公开招标面临的主要风险及应对措施

文/慕栋，中国石化管道储运有限公司机关企业管理处招标办公室

招标分为公开招标和邀请招标，我国《招标投标法》规定,公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。公开招标随着社会经济的进一步发展，已经成为企业工程采购中一种十分重要的采购方法。

1 公开招标的背景和优缺点

1.1 公开招标的背景

在国际上，招标通常都是指公开招标，在某种程度上，公开招标已成为招标的代名词。招标最早起源于英国，至今已有200多年的历史了，它是社会经济发展到一定阶段的必然产物，是保证市场公平竞争的重要手段，被广泛认为是一种能科学合理的利用资金、有效养活项目风险投资的采购方式,因而得到了普遍应用[2]。

中国的招标起步较晚，上世纪八十年代才逐步发展起来，进入2000年以后，发展较为迅速，中国在2017年12月27日重新修订了《中华人民共和国招标投标法》,中国石油化工集团依据新的招投标法，重新制定了《中国石化建设工程招标投标管理规定》中国石化建〔2 018〕263号文，从而紧密的贴合和适应了快速发展的招投标形势，为进一步更快、更好的做好企业内部招标工作提供了重要的支撑和依据。

1.2 公开招标的优缺点

万事万物都有它的两面性，有它好的一面，也有不好的一面。就像食物中有好吃的食物，也有难吃的食物；人类中有好人，也有坏人；人有理智的时候，也有不理智的时候，总是相对存在。公开招标也是一样，有它的优点，也有它的缺点。

1.2.1 公开招标的优点

公开招标是目前最具竞争性的招标方式，是招标人通过事先发布招标公告，明确采购的条件和要求，在同等条件下吸引众多的投标人进行平等竞争，按照事先规定的程序并组织技术、经济等方面专家对参与投标的投标人进行综合评审，从中择优选定项目中标人的行为过程，其实质是在公平、公开、公正的基础上，以较低的价格获得最优的货物、工程和服务[3]。因参与投标的投标人数量最多，程序也是严格和标准化的，从某种程度上来说，这有利于招标人防范风险，确保招标效果。竞争足以让招标人从众多竞争对手中选择合适的中标人，并获得最佳的竞争利益；它也可以为承包商提供一个相对公平的竞争平台，招标单位可以有更多的选择，这有利于降低工程成本，缩短工程工期，保证工程质量；它还可以在一定程度上消除腐败。因此，许多国际采购都采用这种方法。

1.2.2 公开招标的缺点

公开招标往往是承包商数量多，招标工作量大，组织工作复杂，需要投入更多的人力物力，成本相对较大，招标过程耗时较长。根据《中华人民共和国招标投标法》，公开招标自招标文件发出之日起至投标人提交招标文件截止之日止不得少于20天，也就是说，仅此一个环节至少需要20天，加上投标文件的编制时间、工程项目计划、方案的审批时间，特别是公开招标招标文件的编制一般都比较复杂，需要各部门配合完成，初稿完成后还需要经过几次审查和修改，总体花费的时间就可想而知了。

但在实际工作中，公开招标的项目常常是工程大项目，前期的工程立项、方案、计划报批等，已经花费了较长时间，到了招标这一环节时间就已经比较紧了，需要尽快完成，这就造成了和公开招标所需时间比较长相矛盾。

2 公开招标风险分析

2.1 招标文件编制前存在的风险

在确定了要公开招标的工程项目后，招标文件开始编制前，首先应对此项目的市场环境做出调查分析，了解该项目的市场规模、市场容量、供求比例、潜在投标人数量等。经过调查分析，招标人可初步判定该招标项目的成本和价格，大致确定潜在投标人数量，初步设定投标人资格要求，也可以初步总结出该项目主要投标人的相关情况。但是如果招标人没有对市场环境进行分析，就开始着手招标文件的编制，容易导致招标文件里资格和条件的设定与现实情况有较大的偏差，同时也可能使真正有资质、符合要求的投标人无法参与投标，从而大大限制了市场竞争，严重影响招标预期要达到的效果。以中国石化管道储运有限公司为例，在编制招标文件前，市场环境调查分析往往由项目部或者工程管理部门进行，但由于客观上的原因和信息不通畅，结果并不尽如人意，这就导致招标人缺乏选择和评标标准全面性的风险，有时由于不同的工程项目和其具有的特殊性，可选择的潜在投标人也较少，一定程度上加大了招标人寻找到符合条件投标人的难度。

