文化类社会组织参与政府购买SWOT－PEST 分析

宋长善

（江苏省文化艺术研究院，江苏 南京210005）

一、研究缘起与分析框架

（一）研究缘起

2015 年5 月，原文化部等四部门联合制定《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》中提出“积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作”。2016 年12 月《公共文化服务保障法》的出台意味着政府购买公共文化服务有了法律保障。近年来，国家在公共文化服务供给上频繁重举，特别是将转变政府职能、构建服务型政府与购买公共文化服务并举，彰显出国家加快公共文化服务供给侧改革的决心。政府购买公共文化服务是指以政府为主导，运用市场机制与社会机制促使政府、市场、社会三者之间建构起合作伙伴关系，实现公共文化服务有效供给，满足民众文化需求，保障民众的基本文化权利[1]。政府购买公共文化服务使公共文化服务的“生产者”和“提供者”出现角色分离，政府淡出部分公共文化服务直接生产的角色，社会力量加入公共文化服务的供给之列。文化类社会组织作为社会力量的重要组成部分，在资源动员、服务提供、活动实施与运营管理等方面拥有专业化的能力，是政府购买公共文化服务的主要承接主体[2]。根据民政部《2017 社会服务发展统计公报》，截至2017 年底，全国共有社会组织76.2 万个，比上年增长8.4%；其中文化类社会团体3.9 万个，同比增长11.4%；文化类民办非企业单位2.1 万个，同比增长16.7%[3]，文化类社会组织整体发展势头良好。然而，由于政府购买公共文化服务尚处于发展初期，目前鲜有学者对文化类社会组织参与政府购买的发展环境进行系统性分析。

（二）分析框架

文化类社会组织参与政府购买的可持续发展需要双方共同努力创造一个良好的发展环境。换言之，一方面，文化类社会组织需要构建一个良好的内部环境；另一方面，政府需要营造一个优良的外部环境。SWOT 模型与PEST 模型是组织环境分析通常采用的方法。SWOT 模型是一种战略分析方法，起初应用于分析环境变化对组织的影响，帮助组织整合内外部资源及采取有效策略应对环境的变化。SWOT 由strengths（优势）、weaknesses（劣势）、opportunities（机遇）和threats（威胁）四个要素构成。其中SW 强调内部环境分析，OT 则注重组织外部环境分析。PEST 模型是以整个外部生态环境为影响因子，包含4 个关键变量：politics（政治）、economy（经济）、society（社会）和technology（技术）。为了使分析更加深入与更有针对性，本文拟采用SWOT－PEST组合模型对文化类社会组织参与政府购买的内外部环境进行深入分析。具体而言，一方面，通过SWOT模型中的SW 分析内部环境；另一方面，将PEST 模型嵌入到SWOT 模型中OT 中分析外部环境。通过分析，力求全面准确地识别和评估文化类社会组织参与政府购买所处的内外部环境状况，以期为文化类社会组织在购买活动中更好发挥自身优势、适应环境及完善政府购买公共文化服务的相关政策体系提供参考。

二、文化类社会组织参与政府购买发展环境的SWOT－PEST 分析

（一）文化社会组织参与政府购买的内部环境：优势与劣势

1.文化类社会组织参与政府购买的优势。

（1）与文化事业单位及国有文化公司相比，文化类社会组织更有效率。长期以来，公共文化服务的供给主要依靠政府及文化事业单位，而社会力量明显参与不够。政府行政性生产与供给公共文化服务模式导致了公共文化服务供给过程中市场竞争机制缺失，所以也就伴随着成本偏高、动力不足、效率低下等问题。文化类社会组织在体制与机制上与传统的文化事业单位及国有文化公司相比，更具备市场弹性与适应性，有利于持续不断地提高服务水准、优化服务机构，从而提高服务效率。

（2）与营利性的文化企业相比，文化类社会组织可有效规避“市场失灵”。文化企业也是公共文化服务供给的重要力量，但是其天然具有市场性和逐利性，获得充足的利润是其参与公共文化服务供给的主要动力。故对于一些冷门和“无利可图”的服务产品（比如农村公共文化服务领域），其显然缺乏参与的动力。而文化类社会组织因民间性、志愿性和非营利性等特征，能够弥补文化企业的不足及市场无法顾及的领域，有效规避“市场失灵”现象。

