PPP争议解决: “二阶+多层”的多元争端解决机制构建

秦树东

(武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072)

PPP(Public Private Partnership)即“公共部门和私人部门合作关系”，其建立目的在于通过市场机制合理调配政府和社会资本方的资金和风险，从而实现向社会公众提供更好的公共产品和服务的结果。[1]PPP模式的建立以合同为基础，政府和社会资本方通过契约方式对PPP项目的融资、建设、收益、付费、风险等问题进行约定，即通过签订PPP合同的方式确立双方共担风险、共享利益的合作伙伴关系。[2]通过这种模式，政府可以拓宽融资渠道，提高公共基础设施的供给效率，社会资本方也可以增加投资机会，取得合理回报。[3]PPP模式在平衡政府社会管理职能与实现市场资源优化配置方面的作用十分显著，在许多西方国家已然成为引领经济发展的新模式。但“公私协力”的合作模式在公、私法二元对立的法律体系中也会产生许多问题，它可能会造成行政行为通过自由扩展的方式“遁入私法”[4]，也可能会造成作为合同当事方的政府在公权力背景下侵害契约自由。[5]在我国， PPP模式推广迄今，其数量和规模一直呈稳步提升趋势，2016年我国PPP入库项目11 260 个，金额达13.5万亿元。(1)参见：财政部政府与社会资本合作(PPP)研究中心发布数据。http://www.pppcenter.org.cn/xydt/xyxw/201702/091946aC9.html(2019-07-09).财政部、发改委等管理部门也陆续出台30多部相关法规及规范性文件；2017年7月国务院发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》，被普遍认为是我国未来PPP立法的基石。但目前，无论是理论界还是实务界，对于PPP合同的法律性质，即其究竟属于行政合同、民事合同、商事合同还是混合合同，尚无一致认识，同时也造成了以确定合同性质为前提的PPP纠纷解决机制迟迟不能确立。

一、PPP合同乱象：模糊立法和矛盾实践的副产品

近年来，我国PPP立法不断推进，与之相关的法规及规范性文件散见于发改委、财政部等部门规章和最高院的司法解释。现有规范大多具有临时性质，位阶较低，且在一定程度上存在不一致、不衔接，甚至相互冲突的问题。如财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)规定：政府或其指定的“有关职能部门或事业单位”可作为项目实施机构参与PPP项目。但发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版) 》(发改投资〔2014〕2724号)则规定：“行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”皆可作为政府授权的PPP项目实施机构。很明显，两个部门对于PPP项目合规实施机构的规定即不相同。再如同一部门出台的文件，财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)规定：不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。但在其2014年发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)中则允许将部分项目的运营委托给专业运营商，只是强调“PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除”。当前，在后者没有被明令废止的情况下，两个规定也是明显矛盾的。

对于PPP合同而言，财政部和发改委在各自的PPP合同指南中强调政府与社会资本方的民事平等主体地位。财政部《PPP 项目合同指南(试行)》在其“编制说明”中指出：“PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。”发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》也在其“使用说明”中强调：“合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。”财政部、发改委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)也指出政府方与社会资本方处于平等地位。但是在2015年4月25日，在国家发改委会同多部门共同出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》征求意见稿中，之前存在的仲裁这一纠纷方式被删除，仅保留了行政复议或者行政诉讼的纠纷解决路径。[6]从立法意图上看，这一做法似乎在一定程度上肯定了PPP合同的行政属性，而刻意弱化了其私法性质。

