制度安排，以再就业服务中心为载体的下岗职工基本生活保障制度已完成其历史使命，逐步退出历史舞台。2000年底国务院印发《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，提出“推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨”，从2001年起不再新设再就业中心，企业新增减员按规定享受失业保险待遇。2007年时任总理温家宝在十届全国人大五次会议上作《政府工作报告》时强调，经过多年努力，国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨基本完成。这标志着失业人员的生活保障完全由失业保险制度接手，我国失业保险制度进入了崭新发展期。

3.拓展失业保险制度功能，服务经济发展。随着失业保险制度功能的发展完善，失业保险制度在保障失业人员基本生活之外，功能不断扩展，预防失业、促进就业与稳定就业作用开始突显，主要体现在四个方面。第一，2006年启动东七省(市)失业保险基金扩大支出范围试点，积极探索并规范使用失业保险基金促进就业的支出项目。第二，探索建立失业动态监测和预警机制，更好地把握经济形势变化对就业、失业的影响，为科学决策提供数据支持，有针对性地采取预防和调控失业的政策措施。第三，失业保险逐步成为经济发展中“反经济周期”的重要手段和工具，2008—2009年全球金融危机期间我国启动援企稳岗政策，削减企业社保缴费，利用失业保险基金向困难企业提供稳岗津贴，鼓励企业稳定就业岗位。第四，开展重大自然灾害下失业保险应急机制建设，2008年汶川发生大地震，人社部和四川省启动应急措施，为灾区企业降低失业保险费率，为因灾停业或歇业企业提供困难职工生活保障，利用失业保险基金为灾区创业提供补助金，及时解决灾区企业的困难，有效地援助了汶川地震后的重建工作，同时也实现了失业保险的制度创新。

(三)提升社会治理：失业保险制度深化发展阶段(2011年至今)

2011年我国第一部《社会保险法》正式实施。作为五大社保项目之一的失业保险制度，不断拓展自身功能，多方面、全方位参与社会治理，开始进入深化发展期。

1.阶段性降费贯彻落实中央“降成本”要求。为进一步减轻企业负担，促进就业稳定，自2015年以来失业保险总费率连续四次降低，由3%普降至1%。失业保险降费，在保证制度可持续的前提下，切实减轻了企业和个人负担[4]。截至2017年，其已为企业减负超过1000亿元[5]。

2.推进失业保险，发挥预防失业和促进就业的作用。2015年开始实施“稳岗补贴”政策，面向不裁员、少裁员、稳定就业岗位的企业(主要适用于实施兼并重组的企业、化解产能严重过剩的企业、淘汰落后产能的企业)，按不少于企业上年失业保险缴费总额的50%给予稳岗补贴，从失业保险基金中列支。2018年人社部启动两项行动：一是失业保险援企稳岗“护航行动”，该行动扩大了援企稳岗政策覆盖范围，对符合条件的统筹地区实施政策全覆盖，对符合申领条件企业实施主体全覆盖。仅2018年1～9月，失业保险援企稳岗项目已向32万户企业发放稳岗补贴96亿元，惠及职工2997万人[6]；二是失业保险支持技能提升的“展翅行动”，它针对参保企业员工给予技能提升补贴，帮助劳动者顺应经济转型升级、产业结构调整对就业技能的需要，发挥失业保险预防失业、促进就业的功能。

3.发挥政策优势助力脱贫攻坚战略。2018年6月，人力资源和社会保障部、财政部联合发出《关于使用失业保险基金支持脱贫攻坚的通知》(人社部发〔2018〕35号)，通过提高深度贫困地区失业保险金标准、提高深度贫困地区企业稳岗补贴标准和放宽深度贫困地区参保职工技能提升补贴申领条件三种方式，参与到扶贫攻坚工作中。这是人社领域贯彻落实中央精准扶贫决策部署的重要行动，是失业保险支持深度贫困地区脱贫攻坚的创新政策，也是失业保险助力打赢脱贫攻坚战的有效举措。

二、失业保险制度运行现状和主要问题分析

自中华人民共和国成立以来，失业保险制度从无到有，从有到全。尤其是《失业保险条例》自颁布实施20年来，制度功能日趋完善，在配套国企改革、促进经济发展、提升社会治理水平中发挥了巨大作用。根据《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，我国失业保险参保人数已达到19643万人，2018年失业保险金为平均每人每月1266元，发放的稳岗补贴惠及6445万职工，发放的技能提升补贴惠及60万职工。失业保险制度“保障生活、预防失业、促进就业”的功能得到显著提升。但是，这项制度仍存在一些问题，需要不断改进和完善。