（3）动员资源及专业能力较强。文化类社会组织的公益性可使其获得更多的社会支持，如国家项目资金扶持、社会各界人士的经济援助及志愿者人力支持。文化类社会组织能够通过资源配置能力将集中起来的公共资源更加精准地投入到公共文化服务领域，进而达到社会效益最大化。同时，文化类社会组织专注于公共文化服务领域，具有较强的专业性，能够满足不同民众多样化、个性化的公共文化需求。

2.文化类社会组织参与政府购买的劣势。

（1）自治性与独立性缺失。在政府传统行政性供给公共文化服务模式下，文化类社会组织一直处于缓慢发育阶段，多受雇于行政部门，行为和组织方式普遍带有浓厚的行政化色彩。供给方式改革后，政府也只在有限的领域向文化类社会组织开放，大量公共文化资源仍然掌握在公共文化事业单位、国有公共文化公司等体制内的组织中。在这种情况下，文化类社会组织的成长发展空间被挤压，从而导致文化类社会组织依附于政府的现状难以改善。在购买活动中，文化类社会组织基于对政府资金的高度依赖，大多时候无法按照自身的意愿开展工作，沦为政府的代言人。

（2）优秀人才资源匮乏，从业人员缺乏基本的保障。与体制内的单位、收入较高的外企及民企相比，文化类社会组织从业人员在薪资、社会保障等方面的制度安排尚不完善，难以吸引和留住优秀人才。以上海为例，据统计104 家文化类社会组织工作人员共有813 人，按文化程度划分，工作人员以专科学历为主，高学历人才比例偏低，硕士及以上的占比平均只有8.2%，大专及本科的占比72.8%，大专以下占比19%；从专职人员收入来看，工作人员总体待遇偏低，文化类民办非企业单位、行业协会和基金会的平均收入分别是2628 元、3879 元和3750 元，低于上海市职工的月平均工资水平[4]。

（3）内部治理能力不强。现阶段由于我国文化类社会组织处于起步阶段，内部治理缺乏一定的专业性。表现在：一方面，很多组织缺乏完善的治理结构，缺乏相应的理事会、监事会，或者即使存在相应的理事会、监事会但相应的职能责任无法履行；另一方面，很多组织自律性不强，对本身要求不严，组织活动和内部管理情况不公开，甚至不做相应的财务审计[5]。因此，不少文化类社会组织的内部管理比较混乱，管理决策和运行行为存在一定的随意性。

（二）文化社会组织参与政府购买的外部环境：机遇与威胁

如果说文化类社会组织参与政府购买的优势与劣势具备现实存在性的特点，那么机遇与挑战则具有潜在性的特征。文化类社会组织参与政府购买是机遇与挑战并存。

1.文化类社会组织参与政府购买的机遇。

（1）文化类社会组织参与政府购买迎来“政策叠加期”。表1 列举了2010—2016 年政府颁发向文化类社会组织购买公共文化服务的相关政策法规。由表可知，2015 年，中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中明确要求建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制，培育和规范文化类社会组织，加大政府向文化类社会组织购买服务力度。同年，原文化部等四部委出台了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》进一步规范了政府向文化类社会组织购买服务的行为，是全面推行政府购买公共文化服务的标志性文件。2016 年，《公共文化服务保障法》的出台标志着从法律层面确立了公共文化服务的地位以及政府购买模式的合法性。由此可见，政府在公共文化领域不遗余力地推行购买服务为文化类社会组织的发展提供了契机。

表1 政府向文化类社会组织购买公共文化服务的相关政策法规

（2）政府对文化事业的财政投入持续增加。根据《2018 年文化和旅游发展统计公报》，2018 年中央对地方文化项目补助金额高达50.51 亿元，与2006 年的2.49 亿元相比，增长了19.3 倍；总体上看，中央对地方文化项目专项资金的投入呈现逐年增长的态势（图1）；全年全国文化事业费928.33 亿元，比上年增加72.53 亿元，增长8.5%；全国人均文化事业费66.53 元，比上年增加4.96 元，增长8.1%[6]。由此可见，国家以持续增长的财政投入来促进公共文化事业的健康发展，这为文化类社会组织参与政府购买提供了经济支持。