就PPP合同法律性质而言，在学理上主要存在“民事合同说”、“行政合同说”和“混合合同说”三种学说。“民事合同说”认为，虽然PPP合同在项目实施上涉及行政权力的运用，但此类审批和许可程序仅仅是合同生效的要件，并不能决定合同本身的性质，PPP合同的内容以双方当事人共同意思表示为基础，符合民事合同特征[7]；“行政合同说”认为，虽然PPP合同体现了合同双方的意思自治，但政府作为当事人一方，其享有具有公法属性的单方优益权和监督管理权，且该权力不因双方当事人的意志而改变，故而PPP合同是“具有浓厚行政色彩的公法上的契约”[8]；“混合合同说”认为，PPP 合同表现为一种行政合同与民事合同的融合，其既包括政府部门行使公共管理职能的内容，又体现出作为平等民事主体的权利义务关系，是一种混合合同。[9]现实中，由于国家法律部门的细分，国家行政和司法机构对于行政合同和民事合同有着不同的救济方式，基于对PPP合同性质的不同认识，也就产生了与PPP合同相关的权利救济的不同主张。[10]

在PPP项目争议解决问题上，财政部《PPP项目合同指南(试行) 》(财金〔2014〕156号)、发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版) 》(发改投资〔2014〕2724号)，以及许多地方政府发布的规范合同文件列举的PPP合同争议解决方式包括协商、调解、仲裁或诉讼等方式。但在具体问题上，在什么情况下运用协商、调解、仲裁或诉讼方式(民事诉讼抑或行政诉讼)解决争端则并不明确，也缺乏统一标准。加之上述规定与《仲裁法》、《行政诉讼法》缺乏衔接，这也很可能导致PPP合同争议解决条款的具体约定与前述法律抵触而成为无效条款。[11]PPP合同性质定位不清，无疑会造成实践中争议双方对于选择何种争端解决方式的不同理解，也给司法机构提出了难题。

当前法律地位比较明确的是特许经营协议，《行政诉讼法》第12条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条规定，人民法院应当受理就政府特许经营协议提起行政诉讼。即对于属于特许经营的PPP合同，其性质应当被认定为行政合同。但实践中，却不乏将特许经营协议认定为民事合同的司法实践，如青海西宁市中院在某案件的执行裁定书中，支持了中国国际经济贸易仲裁委员会对于特许经营协议争议的仲裁裁决[12]，由于《仲裁法》规定行政行为不可仲裁，这意味着该法院事实上已将涉案特许经营协议认定为民事合同，这无疑与行政诉讼法的规定相矛盾。此外，在《2014民二终字第12号裁定书》中，最高院认为不能因存在通过合同授予特许经营权的方式而否定授权行为的行政性质(2)参见：《最高人民法院〔2014〕民二终字第12号裁定书》。；但在《2015民一终字第244号裁定书》中，最高院却认为合同一方当事人的行政主体身份不必然决定一方当事人为行政机关的特许经营协议适用行政诉讼，并最终将涉案PPP合同认定为民事合同(3)参见：《最高人民法院〔2015〕民一终字第244号裁定书》。；而在《2015民申字第256号裁定书》中，最高院在行政机关未明确双方之间的特许经营协议所涉区域范围时，直接认定被特许人依协议享有的特许经营权区域范围，超出了人民法院民事裁判的范畴。(4)参见：《最高人民法院〔2015〕民申字第256号裁定书》。虽然我国不是判例法国家，但是上述相互矛盾的司法判例，无疑也增加了实践中判断PPP合同性质和当事人选择纠纷解决方式的难度。

二、PPP合同性质：兼具契约性、行政性和公益性的混合合同

从契约理论角度分析，行政合同或民事合同的性质并不能简单由合同主体地位决定，即非平等主体之间也可以缔结民事合同；公法合同中也可以规定体现私法性质的内容。[13]

