e-HR环境下基于激励功能的公务员考核创新研究

黄闽英 牟锐 闵连星

摘   要： 公务员考核创新是政府治理能力现代化的内在诉求，应重视激励功能的发挥，但考核有效性不足，制约着激励功能的发挥。e-HR的应用为公务员考核创新和有效性提升提供了数据、工具和能力支撑。从公务员的激励特点来看，除考核结果的应用外，公务员考核的其他制度要素也在不同的激励环节中发挥重要作用。公务员考核应基于技术应用和激励导向的双重逻辑，从明确考核功能定位和价值导向等七个方面入手，进行系统性革新。

关键词： e-HR; 公务员考核; 激励功能; 有效性

中图分类号： C931.2               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.004

一、导言

建立科学合理的公务员考核制度，是提升公务员素质和工作绩效的内在需要，也是政府治理能力现代化建设的重要内容。在中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化的背景下，政府机构改革和职能转变不断推进，为满足社会发展的新需要，公务员考核也要与时俱进。

围绕公务员考核创新，学者们主要从四个方面进行了探讨：一是从公务员考核制度的历史演进过程出发，对我国公务员考核创新的特征进行分析，指出我国公务员考核是一种渐进式创新，反映出國家公共管理理念的变化，并形成了情境依赖的演进模式[1]。二是采用“现状—问题—对策”的分析范式，对公务员考核实践中的问题和成因进行归纳，并提出解决对策。这类描述和经验式的研究数量最多，所归纳的问题和解决策略相似性较强，对操作可行性也缺乏充分考察。三是从经验借鉴的角度，通过对不同国家和历史时期的公务员考核制度进行比较分析，提出相应的创新和优化对策。其借鉴对象涵盖了英美等发达国家[2]、新日韩等亚洲近邻国家[3]、唐代等不同历史时期[4]。此外，还有一些学者从不同理论和方法视角对公务员考核体系的结构要素，主要是考核指标体系的创新进行探讨，其视角主要包括能力席位理论[5]、公务员分类[6]、大数据思想[7]等。这些研究对进一步完善我国公务员考核体系具有积极作用，但仍存在一些明显的不足，主要体现在对公务员考核技术环境变化和激励功能发挥的重视不足。首先，公务员考核是一个复杂的运行系统，其创新与考核体系的运行环境密切相关，虽然学者们已认识到外部管理需求和制度要求的环境因素的影响作用[8][9]，但对技术环境变化的影响作用和机制仍缺乏充分探讨。在电子信息技术的驱动下，e-HR这一新型人力资源管理模式在企业中被广泛采用，并扩散到政府等公共部门，为公务员考核创新创造了条件和机遇。另外，虽然学者们指出了公务员考核的激励功能，但对这种激励功能的认识较为片面，在强调考核结果应用的同时，忽视了其他考核环节的激励作用。公务员考核的功能主要包括评价、管理、激励和监督[10]，其中激励是其核心功能[11]，并强调公务员考核应遵循工具理性和价值理性的整合，特别需要重视考核的激励功能[12]。因此，围绕非领导成员，即普通公务员考核的有效性提升，通过e-HR应用对公务员考核的影响作用以及公务员考核的激励功能机制的剖析，从信息技术应用和激励功能价值导向双重逻辑出发，探讨公务员考核创新的着力点和具体对策，将为互联网+时代公务员考核制度的完善提供新的思路。

二、公务员考核的有效性不足及其成因

（一）公务员考核制度的构成要素

公务员考核是指国家机关依据有关法律法规，对公务员的工作表现和工作实绩进行的考察与评价[1]。随着公务员制度的逐步建立和完善，我国也形成了一套相对完整的、以《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》为主要依据的公务员考核制度，其构成要素主要包括考核目标、考核内容、考核主体、考核原则、程序及方法、考核结果应用等（表1），分别回答了为什么考核、考核什么、由谁考核、怎么考核和考核结果怎么使用等问题。这些构成要素彼此关联、相互影响，是一个复杂运行系统[13]，包含诸多要素和环节。

