“PPP+青年公租房”模式推广应用研究

(湖南财政经济学院 湖南 长沙 410006)

初入社会工作的青年，由于工资收入较少，购买力较低，难以购买住房或支付城市中高昂的房租，但因不满足申请廉租房的基本条件，往往面临较大的住房压力。为了保障这一群体的生活质量，完善青年保障性住房体制尤为重要，建成青年公共租赁房(下面简称青年公租房)有利于缓解这一问题。依据国内外目前青年公共住房项目建设的实际情况来看，采用引民间资本入青年公租房项目的PPP模式最为适宜。

一、“PPP+青年公租房”模式的必要性

作为建设新时代中国特色社会主义国家的新生力量，处于事业起步期的青年群体承受着较大的住房压力，社会各界对此问题都极为关注。当前，建设青年公租房必须要解决融资问题，PPP(Public-Private Partnerships)融资模式是指在政府公共部门与私营部门互助过程中，让非公共部分所掌控的资本介入供应大众都能使用的产品和可以享受的服务，从而达成协作各方抵达比预期独自实行更为有益的成果。

(一)补足资金断口

由于各地政府财政有限，开发青年公租房有巨大的资金需求。青年公租房是准公共产品，并非是私人所有，而资本存在逐利性，因此私企不愿进入利润前景低下的青年公租房领域。另外，青年公租房需求量大，仅仅依靠政府拨款难以维持，因此会出现资金短缺的现象，青年公租房的顺利建造要求政府探索更广阔的资金来源。供给侧结构性改革是当下我国开展经济工作的核心，中央财政资金需要投入各个方面以解决重重问题，青年住房保障可获得的中央财政资金有限。目前国内楼市在限购的大环境下整体低迷，地方政府加大了对融资平台的整顿，使地方政府的财政收入缩水较多。

(二)借助私营部门降低项目成本

PPP融资模式能够完成更高的金融功效，贯彻落实物有所值，PPP融资项目依托利润共享、危机共担的同伴关系，可以很好地让项目的团体本金下降，PPP项目在一定程度还能提高项目建设的时间效率。借助民办企业的融资资本与实力来运作PPP模式，项目的可用本金能够得到充分利用。政府与私营部门合作，有助于提升青年公租房供应效率和服务水准，私营部门可以发挥在技术手段、运营管理、专业储备等方面的优势，解决政府方在项目中无法攻克的难题，保障公共资金最大限度地使用。有私营部门的专业性经营加持，可降低项目成本。

(三)为民间资本拓宽新的投资领域

当前全球经济增速下降，国家面临经济下行的压力，民间资本的流向受限。地下钱庄、游资炒作农产品、中美贸易摩擦等金融问题增加了国家经济发展的不稳定性，股市、楼市的现状都不太乐观，民间资本急需流入新型投资渠道。“PPP+青年公租房”模式为民间资本拓宽了新的投资领域，该模式有助于政府更好地与市场导向相协调，能够充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，形成健康可持续发展的投资领域，有利于民间资本的良性流动。

二、“PPP+青年公租房”模式的可行性

当前经济社会快速发展，应届毕业生的数量也不断增长，这就需要大量的廉价青年公租房来解决青年劳动力的基本住房需要。在中国社会发展的过程中，房价的一路飙升也催生了青年公租房 PPP融资模式，PPP模式以其独有的优势特点协助政府建设惠民利民工程，政府采用这一全新的融资模式建造青年公租房，既能在一定程度上减轻政府的财政负担，也能取得良好的社会反响。

(一)优势互补

PPP融资模式是私营部门介入公租房建立及经营的有益模式，它具有一定的优势。该模式可以为政府在更长的时间段内融入更多的本金，操纵私营部门擅长的经验优势以提升资本运营效率，减轻公共部门的资金压力，加速公租房建造进程。为解决PPP融资模式应用于公租房项目中尚存的难点，国内相关学者专门从土地供应、投资收益和特准限期等方面进行了剖析，如政府方必须为民办企业提供适配的经济政策扶持，利用贸易配套均衡工程收益、差异化定价等方式处理项目中的资金问题，在节约成本的前提之下实现盈利。“PPP+青年公租房”模式适用于经济发展新常态，符合供给侧结构性改革的初衷，能够补足资金断口，有利于提高全要素生产率,挖掘供给侧潜力。“PPP+青年公租房”模式可以满足市场的需求，政府可通过政策资金上的扶持，达到私营部门、民间企业的利润要求。

(二)政策支持

青年公租房项目PPP模式已有一些实践经验可以借鉴，政府也为此制定了战略实施规划。在国家政策的支持之下，PPP融资模式用于建造青年公租房项目有了制度保障。中国第一次使用 PPP融资模式是1984年广东沙角 B电厂工程，渐渐地PPP融资模式运用到中原各个行业，例如，城市轨道交通、运动场、污水处理厂等项目。在2015年财政部会同住房城乡建设部等六部门印发《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综〔2015〕15号)，指出激励地方使用 PPP模式推进青年公租房投资建造和运营治理。在这项政策中，准确说明了财务战略、税收政策、采购原则、融资政策等政府支持 PPP模式公租房的政策编制，需要各省份从2015年开始引导民营企业开展公租房项目 PPP模式实验工程，国内有推行实施PPP模式的大空间环境。