图1 2006—2018 年中央对地方文化项目补助资金情况

（3）民众公共文化服务需求日益高涨。改革开放以来，民众的生活水平日益提高，公共文化需求也日益高涨。《中国文化消费指数（2018）》显示，我国文化消费综合指数持续走高，由2013 年的73.7 增至2018 年的82.2，其中文化消费环境、文化消费能力与文化消费水平均呈上升趋势[7]。这反映出民众文化需求已对政府公共文化服务的供给水平形成了倒逼压力。此外，由于个人偏好、经济能力与教育背景的不同，民众对于公共文化的需求也存在差异。鉴于此，单依靠政府传统行政性生产公共文化服务模式已显得力不从心，需要创新公共文化服务供给机制，建立政府购买公共文化的方式与平台，鼓励和支持社会力量参与公共文化服务供给[8]。

（4）国内外政府购买公共文化服务的实践为文化类社会组织参与政府购买提供了可资借鉴的宝贵经验。发达国家对于政府向文化类社会组织购买服务的研究和实践较早，也形成了较为成熟的模式，如法国、日本的“政府主导型”公共文化服务购买模式，英国、澳大利亚的“政府分权型”公共文化服务购买模式，美国、德国的“市场主导型”公共文化服务购买模式。近年来，在公共文化服务领域，国内许多地方政府也积极探索服务外包、公开招标、项目采购等多种购买形式，为政府向社会组织购买公共文化服务积累了宝贵的经验，如无锡新区政府向社会组织购买公共文化服务的实践、深圳政府购买社会组织公共文化服务的政策经验、上海文化类社会组织的发展经验等。总之，我们既可从国外成熟的购买模式中，也可从国内政府向社会组织购买公共文化服务的实践中学习借鉴，取其精华，去其糟粕，结合实际情况加以灵活应用[9]。

2.文化类社会组织参与政府购买的威胁。

（1）政府职能转变不到位，相关的法律法规体系尚不完善。一是目前政府职能转变尚未完全到位，在公共文化服务领域同时扮演“运动员”和“裁判”的角色。政府该做什么、不该做什么还没有明确的界定，对社会干预过多但指导与监管不足，造成越位与缺位并存。二是在文化类社会组织的发展上关卡过多。现阶段政府对文化类社会组织的管理采取登记机关与业务管理的双重管理体制，即先“行政合法”后“法律合法”，客观起到了管控、限制，而不是支持与鼓励的效果，影响了文化类社会组织的成立与发展。三是文化类社会组织参与政府购买的相关政策法规尚不完善。虽然《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》为政府购买公共文化服务提供了总体性的指导，但其依然只是宏观性、框架性的指导意见，缺乏对具体的购买机制、资金管理、绩效评估等具体性的规定。

（2）外界对文化类社会组织发展的资金支持力度不够。文化类社会组织普遍存在经费缺乏的问题，平均有39.3%的文化类社会组织处于入不敷出的状态，25.1%的文化类社会组织基本持平，35.6%的文化类社会组织勉强略有盈余；文化类社会组织获得政府资助和购买服务的收入也明显偏低，文化类社团、行业协会和民办非企业单位获得政府购买服务的收入分别只占4.3%、8.8%和6.7%。

此外，由于尚未建立完善的社会资金参与公共文化服务活动[10]的政策支持机制，对文化类社会组织的捐助或资助也没有形成行之有效的运行机制。由于缺乏必要的社会资源和经费支持，文化类社会组织很难开展丰富的文化服务活动，只能靠有限的经费勉强维持，影响了其社会性、公益性目标的实现。