(一)覆盖面不断扩大，但制度瞄准度有待提升

1.覆盖面不断扩大，但仍有较大提升空间。我国失业保险参保人数不断增加，2018年已达到1.96亿人。失业保险覆盖面方面，从1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》覆盖的“四种人”，到1993年《国有企业职工待业保险规定》的七类九种人员，再到1999年《失业保险条例》将城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工纳入覆盖之列，失业保险覆盖群体不断增加。各地也采取许多有效措施，进一步加大了失业保险扩面工作力度，在国有和城镇集体单位从业人员应保尽保的情况下，重点做好外资企业、私营企业以及个体工商户的参保工作，灵活就业人员参保也有了初步进展，这些因素都促使参保人数持续上升。2018年末参保人数达到19643万人[7]，是1988年(6074万)的3倍多，比1999年(9852万)增加了9790万人。但是，相对于城镇就业人数来说，失业保险参保人数占比仍较低，2018年城镇就业人口中参加失业保险的只占25.3%，尤其是近2.9亿农民工的失业保险参保率只有17%[8]。这说明，失业保险还有很大的扩面空间。

2.制度瞄准度不高，受益对象界定精准度有待提升。失业保险制度瞄准度可以用两个指标来衡量。一是参保失业率(Insured Unemployment Rate)，指的是领取失业保险金的人数占正在就业的全部参保人数的比重。这个指标的分母(正在就业的全部参保人数)在失业保险覆盖率很高的国家几乎等于该国正规就业部门人口总数，如美国失业保险制度接近覆盖所有正规就业部门，所以其参保失业率非常低，正常年份从未超过5%，经济危机期间的2009年也仅为4%[9]。二是失业受益率(Recipiency Rate)，即失业保险金领取人数占全部失业人口的比重。

从参保失业率看(3)限于数据的可获性，用“年末领取失业保险金人数”代替“全年领取失业保险金人数”，除以参保人数计算参保失业率，所得结果比原公式计算结果略小。，我国年末领取失业金人员占全部参保人口的比重近年来处于1%的水平，2002年达到峰值4.3%，原因主要是大量下岗职工离开再就业中心后进入失业保险，造成当年领取失业金人员大增。此后，由于国企失业人数趋于稳定，促进就业政策显著减少了失业人数，再加上一些失业人员达不到领取失业保险金的条件，2011年以来参保受益率持续处于1.5%以下(见表1)。

从失业受益率看(4)限于数据的可获性，用年末失业领取失业金人员除以城镇登记失业人员来计算失业受益率。由于城镇登记失业人员统计范围较窄，这种办法计算的失业受益率比按全部失业人员计算的结果偏大。，2008年以来我国城镇登记失业人员的失业受益率维持在20%左右(见表1)，2017年为22.6%，意味着近千万城镇登记失业人员中只有1/5领取失业保险金。城镇登记失业人数小于城镇失业人员数和全部失业人数，因此按全部失业人员计算的失业受益率会更低。2008—2009年全球经济危机时期，我国失业受益率不升反降，暴露出我国失业保险制度瞄准率低的问题，究其原因，主要是参保失业保险的多为失业风险较低的正规部门，如大中型国企和事业单位，许多高失业风险人员(例如灵活就业群体、农民工群体等)的参保率并不高。正如表1所示，农民工参保率虽然连年提高，但也未超过18%，仍有2亿多农民工未参加失业保险。

失业保险制度瞄准率不高导致失业保险基金收入持续远超基金支出，并造成失业保险基金累计结余规模不断扩大。2006年东部经济较发达的7省(市)试点扩大失业保险基金支出范围，一些预防失业、促进就业的措施被纳入失业保险基金支出范围，虽然支出项目增多，但失业保险基金积累规模仍在不断增长。理论上，失业保险制度实行“现收现付制”，过多的基金结余需要通过降低缴费率或提高待遇水平来对冲。而我国失业保险基金大量结余更多是由制度瞄准率低、大量失业人员无法享受待遇造成的，因此需要对这一制度进一步完善。随着失业保险制度覆盖面不断扩大，如果不能提升制度瞄准率，参保失业率和失业受益率会继续走低，失业保险基金积累会更多，失业受益率的“剪刀差”(失业人员不断增加、领取失业金人员不断下降)问题无法得到根治。