(三)市场未饱和

每年高校应届毕业生源源不断地输入社会，随着青年经济适用住房项目的逐年增加，青年公租房项目有了更加广阔的发展空间。青年公租房项目虽并非暴利项目，但仍可以带来比较稳定的利润。市场化运作的私营部门以营利为目的，青年公租房项目作为保障性住房，与商业性住房在性质上有本质区别，利润收益偏低。从投资回报来看，周期偏长，项目开始平稳运行之后，收益往往趋于稳定，且承受的风险偏低。例如，吉林省青年公租房项目是目前国内规模最大的青年公租房项目之一，目前仅靠租金便能够收回成本。“十三五”期间，我国投资市场(尤其是房地产市场)在大环境下渐渐回归理性，预期未来一段时间内很难再出现一波较大的投机机会。青年公租房项目作为一个新兴风口，是地方政府吸引人才、留住人才的有效激励手段，便于国家解决不同区域发展不平衡问题，促进人口在国内不同地区之间自由流动、优化配置，对私营部门应当会有较大吸引力。

三、“PPP+青年公租房”模式的风险规避

目前青年公租房 PPP融资模式在全国一、二线城市陆续开展起来，PPP融资模式为解决青年的住房保障问题提供支持。如果想更好地建成青年公租房，在选择PPP融资模式时，就要采取最为适宜的规避风险方式，主要包括趋避风险、处理风险等方法，谋划妥当的风险应对策略。传统模式与 PPP模式相比，PPP模式的进度远远快于传统模式，且传统模式受项目大小的影响较大。PPP项目有助于私营机构以及公共部门的长远规划，PPP项目所涉及的是一些建设周期长且具有稳定收益的项目，若开发得当，一定程度上能使相关私营机构以及公共部门有可持续性的发展。

(一)风险分担

风险的合理分担关系到项目成败。政府和社会投资方要找准自身在合作中扮演的角色，宜根据建设青年公租房的客观实际条件采用BOT、DBFO、DBFOT等PPP模式,建立风险分担机制，积极承担对应的职责。政府主要负责引导，提供政策扶持，强化项目监管，确保项目进展；社会投资方负责项目设计、投融资、项目建设及运营。政府方可逐年对符合回购条件的青年公租房项目实行回购,具体回购量根据双方风险合理分担的约定前提而确定。

国内在项目开发尚不成熟的前期实践中，因风险分担不合理产生了一些经验教训。如上海开展 PPP模式项目较早，上海市在1995年至1997年上半年这段时间中，采用PPP模式将隧道、高速公路及桥梁等多个项目的特许权转让给了私营部门，采取固定回报率的方式，特许经营期为20年。由于随后年份利率连续下降等原因，采用固定回报率造成了政府方的成本高涨。经测算，20年后，私营部门的年平均收益率高达14%，政府虽然缓解了一时的资金紧张，但实际上却付出了3倍的成本，反而加剧了财政的压力。PPP项目在定价环节的重要原则是要实现公私合作方、公共品惠及对象等多方利益相关者的不同定价目标均衡：公共部门的目标是减轻财政负担、解决融资困难、追求社会福利最大化；私营部门期待在较低的风险水平下获取尽可能高的收益，而公共品惠及对象的目的在于实现个人效应最大化。

(二)趋避风险

PPP模式的主要特征是政府对工程中后期建设统制营业经过的介入更深，企业对项目初期科研、立项等阶段参加更深。政府和公司都介入了整个过程，双方的相处时刻就更长，消息也更相辅相成。一般来说可以预估项目会出现哪些风险，如有目前尚不能解决的风险，此时只能选择趋避，即放弃原定的项目或者改变曾经的计划。比如，某青年公租房工程立项后其施工方案未通过实际风险测算，虽然其营业利润可以获得担保，但是对投资方、定价、营业模式的要求极为苛刻，况且工地上出现泥石流的概率较高，该工程只能停止以及时止损。因此，要充分掂量收益和风险之间的利弊关系，合理选择趋避风险的方法。当主客观条件无法达标时，对于不可控的风险宜保守趋避。

(三)处理风险

在项目中发现风险时，需要用科学的方法计算出此风险发生的概率，用有效的办法处理风险、降低风险或者减少损失。彻底消除风险的难度很大，选择减少风险会更好，可以使用一些方法来降低。青年公租房项目运用PPP模式，能够凸显民营企业的专业性，及时针对各类问题对症下药。如施工期间使用专门设备将地基土夯实，降低初级不均匀沉降的危害。削减亏损既包含掌控亏损水平，也包含减缓亏损发生形式。卓越的风险管理是多种处理风险方式的有机组合，包括传统的处置计划、灾害管理计划和紧急处理计划。项目团队在项目初期拟定阶段、中期实施阶段及后期验收阶段都要具备风险处理能力，加强风险管理，以确保达到预期效果。

“PPP+青年公租房”模式是供给侧结构性改革背景下构建多方共赢局面的优化选择，具有综合性社会效益和社会价值：减轻政府的财政压力，实现公私方优势互补；吸收非风险偏好者的社会资本，为投资客提供了回报率稳定的新型投资渠道；符合大众百姓的社会期待，解决青年劳动力“住房难”问题，有效满足青年的住房需求。未来政府还需尽快解决PPP模式顶层设计不完善、投融资体制改革不到位、青年公租房配套设施不齐全的现实问题，加大力度进一步推广“PPP+青年公租房”模式，逐步实现该类型项目的规模化开发应用。