PPP合同可以被理解为政府借助社会资本实现公共职能的一种方式。但应明确，PPP特许经营不同于一般行政行为，两者最明显的区别在于：前者更多地体现契约精神，政府方可以通过市场方式选择签约对象，社会资本方也有权自主决定是否与政府方合作；后者实际上是一种单向性的行政关系，行政对象没有决定是否接受该行政行为的权利。PPP模式要求，既然政府决定在某些领域与社会资本方公平合作，那么政府在合同中无疑也应当受到私法原则和契约精神的约束，此时，政府方除了作为公共物品提供者和管理者的身份之外，它与社会资本方之间还发生了购买公共物品或服务的私法关系。[14]对于社会资本方而言，该合作必须满足社会资本方公平交易和投资回报要求，而投资回报则是决定PPP合作的核心问题，在此模式中，政府给予的条件并不是决定性的，社会资本的参与意愿也不是决定性的，起决定作用的是整个市场的供给水平和结构性特征，如果一份投资能够在PPP 以外的其他领域得到更高的回报，它可能就不会选择主动参与PPP 合作。也就是说，PPP合作关系确立的关键不是入口，而是市场。[15]从当前的立法趋势来看，无论是PPP项目合同指南还是立法征求意见稿，都强调政府与社会资本方的平等主体地位，权利义务对等关系，以及基于合同产生的风险共担、利益共享机制。正是PPP合同中特有的契约精神，使其在性质上与一般行政行为截然不同。

PPP合同模式的产生最初基于基础设施建设的需要，当前该模式的应用已经迅速向其他公共服务领域延伸，并不再局限于依托物质性设施。对于PPP合同而言，其项目成立最初的基础不是盈利，而是社会对公共物品和服务的需求。传统上社会公共物品和服务的提供由政府负责，PPP合同的一个基本功能是转移了服务提供方，它在客观上节约了政府的直接投入资本，并增加了社会资本的投资机会，但政府保障公共产品和服务有效运转的责任并不因此发生转移。[16]在PPP模式下，企业介入公用事业，显然不是因为法律授权，而是与行政主体相互选择的结果，而这种选择只能以协商的方式实现，因此在PPP合同中，行政主体作出的行政特许或行政授权来源于双方约定，可以将之视为行政主体对于社会资本方作出的“行政允诺”。但根据职权法定原则，行政主体不存在与行政相对人约定自身履行职责的情形。这意味着，无论怎么强调合同双方的平等主体地位，在PPP模式下政府的“行政允诺”实际上必须依附于行政主体的“法定职责”。即是说，特许经营权能的实现，需要完全依赖于政府对“行政允诺”的履行，一旦政府不兑现承诺，社会资本方的权能将随之丧失，只有当“行政允诺”之不履行将产生与“法定职责”之不履行同等后果时，“行政允诺”才真正对政府产生行政法上的约束力。这也是PPP合同与一般民事合同截然不同的根本原因。[17]

出于对社会公共物品的责任，政府在PPP合同中仍享有一些与行政身份相关的特殊权利，比如项目监督权、监控权、定价管理权、运营维护介入权、特许经营收回权等。[18]PPP合同下，合同双方权利义务的实现以行政审批、行政许可等行政行为为先决条件。政府放弃以公权力为基础的公共项目的垄断权换取社会资本方资金和技术的投入，在转变身份后，政府不仅作为合同当事方存在，也会作为公共利益的代表参与PPP合同履行的整个过程。正因为PPP项目具有公益性，所以才需要在契约精神之外赋予政府方审批、管理和维护项目的权力，或者说是义务。[19]从这个角度来看，PPP合同的行政属性是天生的，也是不能被政府方放弃的。PPP合同的公益性也要求公共物品和服务的提供者，(无论政府还是负责运营的社会资本方)，都不得拒绝向公众提供服务或随意提高收费。[20]对于项目运营中的公共财产，社会资本方必须善意管理、合理利用，政府作为社会公益的代表，其有权代表社会对公共设施和服务进行最终评价、进行实时监管或在必要时接管该项目。因此，公益性则是PPP合同区别于一般行政合同和民事合同的重要特征。

从性质上看，PPP合同不仅反映了公共部门与私人部门之间对于公共服务的买卖关系，还反映了私人部门作为公共服务的生产者和经营者与公共部门作为公共服务市场的监管者之间的管理与被管理关系，因此其应被界定为属于兼具公法和私法性质的混合合同。

三、域外PPP争议解决方式：强化或抽离合同中的行政因素

对于PPP合同这类兼具公法性质和私法性质的混合合同，目前尚无明确法律规范规定PPP合同纠纷应适用什么纠纷解决机制[21]，现实中对于PPP合同争端解决途径也存在诸多争论。解决这一问题，可以考察和借鉴一些域外国家在界定PPP合同性质及纠纷解决问题上的做法。