表1 2008—2018年我国失业保险制度瞄准率相关指标情况

(二)失业保险金替代率偏低，待遇充足性有待提升

根据《失业保险条例》的规定，我国失业保险金的标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。与国外通常按照社会平均工资一定比例确定失业保险金的做法相比，该做法显然待遇标准较低。从全国平均水平看，2018年我国失业保险金人均1266元/月[10]，当年度城镇单位就业人员平均工资为6872元/月[11]，失业保险金替代率(失业保险金/就业人员平均工资)为18.4%。具体到各省市：北京依据不同缴费年限，2018年失业保险金的标准从每月1536元到1645元不等[12]，当年北京全口径城镇单位就业人员平均工资为7855元/月[13]，最高档失业金替代率为20.9%，最低档失业金替代率为19.5%；上海2018年失业保险金按照梯次递减的办法发放，第1～12月支付标准最高，为1770元/月，当年职工月平均工资为7832元/月[14]，因而最高档失业金替代率为22.5%。

由于失业金替代水平偏低，不断提升失业保险金水平成为完善失业保险制度的一个重要方向。2017年人社部会同财政部共同制定了《关于调整失业保险金标准的指导意见》(人社部发〔2017〕71号)，指导各地在现有基础上，进一步适当上调失业保险金标准，形成增长机制，并提出逐步将失业保险金标准提高至最低工资标准的90%。不过即使如此，失业保险金替代率也处于较低的水平。如表2所示，以2016年为例(5)之所以选择2016年数据，主要是囿于数据可得性。《中国统计年鉴2018》，没有延续以往的“城镇单位就业人员平均工资”统计口径，而是将原口径变为“城镇非私营单位就业人员平均工资”和“城镇私营单位就业人员平均工资”两项。，假定当年各省(市)失业金标准均达到了该地区月最低工资标准的90%，年度失业保险金替代率超过30%的仅有3个省份(河南省最高)，在31个省份中占比仅为9.7%；替代率在20%～30%之间的有25个省份，占比为80.6%；上海、北京、西藏3个省份的替代率不足20%。

(三)失业保险制度备付能力高，但也面临收支失衡的困境

截至2018年底，失业保险基金累计结余已达5817亿元[15]。失业保险基金是实施失业保险制度的物质基础，对失业保险制度发挥功能起着至关重要的作用。我国失业保险基金持续快速增长，2000年基金累计结余为196亿元，2018年为5817亿元，后者比前者增加了近28倍多。从表3中各省份失业保险基金备付能力(当年累计结余/当年基金支出)看，以2017年为例，当年我国整体备付能力超过6年，最高的是西藏，可支付67年，最低的是上海，也可支付1.7年。

表2 2016年度失业金提升到最低工资标准90%时各地区失业保险金替代率情况

需注意的是，我国失业保险基金快速增长是在2006年东部7省(市)扩大失业保险基金支出范围试点、稳岗补贴和技能提升补贴全面推开、失业保险基金为失业人员代缴的医疗保险费和发放的价格临时补贴等支出不断增加的情况下发生的。失业保险基金趋势性增长使失业保险基金难以达到“收支平衡”的目标。失业保险基金并非是结余越多越好，作为大数法则最为典型的制度之一，失业保险基金收入与支出的平衡应该与经济周期密切关联，经济稳定时期失业保险金得到积累，经济衰退期失业保险金大量支出以增加消费。例如，美国的失业保险制度每年收入几百亿美元，七八年遇到一次失业高峰，此时累计的一两千亿美元会全部支出用于反经济周期，这一过程伴随经济周期不断循环。所以美国的失业保险基金余额呈十分规律的锯齿形状，从未出现过一条向右上方永远攀升无尽头的斜线，此外，美国的参保失业率平均在5%左右，是一条较为平稳的直线[16]。

表3 2017年度各省份失业保险基金备付能力排名情况

三、我国失业保险制度改革和完善应重点关注的问题

失业保险寻求顶层设计改革，需要回答为谁提供、提供什么以及如何提供三个问题。要回答好这三个问题，需要从失业保险制度有效覆盖面、失业保险制度与其他失业保护和积极劳动力市场政策的边界以及失业保险基金的统筹层次三个方面分析。