（二）公务员考核有效性的内涵

公务员考核有效性指考核实践对考核需求和预期目标的实现程度，是反映公务员考核体系运行成效的重要标准，也是公务员考核诸项功能发挥的基础。和企业部门一样，公务员考核有效性应包括过程有效性、结果有效性和价值有效性三个层面[14]。过程有效性体现为考核资源的投入产出效率，以及考核过程的规范性，即是否体现客观、公正原则;结果有效性则是用信度和效度来衡量，反映考核的全面准确性，即考核结果能否准确地反映公务员的个人工作状态和实绩，且在不同考核时间和考核对象间具有一致性和稳定性;价值有效性体现为考核结果的可利用性，即考核结果与考核的价值需求目标是否一致，从而能够用来提高公务员个人和组织部门的绩效表现。

（三）公务员考核有效性不足的主要成因

有效性不足是当前公务员考核实践中存在的主要问题，考核的内容、信度和效度问题[15]都是有效性不足的表现或成因，并制约了激励等功能的发挥。其成因主要可以归纳为以下三个方面。

1. 公务员考核制度需要进一步完善。考核制度确立了公务员考核工作的法律依据和基础框架，但在考核内容具体化、考核主体多样化、考核监督和反馈制度建设等方面均存在不足。虽然相关规定明确了考核内容由“德、能、勤、绩、廉”五个方面组成，比较全面地反映了公务员的工作特征，但具体指标的设定较为模糊，可度量性差，加重了考核中的主观经验判断色彩，且考核指标缺少工作分析和岗位说明书的支撑，难以体现不同岗位的工作差异性，造成考核精准化不足。在考核主体上，考核委员会的设立不具有强制性，常设考核委员会的现象并不普遍[16]，导致考核主体相对单一，主要依赖于主管领导和机关负责人的评价，群众考核也主要局限在部门内部的同事评议，缺少服务对象的参与。同时，考核中的双向沟通机制不完善，常常由考核主体单方面主导，在实践中容易产生道德风险。此外，考核监督和反馈制度也不健全。目前考核监督仅规定了被考核对象对考核结果存在异议时的处理方法，而对考核过程的外部监督机制欠缺，对考核主体应承担的具体责任规定不明确，造成考核执行过程的约束不足，也难以纠正考核偏差。与美国完善的绩效反馈系统相比[17]，我国公务员考核反馈主要停留在绩效结果的书面告知，缺少针对低绩效公务员的具体绩效改进计划制度。

2.考核实践中存在的形式化倾向和专业性不足等问题，导致考核体系运行偏差。一些单位对公务员考核的目的和作用认识不足，为提高考核工作效率，过分追求考核工作的简便易行，造成考核程序执行不到位，或将其视作例行工作应付了事，扎扎实实走过场、以评代考和领导个人说了算等现象时有出现。另外，考核主体的专业性欠缺，在考核过程中缺少专业人才的参与，部分机关人事部门只注重材料收集和整理，疏于考核的技术性指导，放大了考核的制度性缺陷。考核方法运用得结合程度不高，过分注重领导考核、定期考核和定性考核，考核结果的全面性、客观性和量化程度不足。

3. 文化、制度和技术是影响公务员考核有效性的重要环境因素。受传统封建主义政治文化的影响，一些部门中仍存在专制、集权等官僚作风和人治倾向，导致科学考核理念贯彻和民主参与程度不足，出现优秀等次轮流坐庄和按资排辈现象，或者强调和为贵，过分重视人际关系，导致部分公务员滋生“搞关系”的想法，威胁到考核的客观、公正，造成一些地方的360度考核方法的效果欠佳[18]。同时，在政府治理转型背景下，政府组织机构改革和公务员分类等制度的实施，对公务员的行政能力提出新要求，考核体系没能及时根据工作内容和方式的变化进行同步调整和完善，造成适应性不足。此外，随着电子政务建设，政府部门的信息化水平大幅提高，但考核工作中信息技术应用仅停留在信息传递等浅表层面，技术优势未能充分发挥，考核基础信息难以精准化的问题仍然存在。