法国作为行政合同制度的母国，其国内法明确将PPP合同的性质定位为行政合同，进而采取行政救济方式解决合同纠纷。[22]这一做法符合法国基本行政法理论，该理论对于合同性质的判断，是基于普通合同中是否存在含有行政权因素并反映公共利益需求的特殊条款存在[23]，即是说只要存在此类特殊条款就意味着合同本身的非平等性质。虽然PPP合同同时兼具普通条款和特殊条款，但根据该理论，PPP合同中的特殊条款决定了其行政合同属性。即使合同双方仅因普通条款发生争议，PPP合同也被作为一个行政合同而被赋予行政救济的方式。

与法国不同，英美法系国家更多地将PPP合同作为特殊的私法合同对待。为避免行政权力滥用、保护契约自由，其主要做法是通过设立第三方机构将政府的行政审批和行政管理行为与合同行为区分开来，即通过法律措施将政府的行政行为排除在PPP合同之外，从而使此类合同在司法实践中可以被作为私法合同单独对待。[24]实践中，为避免政府既作为合同方又作为管理者对PPP项目产生不利影响，这些国家通常会建立独立的PPP项目管制机构对项目运行和实施进行监管，如英国的自来水监督服务办公室、加拿大具有政府性质的PPP中心公司、美国的公共事业监督管理委员会等机构，都是为了避免政府对项目过度干预而建立。[25]从英国、加拿大、美国等国的标准化PPP合同列出的争议解决方法也可以发现，其一般采取协商、调解、专家意见、仲裁、民事诉讼等纠纷解决途径处理PPP争议，行政程序则极少涉及。

德国在政府采购及PPP问题上采取的是“二阶理论”。[26]它以合同签订为节点，在PPP合同签订之前，政府在招标、评标和决标阶段的行为被认为是公法行为；在合同缔结之后，政府作为公共物品或服务的采购方，其与社会资本方的关系被认定为民事合同的关系，属于私法性质。“二阶理论”的第一个阶段是政府允许社会资本方参与公共设施建设或提供服务，其法律关系适用公法；第二阶段是双方确保公共设施或服务被准确提供并有效运行，其法律关系适用私法。就PPP合同本身性质而言，德国的“二阶理论”实际上是通过排除第一阶段的公法行为，而将其置于私法体系之中，其做法一方面基于德国在此方面的历史传统，另一方面也是出于节约政府机构监管成本的考虑。[27]

通过适当方式将PPP合同中的行政因素和民事因素相剥离，是解决这一矛盾的核心问题。不同国家法律体例和法律传统不同，其采取的方式各不相同。法国行政法比较完善，并有独立的行政法院，其将PPP合同吸收到现有行政合同制度之中有利于节约司法资源。法国的做法实际上是在强调PPP合同中的公法因素的基础上，将民事争议和行政争议作为一个行政诉讼合并审理。在其既有法律体系内，将PPP合同作为行政合同处理，并不妨碍行政法院对特殊条款之外的普通条款适用相应的民事法律规范。英美法系国家则是通过使第三方分担政府监管职能的方法，弱化混合合同中行政因素的作用，即通过将PPP合同抽离在政府的审批和监管职能之外，将PPP合同中的行政因素最大程度地降低，从而在合同关系上实现将PPP合同私法化的目的。德国的“二阶理论” 将项目的审批和合同缔结作为公法行为和私法行为加以区分，实际上也采取了抽离PPP合同中公法行为的思路。德国虽未像英美国家一样设立负责监管项目运行的准政府机构，但这也只是反映了大陆法系和英美法系国家对于行政权运用方式认识侧重的不同。