(一)制度覆盖对象与提升制度的有效性

目前我国失业保险制度受益率低、瞄准度不高，主要原因在于失业保险制度存在“两张皮”，即制度参保群体和失业高风险群体不匹配，加入失业保险制度的多是就业稳定、失业率低的群体，而失业风险较高、更需要失业保险保护的群体却游离于制度之外，这也导致失业保险基金不断膨胀。失业风险高的群体主要有三类。一是农民工群体。2018年我国外出农民工为1.73亿人，其中，跨省农民工为7594万人，占比44%[17]。农民工平均就业时间在10个月左右，失业风险是农民工面临的主要社会风险之一，因此失业保险是农民工最需要的社会保险项目之一。二是灵活就业人员群体。在国家实施创新驱动发展战略、鼓励大众创业万众创新的政策背景下，灵活就业人员数量将不断增加。个体经营、平台经济、自由职业等成为就业的重要途径。但考虑到灵活就业人员的就业特点和现实情况，以正规就业和标准用工模式为基础的失业保险很难满足灵活就业人员的现实需要。三是应届大学毕业生群体。大学毕业生就业难是社会需要密切关注的现象，就业难会给个人和社会带来诸多负面影响，促进这个群体早日实现就业，既有助于社会稳定，也可避免人力资源闲置浪费。东部7省(市)扩大失业保险基金支出范围试点的经验显示，失业保险制度在促进就业方面有很大作用空间。为此，有必要细化制度设计，将这类群体覆盖到失业保险制度中，发挥失业保险制度促进就业的作用，提升制度有效性。

(二)制度内容设计与提升制度的激励性

失业尤其是长期失业者容易对制度产生福利依赖，因此，增强制度激励性、促进失业人员早日实现再就业是提高制度有效性的保障。由福利依赖产生的道德风险包括两方面：一是失业保险待遇过度慷慨削弱了劳动者的再就业意愿，提高了失业率[18]；二是失业保险制度的保护降低了雇主裁员的成本，间接导致雇主增加裁员[19]。从个体角度来看，我国失业保险制度激励性不足有三个方面的原因。第一，失业保险制度待遇给付期过长。我国失业保险待遇最长给付期为24个月，而中东欧国家多数在12～18个月之间[20]，英国为6个月，美国大多数州规定一般情况下失业给付期不超过26周，近年来一些国家还在不断缩短待遇给付期，如瑞典将最长给付期限由600天削减至300天[21]。第二，失业保险未实行待遇阶梯递减机制。为增强制度激励性，随着失业期延长而降低失业保险金待遇成为世界大多数国家的通用做法，在西班牙失业后180天内的失业保险金为个人失业前6个月月均收入的70%，此后为50%，中东欧国家中的捷克、爱沙尼亚、斯洛伐克，发达国家中的瑞典、荷兰及拉美地区的智利等均采用此种模式[22]。第三，失业人员领取失业金期间缺乏义务性规定。我国《失业保险条例》中关于失业人员领取失业金期间的义务性条款仅有一条，即“无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的，停止发放失业金”，且这一条款属于消极义务规定。领取失业金期间失业人员义务性规定(尤其是和就业相关的义务性规定)过少或缺失，对失业人员再就业会产生不利影响。

(三)制度运行机制与提升制度的效率

良好的制度设计需要科学有效的运行机制才能切实落地，进而维护好参保人员的切身利益。从我国失业保险制度运行看，有必要对制度运行的支持系统、失业保险与其他社会保险制度的关系等方面进一步改进。首先，失业保险经办能力有待加强。我国目前失业保险经办机构形式多样，各地负责失业保险经办的有社会保险经办机构、公共就业服务部门、单独建立的失业保险经办机构及其他类型的失业保险经办机构，各类机构分属不同职能部门，不利于统一管理和信息互通。失业保险经办机构工作人员处于超负荷运转状态，难以承担起失业保险制度日益丰富的功能。例如，2009年江苏省在对经办机构的调研中发现，江苏全省经办人员与参保人数的配比为1∶2.62万[23]，这不利于失业保险经办机构有效开展工作。其次，失业保险基金统筹层次较低。目前有7个省市实现了省级统筹，15个省市实现市级统筹。总体来看，我国失业保险基金以市级、县级统筹为主，统筹层次过低。各地失业保险基金已形成几千个小的“资金池”，各自为战，抵御风险能力较弱。再次，在具体运行过程中，失业保险促进就业的功能与就业促进政策、失业保险用于促进就业的资金与财政促进就业资金、失业保险金与经济补偿金等还存在相互交叉影响、边界不清晰的问题，因而需要厘清它们的职能定位和边界，实现制度之间融合共促发展。