三、e-HR应用对公务员考核创新的支撑作用

e-HR是基于互联网等电子信息技术的人力资源管理新模式，在对人力资源管理工作标准化、流程化的基础上，利用电子信息技术和设备强大的信息储存、分析和计算能力，实现人力资源管理工作的集成化。e-HR是人力资源管理信息化的一个重要阶段，其在政府部门的应用也是电子政务建设的重要组成部分，不但包含了各种信息技术工具，更是一种基于技术逻辑的管理模式。在改变考核工作技术环境的同时，通过技术工具的应用提高考核管理效率，规避和纠正部分考核运行偏差，并推动考核制度的完善。

从信息系统的角度来看，e-HR的结构主要包括基础数据、业务操作和决策支持三个层面，分别从数据、工具和能力三个方面为公务员考核创新提供了有力支撑，进而促进了考核有效性的提升（参见图1）。

在数据层，e-HR在系统初始化阶段就形成了人力资源管理相关的基础数据数据库，并通过业务操作以及与自动化办公等其他信息系统的链接，不断积累公务员的日常工作信息，可以及时掌握公务员的日常工作动态，提升考核基础信息精准化程度，为细化考核指标、加强平时考核和量化考核提供支撑。

在业务操作层，e-HR可以通过标准化流程建设，将考核程序固化，提升考核执行的规范性和透明性，也便于对考核过程实施监督。同时，e-HR提供了科学的数据统计和分析功能，可以促进先进评估方法和工具的应用，提升考核的专业性和客观性，提高考核效率，节约考核成本。

在决策支持层，e-HR为部门领导、人力资源管理人员和普通公务员等决策角色的充分参与提供了科学工具，可以扩展相关主体的决策能力，实现一定程度的信息共享和多向沟通。同时作为综合信息化工作平台，可以促进公务员考核与招聘、培训、薪酬等其他人力资源管理工作的协同，提高考核结果的应用成效。

四、公务员考核的激励功能机制

（一）公务员激励的特点

1. 激励理论的代表性流派和特点。激励是组织在一定环境下，通过适当的工作刺激形式，激发、保持和规范员工的具体行为，充分发挥其主观能动性，实现组织所期望的绩效目标的过程。激励是一个涉及多种不同因素的复杂问题，从激励过程的不同认识出发，形成了不同的激励理论，主要包括内容激励、过程激励、强化激励和综合激励四大类（表2）。各流派均以“动机—行为—绩效”逻辑链为基础，认为行為是由动机驱动的，具体行为及其后果影响了员工满意感，并进一步对员工的行为动机产生积极或消极反馈，从而结束或激发新的行为。因此，激励机制设计的重点是设计适当的外部刺激形式，并根据不同外部刺激在员工行为动机形成和目标绩效实现过程的影响，进行不断地优化和改进。

2. 公务员激励中的外部刺激形式和作用机制。一般认为，激励的外部刺激主要体现在薪酬、职业发展和监督三个方面。薪酬作为重要的物质性激励手段，是对员工劳动消耗的补偿，可以满足其生存需求，并体现对其工作贡献的肯定。薪酬的水平、结构和公平性都对激励作用存在重要影响。随着公务员工资阳光化，过去被社会所诟病的灰色收入和横向公平等问题得到极大改善，但整体薪酬水平的平均化倾向、绩效相关的变动薪酬占比较低、薪酬总额的财政预算约束等问题对个人工作积极性产生了负面影响。职业发展主要体现在职务职级的晋升，是肯定个人能力和工作贡献的主要形式，也是对个人更高层次需求的满足。虽然职务与职级并行改革将在一定程度上缓解晋升机会较少导致激励不足的问题，但扭转过度追求职务的观念尚需时间，且晋升的科学、公正和规范性对激励作用的影响仍非常重要。监督则体现在对个人动机和行为的约束，促使员工遵从组织设定的行为规范，实现预期绩效目标。公务员监督具有法定性和程序性，是一种被动性激励。此外，工作设计和目标设定也是重要的激励因素，不但影响员工对工作和组织的认同感，进而激发行为动机，对员工绩效的实现也具有重要作用。政府组织机构改革和目标考绩制的实施正是这一激励的重要体现。