另外，公开招标从工程项目的立项、报建、招标方式的选择应用、公告的发布、开标、评标以及招标文件的备案等一系列环节和步骤，国家和公司层面都有严格的规定和时间限制。每个工程项目又都具有不同的特点，在这种严格的条件下，并不能完全保证各个工程项目与政策制度相适应，因此业主方面临着部分招标程序并不能完全符合法律、制度规定，因而导致投标人投诉和无法按预期的计划开展工作等一系列风险。

2.2 招标文件编制阶段存在的风险

公开招标的招标文件编制一般都比较复杂，需要各个部门密切配合，共同协作完成，其编制质量对最终的招标结果有着很大的影响。

在招标文件开始编制的时候，施工图纸、工程量清单等一般都已制作完成并作为招标文件的一部分，等招标文件编制完成后一起发布。施工图纸是由设计部门完成的；工程量清单是由造价部门完成的；招标文件中对投标人单位和人员的资质要求、项目质量要求、合同主要条款中的技术规格、标准等是由业主方提供的。应该说，招标文件编制从设计图纸就已经开始了，是由业主方、设计部门、造价部门一起参与完成，其中任何一个环节出了问题，都会影响招标文件的编制质量，从而使招标结果面临着一定的风险。

另一方面，招标文件是投标人编制投标文件的唯一重要依据，其中的合同部分是定标后中标人和业主方的签约依据，如果合同中的约定内容、工程款付款方式等有问题，无疑也会给该工程项目的实施带来一定的风险。

2.3 评标阶段面临的风险

在公开招标项目的评标阶段，各个评标专家都是从系统中全国各地随机抽取的，这就不可避免的会出现因为个别评标专家实际评标工作经验不够丰富、实际业务能力不强，或者主观上的原因，有时很难对投标人制作的投标文件做出公正合理的评判，从而出现偏差，无法达到公开招标的最佳效果。

另一面，因为评标专家都是从外地来的，需要在评标前一天晚上住宿到宾馆里。有的投标人甚至派出人员在评标的前一天蹲守在宾馆前台，观察来宾馆住宿登记人员，想方设法搞清楚来评标专家的姓名和联系方式，私下里送礼拉关系，妄图左右评标专家的打分，从而达到中标的目的。

2.4 投标方存在的风险

在公开招标中，投标方存在的风险也是比较多，弄虚作假时有发生，主要体现在以下几个方面：

2.4.1 投标人隐瞒真实信息并伪造投标人信息，以符合招标项目的要求，参与竞争。

如伪造、篡改各种许可证，甚至伪造尚未取得的许可证，此种情况发生在来自社会上的投标方比较多，中石化内部几乎没有。而且自中石化实行全流程电子招标以后，各种许可证、证件需扫描上传到计算机上，纸质投标文件只作为存档用不再开启，这些都无形中增大了辨别各种证件真伪的难度。

造假的投标人的资质、业绩、财务状况与实际该投标企业的壮况存在着很大的差异。有些投标人直接伪造实际根本不存在的业绩，还有的投标人提供的项目经理、技术负责人的资格证和业绩、社保证明等也是虚假的，而这些经常是初步审查中的必过项，要辨别这些信息的真伪，因为缺乏相关的渠道和有些平台的信息现在还没有打破壁垒完全共享，致使辨别的难度大大增加，有些混水摸鱼过关的投标人无疑会给招标人增加一定的风险[4]。