四、完善我国失业保险制度的建议

基于以上重点问题的分析，应对失业保险制度做进一步的修订和完善，使制度更好地发挥失业者安全网、社会稳定器的作用。

(一)以失业保险为中心完善我国失业保护体系

我国失业保险制度应如何改革？改革哪些方面？需要首先回答失业保险制度在失业人员保护中的角色和地位这个基础性问题。在厘清失业保险制度的定位和职责基础上，建立以失业保险为中心的失业保护体系。

一是失业保险制度应该逐步替代经济补偿金制度。二者同为失业者保护制度，但来源和依据不同，失业保险制度依据《社会保险法》和《失业保险条例》，属于社会保险制度，资金来自社会成员的共同缴费，而经济补偿金制度依据《劳动合同法》，属于劳动权益保护制度，资金来自雇主支付。按照现行劳动法规，劳动者非因个人原因被解聘时，用人单位需要支付经济补偿金，而因个人原因被解聘的无法获得经济补偿金。但按照失业保险相关法规，无论个人是否有过错，只要属于非自愿失业，均可获得失业保险金。可见，失业保险制度的保障范围较经济补偿金制度更广。在实践中，经济补偿金需要雇主支付，由此带来的劳资矛盾屡见不鲜，例如失业者因无法证明“被迫辞职”而无法得到经济补偿金，雇主也因无法证明雇员“主动离职”而不得不支付经济补偿金。因此，取消经济补偿金无疑会破解制约劳动力流动的市场僵化问题。从这一点看，扩大失业保险制度参保率，逐步取代经济补偿金制度，有助于增进劳动力市场的灵活性。

二是厘清失业保险和积极就业政策在促进就业功能上的边界。失业保险基金中促进就业的支出与积极就业政策中就业专项资金的性质不同，必须明确二者的使用范围。失业保险基金属于社会保障基金，用于促就业的支出，来源于企业、个人的失业保险缴费，应该侧重用于制度参保人在失业时的基本生活保障、再就业技能的培训以及预防失业等，并具体落实到个人的各项补贴支出，如培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴以及岗位补贴等。就业专项资金属于财政资金，是政府财政预算安排的用于促进就业的专项资金，体现了政府在促进就业中的作用与责任，应该侧重于对就业岗位的开发和对就业困难人员的帮扶，如建设公共就业服务体系、实训基地、基层信息平台等。同时，要合理确定“三个占比”的数量关系，“三个占比”具体指失业保险基金中的促进就业支出占失业保险基金总支出的比重、失业保险基金中的促进就业支出占国家促进就业总支出的比重以及一般税收支出(就业专项资金)占促进就业总支出的比重。

(二)以结构性改革扩大制度覆盖面

第一，为参保不足1年的农民工建立“一次性失业补贴制度”。我国《失业保险条例》第二十一条规定，单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。2017年《失业保险条例(修订草案征求意见稿)》将农民合同制工人自然纳入失业保险制度中，取消了对合同制农民工所做的专门的条款规定，实质上对建立劳动关系的职工全覆盖，这无疑是一次历史性的进步，对形成全国统一的劳动力市场、提高劳动力市场的弹性、防止社保制度碎片化等起到积极作用。但从现实情况看，由于农民工未签订劳动合同的占大多数，且即使签订合同，由于外出农民工全年外出从业时间也难以达到缴费1年的要求(表4)。从客观实际出发，建议为缴费6个月以上，不满1年的合同制农民工建立“一次性失业补贴”制度；而对于缴费满1年的，则按失业保险制度计发办法发放失业保险金。

