地方主体税种的选择

任嘉鑫

（山西财经大学财政与公共经济学院，山西 太原 030006）

一、税种划分

中央税是由中央政府管理与支配的税种，包括消费税、关税、车辆购置税。地方税是由地方政府管理与支配的税种，包括城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税、环保税。中央地方共享税是指由中央政府和地方政府共享的税种，包括按比例共享和分行业共享。地方主体税种包含四个层次：一是从税种归属来说，地方主体税种应该是由地方政府管理与支配的税种，不包含共享税中的税种。二是从数量上来看，能成为地方政府的主体税种一定是地方税收收入中占比最大的税种。三是从性质上看，地方主体税种是对地方经济调控作用较强的税种。因此，能够作为地方主体税种，应该具有以下三个特征：

（一）税源充裕，收入规模大。在全国范围内统一确定一个地方主体税种要求不能过多考虑区域差异性，而应该寻找一个税源在各地区都分布较均匀的税种，避免因人力、物力、财力的区域间差距而产生区域间要素流动，造成地区间收入差距过大。

（二）收入稳定。从2012年-2016年一般公共预算收入与一般公共预算支出数据显示，地方政府收入占比50%左右，但地方政府的一般公共预算支出比例为85%。地方政府的支出责任大，对科教文卫等刚性需求支出要求地方有稳定的财政收入，有抵抗风险的能力。

（三）税基流动性弱。各个地区为争夺税源会采取不同程度的税收优惠，使得市场的资源在整个市场上无秩序、无方向、随意性的流动，地区间恶性竞争问题越严重。为避免地区间恶性竞争，需要选择流动性弱的税种作为地方主体税种。

二、主体税种选择

地方主体税种的选择不应仅仅局限于现有的地方税种中的某一个税种，亦可以考虑将中央税中的税种划为地方税种或者将共享税种中的某一税种划为地方税种。

先从中央税种来看，中央税种包括消费税、关税、车辆购置税。关税从量上来看比重并不大，从性质上看关税涉及我国与国外的经济利益关系，划为中央税便于更好地管理与监督。车辆购置税是对车辆购置的行为征税，一方面车辆购置税规模比较小，车辆登记地区以及车辆使用的区域相对固定，因此将车辆购置税作为地方税种更为合理；另一方面车辆购置税与消费税的征税范围存在交叉，存在重复征税的问题，因此可以考虑将车辆购置税并入消费税。消费税税源丰富，税目齐全，是仅次于增值税、企业所得税的大税种。我国目前经济的平稳增长以及居民收入水平的不断提高，刺激了人们的消费欲望，也提高了对消费税征收的规模。一方面，消费税收入占全国税收税收收入比重在15%左右，全部归为地方收入对中央收入的影响较小；从数量上看，一定程度可以弥补了营业税的取消对地方税收的影响，但并不能替代营业税的主体地位。另一方面，每个税种都有自己的职能定位，消费税的首要职能是矫正负的外部性，其次是收入功能。由中央管理可以考虑整个社会福利的最大化。如果由地方进行管理，迫于地方财政收入的压力，很可能弱化矫正的职能，强化收入职能。

从共享税来看，企业所得税目前中央地方分享比例是60%、40%。从数量上看，如果企业所得税全归地方，对中央税收收入影响重大，中央不可能同意放弃这部分重要的收入来源；从性质来看，企业所得税流动性大，周期波动剧烈，不适合做地方主体税。个人所得税属于受益税，它具有作为地方税种的绝对优势。一是与中央相比，地方政府可以更充分、及时、完整的了解和掌握个人收入、信誉、家庭状况等信息；二是个人收入水平与地区经济发展水平密切相关，收入水平作为个人所得税的计税基础，为提高地方税税收收入，地方政府需要提高发展地方经济的积极性；三是地方财政收入体现了提供公共服务的能力，就业环境的好坏也与地方公共服务的软实力有关，地方政府提供公共服务的能力越强，对企业和个人投资的吸引力越大，越容易创造新的就业机会，增加居民收入。四是从规模上看，全国个人所得税收入占总税收比重在6%左右，将其划为地方收入对中央收入的影响远小于消费税和企业所得税。增值税属于流转税，税基流动性强，更适合作为中央税，目前55分成的比例只是个过渡期，未来更适合归中央。

从地方税本身来看，结合地区差异，资源税可以作为资源大省的主体税种，比如山西，但在全国并不具有普遍性。财产税税基稳定性强，最适合作为地方主体税税种。但财产税不是单一的税种，而是包含房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税在内的一个税种体系。而其中税收收入占较大比重的是房产税，税基流动性弱，税率的设计在全国范围内无明显的地域特色，税收征管水平差异小，课税对象房屋固定在某个区域内，不随纳税人地域间转移而转移，税负难以转嫁，符合地方税明显的区域性、受益性的特征。因此可以对房产税进行改革将将房产税、 契税、城镇土地使用税、耕地占用税以及土地出让金等合并，建立涵盖房地产保有及流转环节的房地产税收体系，将其其作为地方税主体税种。

三、改革措施

（一）增值税过渡化共享。增值税是我国第一大税种，目前属于中央地方共享， 短期之内，为了提高地方税收收入，应当考虑重新设定中央与地方对增值税的分享比例，可以调整为中央与地方五五分享。通过调整分享比例使得部分税收征收权利下移到地方政府，增值税税收收入也转移到地方财政收入的口袋中。但增值税是流转税，税基流动性强，征收范围广泛，属于中性税种，更适合中央管理与监督，短期可以将增值税作为中央与地方共同主体税种，但长期增值税应划分为中央。

（二）推进消费税改革。将煤炭产品、化工产品等高耗能、高污染以及高档服装、私人飞机等高端服务纳入消费税的征收范围；改革从征收环节入手，分为生产环节和零售环节两部分，将生产环节的作为生产消费税，零售环节的作为零售税。小汽车、酒、贵重首饰、珠宝统一在零售环节征收，汽油、柴油在零售环节从量征收，零售税归为地方税。

（三）实行社会保障费改税。我国确立两阶段目标，第一阶段是在2020年之前建立人人享有社会保障全覆盖的目标，为实现这一目标，实行社会保障费是较好的选择；第二阶段实在2020年之后实现教育、医疗、卫生等基本公共服务均等化的目标，实行社会保障税更合适。因此社会保障费改税是一个社会发展的趋势，可以有效地解决制度、统筹层次、征收成本等方面的问题。社会保障税由税务机关机构人员征收，收入归为地方，促进地方经济发展。

（四）理顺房地产租税费关系，将房产税、 契税、城镇土地使用税、耕地占用税以及土地出让金等合并，建立涵盖房地产保有及流转环节的房地产税收体系，扩大征税范围，对个人住宅以及农村地区的房屋进行征收房产税。计税基础为有资质评估机构对房产的评估值，可以参照增值税关于购买房屋的税收优惠办法，考虑个人拥有的住房套数以及房屋面积规定合适的税收优惠政策。

四、小结

本文对大税种进行分析，设计出短期与长期的选择方案。短期可以采用零售税+车辆购置税的方案。因为新税种开征要考虑各种因素尤其是开征后利是否大于弊，这需要长期探索和研究。短期适合选择已有的税种作为地方主体税种。对消费税的征收环节进行改革形成零售税，配合车辆购置税是较好的选择。长期以房地产税为地方主体税种，以资源税为辅助。甚至可以跳出普遍性的思维，对地方主体税种的选择以地区差异性为主要因素，不同的地区设置不同的地方主体税种。