（3）社会认可度低、民众志愿服务意识不强。长期以来，文化类社会组织数量少、活动少，民众存有公共文化服务由政府行政性供给的惯性思维而对文化类社会组织的存在比较陌生。因此，在面对“体制内”事业单位和国有文化公司的竞争时，民众习惯性地认可“体制内”单位，而对文化类社会组织供给公共文化服务的信任度比较低[11]。此外，文化类社会组织的公益性和社会性要求其大力推行志愿服务事业，然而，现阶段我国城乡居民的志愿服务意识不强，志愿服务行为尚不规范，相关的支持体系还不完善。

（4）政府购买公共文化服务的标准化建设及科学的绩效评估体系尚不完善。一是政府向文化类社会组织购买公共文化服务的标准化建设不完善。现阶段由于政府购买公共文化服务处于起步阶段，标准化建设正处于探索阶段，尚未形成地方标准或国家标准。这不利于相关人员意识到行为规范的重要性，也不利于政府和社会公众有效监督公共文化服务供给的实效。二是科学的绩效评估体系尚未建立。目前政府管理部门依然是我国政府购买公共文化服务的主要绩效评估主体，评价主体较为单一。缺乏一个科学完善的绩效评估体系，既无助于文化类社会组织在购买活动中出现的问题被及时发现与解决，又不利于对文化类社会组织进行有效地检测、评估与指导，从而导致其可能会偏离“非营利”属性。

（三）文化类社会组织参与政府购买发展环境的SWOT－PEST 矩阵分析

上文从文化类社会组织参与政府购买发展的内外部环境进行分析。内部环境主要从文化类社会组织参与政府购买的优势（S）与劣势（W）进行分析；外部环境则从政治（P）、经济（E）、社会（S）和技术（T）四个维度对文化类社会组织参与政府购买的机遇与威胁进行分析。据此，可以建立文化类社会组织参与政府购买发展环境SWOT－PEST 分析矩阵（表2）。

表2 文化类社会组织参与政府购买发展环境的SWOT－PEST 矩阵分析

三、文化类社会组织参与政府购买发展环境优化策略

（一）文化类社会组织参与政府购买内部环境的优化策略

1.拓展资金来源渠道。只有具备稳定的资金来源才能确保组织正常开展活动，文化类社会组织亦是如此。然而现实中我国大多数社会组织在运营过程中饱受资金匮乏的困扰，这也是导致文化类社会组织自治性与独立性缺失的主要原因。故文化类社会组织需要不断拓展资金来源渠道，降低对政府财政资金的过度依赖，可以通过寻求社会捐赠、基金支持、收取适当的会费及项目营收等方式实现组织资金来源的多渠道化，提高资金来源的稳定性[12]。

2.加强人才队伍建设，完善员工福利保障体系。一是要拥有一批人文素养高、专业素质硬的公共文化服务人才。文化类社会组织可采取一些吸引各类优秀文化人才的举措，进而为其可持续发展提供智力支持。二是加强在职员工的培训力度。文化类社会组织可以将内部学习与外部交流有机结合，搭建起提升组织成员专业服务技能的多元化培训学习平台，以确保有能力成为政府购买公共文化服务的承接对象。三是完善组织成员的福利保障体系。文化类社会组织不仅要为员工制定良好的职业生涯规划，构建人才晋升机制，还要提高薪资报酬、解决社保问题，增强其获得感与幸福感，进而形成一支稳定、优质、专业的人才队伍。

3.完善内部治理机制。文化类社会组织在参与政府购买活动中，应完善自我管理与自我约束的内部治理机制，建立健全理事会、监事会制度，推动管理科学化、决策民主化与信息公开化。加强制度建设，包括职能定位、内设机构、财务管理、人员聘用、内部考核及激励机制等，从而使其在制度化、规范化的轨道上运行。