表4 2015—2016年农民工签订合同情况单位：%

第二，为城镇灵活就业人员建立“失业保险个人账户制度”。城镇灵活就业人员是失业保险制度覆盖的难点。从国外的实践看，许多国家逐步探索将灵活就业人员(非正规就业者)纳入失业保险制度。丹麦允许非正规就业人员以独自缴费的方式参加失业保险制度，缴费期限至少1年[24]；美国的部分州也允许自雇人员自愿参加失业保险制度[25]；近些年来拉美地区建立发展了失业保险个人账户制度。这些政策实践和制度创新均为我国针对城镇灵活就业人员建立“失业保险个人账户制度”提供了参考。我国城镇灵活就业人员失业保险个人账户制度的基本设计思路是：面向城镇灵活就业人员引入失业保险个人账户，个人向账户缴费，失业保险基金向个人账户提供补助资金，以提高制度吸引力，个人缴费与失业保险基金配比缴费积累形成一笔储蓄资金。当灵活就业人员失去收入来源，在符合特定条件的情况下，可以从个人账户中提取资金，从而实现平滑消费的目标。为提高效率和减少行政成本，“失业保险个人账户”可与灵活就业人员的养老保险个人账户实行“绑定管理”和分账核算[26]。

第三，为未就业的应届大学毕业生建立“见习岗位津贴制度”。我国为毕业6个月内未能就业的应届大学毕业生建立“见习岗位津贴制度”，由失业保险基金向企业提供补助以鼓励其提供见习岗位，进而为应届大学毕业生创造实践机会；同时该制度规定了最长待遇期限以避免“福利依赖”，以达到促进应届毕业生就业、提升高学历劳动者的工作匹配程度的目的。法国的“首次雇用合同法案”“青年就业紧急计划”以及德国的“未来就业合同计划”，都体现了政府在促进大学毕业生等青年群体就业、降低青年失业率上的责任。我国为应届大学毕业生建立的“见习岗位津贴制度”是符合国际潮流的，它是失业保险制度不断探索新领域，扩展制度功能的选择，是预防失业和促进就业的一项特殊制度安排，旨在为大学毕业生提供适应社会的缓冲时间，不仅为劳动力市场建设做出独特的贡献，也有利于提高失业保险基金的使用效率。

大学生见习岗位津贴与失业保险两个制度既有区别又高度联系。失业保险的目标群体是参保劳动者，享受待遇的前提是缴费和非自愿失业，失业金发放对象是参保失业者本人；大学生见习岗位津贴面向刚刚步入劳动力市场的应届大学毕业生，他们没有缴费，但因为各种原因未能实现就业，可通过见习岗位引导其尽早适应劳动力市场。由于两种制度对象和目标不同，因而待遇期限各异，失业保险目前最长为24个月，大学生见习岗位津贴以6个月为上限，此外，在就业服务形式上，失业保险重在促进再就业，大学生见习岗位津贴则重在提供工作岗位(表5)。

表5 失业保险和大学生见习岗位津贴制度的差异

(三)以参数式改革提升制度激励性

有必要对我国失业保险制度做出参数式改革，即对待遇期限、待遇水平、领取失业金期间的义务等做出调整，以保证制度的有效性和提升制度激励性，这种激励性既包括激励劳动者参加失业保险制度，也包括促进制度内领取失业金人员尽快再就业。

首先，提升失业保险待遇以增进参保激励性。我国失业保险金应该与缴费工资挂钩，待遇标准取决于缴费工资和缴费时间，同时设定缴费工资的上限和下限。如北京、江苏、辽宁等地失业金与缴费年限关联，缴费时间越长，则享受期限越长，失业金标准也更高。

其次，增加制度内在约束以提高再就业激励性。为防止或减少失业保险金提高时的道德风险，有必要采取以下两种措施：一是缩短给付期限；二是实行梯次递减的发放方式。建议缩短我国失业保险金的发放期限，并实行递减机制。以给付期18个月来划分，可以按以下递减方式发放失业保险待遇：第1至6个月，按月标准的100%发放；第7至12个月，按月标准的80%发放；第13至18个月，按月标准的60%发放。我国一些省份在具体待遇发放中，已经实践了待遇递减机制，如北京、上海、内蒙古等省市。北京规定从第13个月起按照最低标准发放失业保险金；内蒙古规定第一年失业保险金的发放标准为最低工资的90%，第二年则降至80%；上海规定第二年按照第一年的80%发放失业保险金(表6)。下一步应扩大该机制的实践范围，并将这些有益做法上升到法律层面予以确认。

表6 2018年我国部分省市失业保险梯次递减计发办法

再次，将“工作时间”作为失业保险金领取期间的义务性规定。我国目前对领取失业金期间的失业人员只有一个消极义务规定，即“无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的适当工作或者提供的培训的”。建议要求失业人员领取待遇之前必须有一定的“工作时间”，这里的“工作”可以是求职行为，可以是参加培训，也可以是从事公益性的工作(如社区服务等)；失业人员参加“工作”的情况应该定期(如两周一次)向失业保险主管部门报告。不间断的求职活动以及再就业培训等可以使失业人员保持求职积极性以及提高求职技能；履行“工作”义务的条件会防止偏好闲暇的非劳动者冒充失业者申报和领取失业保险金。