通过上述分析可以发现，西方国家PPP合同争议解决方式的不同，实际上并不是因为这些国家对PPP项目本身认识存在差异，而是缘于其基于本国法律传统和现有法律规范对PPP合同实施法律引导的结果不同。不论具体方式，其基本路径是十分明显的，一种是通过强化PPP合同中的行政因素，将合同争议吸收到行政诉讼中加以解决；另一种是通过制度化的构建，将PPP合同中的行政因素尽可能抽离出合同本身，从而实现合同争议的私法解决。同时，公法责任与私法责任界分明确，不可相互取代或相互免除。也即违约方承担了行政法或民法上的责任之后，并不免除民法或行政法上的责任。这样的制度设计可以有效阻却政府利用财政经费来免除其失职行为而需承担的行政法上的责任，也可以有效防止社会资本方为实现利益最大化或损失最小化而伤害社会公共利益。[28]

四、我国PPP争议解决机制构建：“二阶+多层”的多元化解决方式

当前我国PPP合同争议的混乱状态，根源在于缺乏完善的争议解决机制。一方面，在现有行政法框架下，我们不能像法国那样将PPP合同完全纳入行政救济范畴。虽然最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11 条将特许经营协议界定为行政合同，但该规定对特许经营协议之外的PPP合同并不适用，且人们普遍不愿意将PPP争议限定于行政解决方式。在我国，行政相对人在行政诉讼中的胜诉率长期处于较低水平，说明行政机关对本地司法机关的影响是客观存在的。在PPP模式中处于相对弱势方的社会资本方对通过行政诉讼方式解决PPP争议普遍持悲观态度，更倾向于通过私法方式限制政府方在合同中对公权力的应用。另一方面，我们的制度设计也没有像英美等国那样，将PPP合同中的行政因素最大限度地抽离出去。在当前PPP模式下，政府会同时以审批者、当事方和监管者的身份出现，合同中的私法因素明显弱化。这种情况下，如果将PPP合同完全私法化，其面临的制度风险和社会责任风险无疑巨大。虽然现实中，公私双方基于契约精神订立的仲裁条款有时也被作为合同缔约方的政府所承认，其仲裁条款效力有时也会被仲裁庭或民事法庭所认可，但这种认可并非常态。现行法律并未禁止通过民事途径解决PPP争议，但是在什么情况下、通过何种民事途径解决争议则是长期以来人们困惑的焦点。总体上，将PPP合同完全私法化的英美模式，以及将PPP合同强化为行政合同处理的法国模式都不适合我国国情；相比而言，德国采取的“二阶理论”或许能为我们提供有益的参考。

“二阶理论”即依据合同所处的不同阶段选择不同的纠纷解决方式。其优点在于可以通过划分阶段的方式拆分出合同缔结过程中的行政因素与民事因素。[29]其缺点在于，在第二阶段，即合同缔结之后，如果存在以行政因素为主要内容的争议，则其提倡的私法解决方式就会产生问题，虽然这一问题并不致命，也有人认为虽然民事法庭或者仲裁庭在判断行政决定合法性问题上能力有限，但是其判决或裁决仍可能被政府一方承认或执行。[30]但如果注意到“二阶理论”这一缺陷，并对其作出一些修正，即在第二阶段确立区分行政因素和民事因素的统一标准，并以此为据区分争议的行政或民事解决方式，则可以很好弥补“二阶理论”的不足。“二阶+多层”的纠纷解决方式是指，将PPP合同订立前的先合同行为界定为行政行为，专门适用于行政行为的救济方式；在PPP合同订立后，根据合同内容确定争议问题的行政属性和民事属性，并在此基础上选择适当的争端解决方式，当合同争议涉及政府行使公权力时，采用行政纠纷解决方式；其他不涉及政府职能和法定责任的争议，如合同履行、合同效力等问题，则可以采用民事纠纷解决方式。