（二）文化类社会组织参与政府购买外部环境的优化策略

1.政治环境的优化策略。（1）进一步转变政府职能。政府应正确处理好与市场和社会的关系，认识到文化类社会组织是协助政府提供公共文化服务的助手，并与之建立良好的合作伙伴关系，其工作重点应是充当好“裁判员”的角色，包括制定公共文化服务的发展规划、确定服务标准、加强购买全过程的监管、提供资金保障等。（2）从制度上解决文化类社会组织的市场准入门槛。政府应从严控市场准入的静态管理模式转向文化类社会组织运作过程中的动态监管模式，将对文化类社会组织的多头管理体系变为统一管理体系，减少对文化类社会组织成立及正常运营中不必要的干预[13]。（3）完善政府购买公共文化服务的相关法律法规体系。推进文化类社会组织参与政府购买的相关法规建设，对资格认定、参与方式、程序、资金管理、绩效评估等予以更加权威、明确、具体的规定。

2.经济环境的优化策略。（1）建立政府购买公共文化服务预算管理制度。将政府购买公共文化服务资金列入财政预算，形成稳定的保障机制，为文化类社会组织参与公共文化服务供给提供资金支持。（2）探索建立公共文化服务彩票制度。可先行建立体育彩票和福利彩票对公共文化服务的支持计划，并从体育彩票和福利彩票公益基金中拿出一定比例的专项资金，用于公共文化服务。待时机成熟后，借鉴已成熟的体育彩票和福利彩票运营经验，探索建立公共文化福利彩票制度，以社会公众喜闻乐见的方式为公共文化服务事业的发展筹集资金[14]。（3）鼓励引导社会资本投入文化类社会组织。完善企业和个人向文化类社会组织捐赠资金的所得税扣除政策，同时依据其捐赠的额度给予政府表彰、授予相应的荣誉称号，并颁发单位和个人荣誉证书，从而提高企业和个人资助文化类社会组织的积极性。

3.社会环境的优化策略。（1）加强宣传引导，提高社会认可度。政府应充分发挥传统媒体与新型媒体的作用，借助电视、广播、报纸、官方网站、微信公众号、微博等多渠道宣传文化类社会组织供给公共文化服务优势，让民众充分了解和信任文化类社会组织，提升其公信力与知名度。（2）培育志愿服务精神，发展壮大志愿服务人员队伍。政府不但要让民众了解、信任文化类社会组织，而且应该培养民众的志愿服务精神，让有志于从事公益服务的人员踊跃加入文化类社会组织，为公共文化事业的发展贡献一份力量。

4.技术环境的优化策略。（1）推进政府购买公共文化服务标准化建设。政府购买公共文化服务标准化是一个系统性的工程，应从购买品目标准化、文件标准化、程序标准化和行为标准化四个方面进行制度设计。（2）建立健全绩效评估机制。首先，制定完善的绩效考核与评价制度体系。政府各相关职能部门应相互配合，同时邀请专家智库学者提供参考意见，根据各种公共文化服务的特点建立包括服务数量、服务质量、服务成本、服务效益、群众满意度等不同的考核指标，使绩效评估更具可操作性。其次，引入第三方评估制度。第三方评估主体的可由高校教授、行业协会负责人、民间专业人士等组成，独立于委托方和承接方，评估结果公正、客观；为增强第三方评估的权威性，可将第三方评估程序写入合同，未经过第三方评估的项目不予结项[15]。

四、结语

文化类社会组织参与政府购买既是学术热点话题，又是实践话题。在公共文化服务领域，通过向文化类社会组织购买公共文化服务有利于政府转变职能，有利于文化类社会组织拓展生存发展空间，有利于满足民众日益增长的文化需求。本文运用SWOT－PEST 矩阵分析模型，在前人研究成果的基础上，对文化类社会组织参与政府购买的发展环境进行全面剖析。具体而言，通过构建SWOT－PEST分析矩阵，一方面从内部微观环境分析了文化类社会组织参与政府购买的优势与劣势；另一方面从外部宏观环境（政治、经济、社会、技术）分析了文化类社会组织参与政府购买的机遇与挑战，并提出了文化类社会组织参与政府购买发展环境的优化策略，以期为政府购买公共文化服务提供一定的参考。当然本研究还存在一些不足之处，如所掌握的数据与资料有限，文章以定性描述居多，未能以更加详细的数据和量化指标深入剖析文化类社会组织参与政府购买的发展环境，这也将是以后进一步研究与探讨的方向。●