(四)以省级统筹提升失业保险制度运行效率

改革失业保险制度的管理层级，增强省级管理及其灵活性，让失业保险制度适应地区差异。将失业保险制度建成属地管理的险种，允许失业保险制度成为省级层面管理的制度，不会对我国劳动力市场带来扭曲效应[27]。

第一，失业保险基金要提高到省级统筹。从我国国情出发，失业保险制度提升至省级统筹，既有必要也有可能。我国失业保险制度经过多年发展，统筹层次不断提升，逐步由原来的县级统筹提升至省级统筹，目前有7个省市实现了省级统筹，15个省市实现市级统筹。失业保险统筹应以省级政府为责任主体，由省级政府的指定机构进行经办管理，失业保险基金的资金池、收支单位、运行层次、基金投资运营都设在省一级。在中央统一指导下，省级政府根据本省失业保险基金结余、失业率等情况，确定失业保险费率，管理失业保险具体事务。目前我国失业保险制度改革也是不断朝着省级统筹的方向发展，这符合制度发展的潮流。

第二，失业保险具体运行中要实现中央与各省市之间互动管理。首先是费率方面的互动。建议实行“法定费率”和“执行费率”相结合的费率动态调整机制，中央设定1%的“法定费率”，同时给出指导线，设定失业保险“执行费率”区间(0.5%～1.5%)，各省在这一区间内依据实际情况做出具体选择。其次是考虑设置中央、地方两级失业保险待遇自动延期机制。成立“中央失业保险调剂金”和“省级失业保险调剂金”(6)建立中央调剂金的目的并不是在经济正常时期对基金入不敷出的省份进行转移支付以平衡各省的失业保险基金，而是对经济危机期间失业率较高、支付待遇有困难的地区进行帮助，或将资金用于其他涉及失业保险公共项目的支出。中央调剂金如果在经济正常时期发生中央转移支付，则各省失业保险基金没有足够的动力去保持基金充足性，甚至可能会出现有些省通过过度降低费率等手段使本省失业保险基金入不抵支，以获取中央调剂金资助的情况，也就是说，经济正常时期若存在中央转移支付，会诱使地方政府产生道德风险。，在失业保险待遇给付期最长为18个月的基础上，设置失业保险待遇自动延期机制，实行“失业保险地方自动延期”和“失业保险中央自动延期”两种调节阀，规定自动延期最长期限，例如分别可延长2个月。

第三，增强失业保险经办安全服务能力。优良的失业保险制度设计，需要以精准科学的运营体系为载体，将制度优点完整体现。为此，失业保险经办和服务要坚持三个基本原则，即高效、便民、安全。应积极推进“互联网+”、大数据为代表的新理念、新技术、新模式在失业领域的广泛应用，加快实现失业保险服务和管理工作全程信息化，全面提升服务能力和管理水平。首先，在高效方面，建立统一的失业保险经办网络平台。建议充分利用互联网、大数据和移动通信等技术，打造集失业保险金申领、稳岗补贴申报、技能提升补贴申报为一体的网上经办服务平台。其次，在便民方面，促进信息查询、申领受理、转移接续等更加快捷有序。通过网站、社保信息查询机、微信等，随时掌握个人失业保险金缴纳或领取的情况；在申领时能够通过与社保系统、就业服务管理系统的对接，提取用工备案和失业登记信息，并对信息进行详细的分类和运算，个人无须提供过多的证明材料；同时实现失业保险跨统筹地区的信息共享，以及失业保险基金跨统筹地区的资金结算服务。第三，在安全方面，应保障数字化系统的安全和基金安全。具备抵御大规模网络攻击的能力，通过建设统一的电子认证体系、灾难恢复体系确保数字化系统运行安全；要密切关注延续降费率后收不抵支地区的基金运行情况，发挥中央、省级失业保险调剂金的作用，确保基金运行安全可持续；指导各地完善内控机制和财务管理制度，加强对内控、稽核、绩效考核、档案管理等的信息化支撑，遏制和打击各类违纪违规支出行为和失业保险欺诈行为，保障失业保险基金规范运行。