2.4.2 暗地里通过租借或其它不法渠道获得本身并不具有的资质,冒名顶替进行投标。

虽然我国法律规定要求不能将本企业具有的资质、资格等转让或者借给他人。但是今天的工程行业内竞争非常激烈,又是一个需要大量人员才能开展工作的行业,一些企业为了压缩人力成本,许多都不给企业内的工作人员缴纳社会保险,只给少部分的管理人员缴纳。例如，一家投标人企业资质是施工总承包一级，号称每年企业的利润能达到好几亿，实际该企业中可能原有的工作人员也就数十人左右，剩余的大部分施工人员、管理项目的人员并不属于该企业的真正职工，管理项目的人员可能是社会上的其他人员，在信息平台或网络上看到工程招标，然后私下里找到该企业，以1%的工程总价谈好挂靠费价格，运用这种租借的方式获得自己想要的投标资质，在此过程中，买方和卖方共同作假，相互配合，使得招标人或招标代理机构很难对这种挂靠资质进行认定。

2.4.3 投标活动中围标、串标、陪标行为时有发生，形式上更是“五花八门、百花齐放”。

公开招标的工程项目一般金额都比较大，在利益的驱使下，围标、串标、陪标行为不时发生，经认定的就有100多种表现形式[5]。这种行为不仅损害了其它正常投标人的利益，违背了公开、公平、公正的原则，严重破坏了有序的市场竞争环境，还给业主方带来了很大的风险。

虽然我国的法律和公司的规章制度都对这种不良行为的认定标准和处罚措施作了规定，但在实践中还是有不少从业人员会明知故犯。当然，有的从业人员是在没有正确认知的情况所为的，自己明明是在围标、串标或陪标，却浑然不知。主要体现在投标人与招标人之间、投标人之间、投标人与评审专家串通，例如：投标人直接或间接从招标人或招标代理机构，获得其他投标人的相关情况，并修改自己的投标文件；投标人之间在开标前私下里相互协商，确定某一投标人中标，中标后给予其它投标人好处；投标人事先跟评标专家打招呼，评标专家在评标时，发现该投标人制作的投标文件中明显存在不符合招标文件的规定，而不予指出等。

3 风险应对措施

以上情况都是在公开招标中会遇到的主要风险，要避免风险，就要采取有效的应对措施，主要有以下几点：

3.1 加强招标各相关部门的管理，设立市场环境调查分析部门。

如前所述，公开招标从开始到结束，是各部门共同协作配合才能完成的。这就要求必须加强各相关部门的管理和协作，制定相应详细的规章管理制度，并切实落实执行。

现在，管道储运有限公司的实际情况是大型工程项目招标文件的编制由招标代理部门最后完成，但招标文件中许多重要的部分都是由其它部门提供的，如设计图、投标人资质、投标报价、造价、合同部分等。实际招标代理部门起到了一个组装的作用，就像搭积木，各个部分的积木都有了，最后把它搭建起来。但如果任何一块积木有问题或损坏了，都无法完成一件合格的作品。另一方面，如果要找一个法律、造价、经济各方面都精通的人，显然是非常困难的。即使有这样的人，也要和各个部门相互配合才行，例如业主方提供的技术标准、合同的要求等。当然，招标代理部门的作用和工作也是非常重要和繁重的，负责招标文件最后的把关，如要及时发现招标文件中资质设置不当、前后矛盾等各种错误，合理调整、规划时间、进行开评定标等。

在项目部或工程部设立市场环境调查分析部门，做到从工程项目立项就开始跟踪分析，同时建立相应的规章制度。在招标文件开始编制前完成市场规模、市场容量、供求比例、潜在投标人数量等的分析，这样就可以起到事半功倍的效果，还可以有效防止流标的产生。

3.2 采取有效措施，切实加强招标文件编制质量。

明确夯实各部门职责，力争各部门提供的材料一次到位，避免反复修改。这就要求各部门自身要建立关于招标文件的规章制度，提供的材料本部门内进行认真的审查、复核。例如业主方或项目部一般要提供招标文件中的工程资质要求、项目质量要求、合同中的主要条款、技术规格、标准等信息，这就要求这两个部门根据相关的规章制度，按造时间节点要求，按时、保量的完成要提交的材料，内部对完成的材料要进行复核、审查，这样最后提交到招标代理机构后，材料的质量是有一定保障的，就能有效避免招标文件需要反复沟通修改而导致延迟时间，提高工作效率。其它设计部门、造价部门等也因以此类推，保证提供的图纸、数据的准确性。