3. 公务员激励中动机形成的特点。和企业员工不同，由于公共服务的工作性质，公务员的行为动机体现为公共服务动机，即进行有意义公共服务的驱动力。传统面向企业部门的激励理论主要基于追求个体利益最大化的经济人假设，而公务员还兼具追求特殊政治目的的政治人或追求社会福利最大化的公利人的人性特征，是名副其实的复杂人，对其动机的激发也需注重内在价值观和情感因素。公务员激励的动力包括内在动力和外部推拉力，内在动力主要体现为基于工作认同和公共服务信念的心理契约，外部动力则主要体现为薪酬等经济回报、职业发展机会、监督、工作内容和环境、工作成本和声誉等因素。这些动力因素对公务员动机的作用效果与公务员对外部刺激形式的价值及可行性感知密切相关，为外部刺激形式的设计提供了依据，同时也表明了公务员思想政治素质教育的重要意义。绩效目标的实现是激励的目标，也是动态持续激励过程的重要环节，为外部刺激的实施提供了依据。工作绩效除受个人努力程度（动机）影响外，也与个人能力禀赋、工作条件密切相关。在工作条件的支撑和约束下，努力程度和能力禀赋的乘积决定了工作绩效。

（三）提升考核主体的多元化和专业化

提升考核主体多元化的重点是服务对象的参与，具体包括社会公众、本部门和其他部门同事。通过e-HR与电子政务、OA等信息系统的对接，收集服务对象的评价信息，并根据工作联系强度和岗位职责重点设置不同评价系数，建立和完善360度考核体系。探索建立稳定的考核委员会成员构成和常态化工作机制，加强人事部门的参与，通过考核政策和人事技能培训提高考核主体的工作能力，并适当引入外部专业机构和人士的参与，提高考核的科学性和专业化程度。

（四）通过技术赋能强化三结合考核

形成线上线下结合的公务员考核模式，以细化的公务员考核指标体系为基础，建设区域性公务员考核综合信息平台，实现跨部门、多元化的考核主体共同参与。通过线上考勤和工作日志等方法强化平时考核，准确反映个人日常表现和工作状态，并不断积累客观的精准化考核基础信息，利用数据结构化手段，提升动态量化考核程度。借助大数据、云计算和移动互联网技术，建立考核数据的分析和决策模型，实现智慧考核，提升考核技术水平和考核效率。建立工作痕迹责任链，及时识别、纠正、问责工作中可能存在的推诿卸责、懒政怠政行为和廉政风险，增强考核监督能力。

（五）注重考核程序執行的规范化和透明化

以e-HR系统中考核功能模块的开发为抓手，充分整合群众意见，形成科学规范的考核程序，实现公务员考核工作的流程化，促使考核主体严格执行考核程序，避免考核执行的随意化。通过信息公开和程序公开等方式，提高考核工作的透明化，进一步加强群众监督，提高考核过程的公平公正，以程序公平增强考核结果的公信力和考核对象的满意度。

（六）完善考核沟通和反馈机制

建立贯穿考核全过程的考核沟通和反馈机制，降低考核主客体的信息不对称，提高考核的客观公正性。在任职或考核前，由主管领导与考核对象进行沟通，帮助考核对象了解和认同考核内容、标准等相关要求;在考核中，除个人自评外，充分利用考核面谈等方式，实现双向沟通，充分尊重考核对象的意见表达，避免考核争议;在考核后，及时公开和反馈考核结果，对可能争议结果进行处理，并就未来的绩效提升计划进行沟通，实现公务员考核对个人绩效提升的持续影响。

（七）加强制度协同，规范考核结果应用

作为公务员队伍建设的重要工具和制度安排，公务员考核应立足于公务员制度体系的整体建设，加强与培训、晋升和薪酬等其他制度的衔接和协调性。促进考核体系和培训体系的良性互动，围绕新形势下公务员的能力素质需要，通过电子化培训等方式，强化公务员的德、廉意识，提升公共服务动机和个人专业能力，并将考核结果应用于培训设计，提高培训的问题导向和实效性。增强考核结果应用的执行性，明确考核结果和奖惩、职务职级晋升的关联设置，将不同考核方式，如将定期和平时考核与不同激励措施对接，提升激励的时效化和实效化。