招标代理部门对于重点、大型工程项目，招标文件编制过程中或完成后应组织各部门专家进行会审、审查，对发现的问题及时修改调整，确保高质量的完成招标文件的编制[6]。

3.3 细化评标专家库，全面提高评标专家业务水平。

建议对中石化评标专家库里的专家进行细化，对每次评标专家的评审工作进行打分评比。对口碑好、评标水平高、业务能力强的专家，适当提高评审费和增加评审机会，进一步提高优秀评标专家的工作积极性和荣誉感；对一定周期内评审工作打分低或不合格、口碑差、业务能力低的评标专家可以减少评审费或者取消当年度评标资格。

建议对专家库里的所有有资格参加评标的专家，定期进行分批次素质业务培训，培训内容可以包括评标的各个方面和法律规章制度，全面提升评标专家的综合业务水平；加快推进全面普及远程异地评标，这样可以有效降低公开招标的评标费用，专家可以不离开自己居住的城市或选择就近地点进行评标，有效杜绝投标人接触评标专家的机会。

3.4 加快投标人信息化建设，未雨绸缪，充分重视人工智能对公开招标的影响。

加快全公司甚至全国的投标人信息化建设，包括投标人动态信息库、投标人评价体系等。投标人动态信息库包括该企业具有的资质、历次投标信息、业绩等，并动态更新，打破平台壁垒，实现互联互通，投标报名和专家评审时对于实际不符合要求的投标人能够自动报警对比显示。加快建立投标人信用评价体系，对各投标人在投标过程、中标人工程实施阶段、诚实信用等方面进行打分，对投标人实现有效监督。投标人信息化建设完成后，将有效杜绝各类投标人不法行为，如有投标人造假各类资质、许可证、业绩等，系统将自动报警或很快被查出，并在信用评价体系中记录打分，使得各造假投标人“知难而退”。

另一方面，当今世界，人工智能席卷全球，中国的无人驾驶汽车已经开始上路实验，有科学家预测，5-10年内人工智能技术将成熟完善，对各行业的影响将是深远的，对招投标行业的影响也是不言而喻的。试想一下，公开招标的初评条件都是硬杠杠，符合就通过，不符合就否决，不久的将来，运用人工智能技术，把各投标人的投标文件资料输入电脑智能判别，以前人工需要1-2小时才能完成的初评，可能几秒钟结果就出来了，甚至开评标全过程都由人工智能控制，从开标到定标，几分钟结果就出来了，将极大减少开评标成本和提高工作效率，各类不法现象，如围标、串标、陪标等，在全国数据联网互通和人工智能的辨别下，将无所遁形，并且评标结果客观公正，杜绝了人为错误。

建议应从集团公司层面高度重视，密切跟踪人工智能技术，可以设立科研项目和相关大学搞合作研究，走在这一领域的前列。

3.5 以人为本，大力加强道德品质建设。

加强道德品质建设，努力提高自身和从业人员的道德水平，是避免公开招标各类风险的基础和关键。人组成了社会，每个人都是社会里的一个细胞，无论什么样的技术和机器表面看都是由人发明和控制的，如果掌控这项技术和机器的人道德品质不行，就会出问题，比如核能技术，掌握在道德品质高、好人的手里就能造福人类；掌握在道德品质差、坏人的手里就会给人类带来灾难。如果在招投标行业里，无论是招标人还是投标人，其中的从业人员道德品质都到了一定的高度，那么他就会自己管自己，自己约束自己，他们自己就会做好，从而使各类风险消失于无形；反之，如果从业人员普遍道德品质差，即使技术再发达，法律规章再完善，他们也会想方设法钻空子、寻找可乘之机。

要想提高自身和从业人员的道德水平，不仅需要自身的努力，更离不开国家和公司层面的大力倡导和支持。例如，开展从传统文化中汲取精华活动、开展道德模范评比活动、把道德品质水平作为员工考核的重要部分、提拔领导干部的前提和重要条件等。

4 结语

综上所述，是公开招标面临的主要风险和相关应对措施，我们应时刻保持对其中存在的风险和问题的清醒认识，多措并举，把各种风险和问题消灭在萌芽状态，促使招投标工作变得更加科学化、有序化与规范化，以便工程项目顺利实施，从而实现共赢。