具体而言，在合同缔结之前，在发起项目选择合适的社会资本问题上，政府方基于其行政权力而居于主导地位。无论该PPP项目是特许经营类、外包还是私有化，政府都是作为行政主体行使其行政管理职能。[31]这一阶段涵盖了发布文件到开标、中标、评标、成交之间的全部过程，政府主导此类先合同行为的法律依据为《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等行政性法律文件，政府作为公共事务的管理者，其为订立PPP合同而实施的招标、审标、决标等行为，无疑属于行政行为。在此阶段，缔约双方的争议主要在政府选择PPP项目合作对象的过程中产生，作为行政相对人的社会资本方，其只能选择行政复议或行政诉讼等方式寻求救济。即当遇到主管部门作出的不予行政许可决定的，社会资本方可以依照《行政许可法》第38 条和《行政诉讼法》第12 条第三项的规定，依法申请行政复议或者提起行政诉讼；若行政机关不采用招标、拍卖的方式，或者违反了招标、拍卖程序，损害社会资本合法权益的，社会资本可以依据《行政许可法》第53 条和《行政诉讼法》第二条的规定，依法申请行政复议或提起行政诉讼。当然社会资本方也可以与政府方达成和解。

在PPP合同缔结后，政府的主要角色转换为公共物品或服务的购买者。在这一阶段政府同社会资本方合作的基础是双方基于共同意思表示通过合同确立的权利义务关系。但政府作为社会公益代表所履行的社会管理职能有时也会对PPP合同项下权利义务的实现产生决定性的影响。PPP合同具体争议所涉内容的行政属性和民事属性决定了纠纷的不同解决方式。在此阶段，合同争议主要包括：因合同文意本身产生的争议、合同效力争议、违约争议、侵权争议等。其争议当区分以下情形：

1.合同双方对于合同文本及效力产生的争议。对于合同中诸如合同目的、政府承诺、直接涉及公权力运行及公共利益、政府优益权等内容，其显然属于公法内容，对此类问题产生争议时，社会资本方只能通过行政途径寻求救济。如果社会资本方认为是政府方的行政行为导致合同中止或无效，则其也可以提起行政复议或行政诉讼。

对合同中的融资、承包、担保、债权、股权等内容，则属于纯粹的私法内容，相关争议，双方当协商处理；如果协商不成，双方均有权提请民事诉讼或仲裁(如果存在仲裁条款)。当然，对于公法内容之外的争议，社会资本方只能通过私法方式解决争议。

2.在履约过程中，社会资本方违约。此种情况下，双方可进行协商；如果协商未果，政府方可以通过以下三种方式寻求救济：一是依其行政优益权直接解约；二是要求强制执行合同(如果存在强制执行条款)；三是提请民事诉讼或仲裁(如果存在仲裁条款)。需要注意的是对于政府方采取的前两种行为，其性质无疑属于行政行为，社会资本方对政府方采取的上述措施存在异议的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。如果政府方认为采取前两种行为并不足以弥补违约方对社会公益造成的损失，其有权在采取前两种措施的同时提请民事诉讼或仲裁，要求社会资本方给予相应赔偿。

3.在履约过程中，政府方违约。政府方违约应区分三种情况：一是政府方违反其法定义务，由于该义务为其行政权力产生的基础，无疑属于公法性质，社会资本方可以选择行政复议或行政诉讼方式寻求救济，此种情况下，如果社会资本方认为利益受到损失，其可以申请公法上的赔偿责任；二是政府方违反契约性义务，即前文所称“政府允诺”，该允诺为政府方在法定权限内的自由选择行为，无疑属于私法行为，对此社会资本方可以选择民事诉讼或仲裁(如果存在仲裁条款)等方式解决争议，此种情况下，如果社会资本方认为其利益受到损失，其可以申请私法上的赔偿责任；三是政府方违反法定义务的同时导致违反契约性义务，此时出于便利社会资本方的考虑，其可以自由选择采取行政方式或是民事方式寻求救济，但公法和私法的救济方式社会资本方只能选择其一。

4.合同履行完毕后，一方违约。在合同履行完毕后，双方当事人仍需遵循诚实信用原则，互负协助、保密等后合同义务，此类义务显然属于民事法律关系范畴，因此对于非违约方，无论是政府还是社会资本方都可以依据《合同法》第92 条规定要求违约方承担相应民事责任。

虽然“二阶+多层”的PPP合同纠纷解决方式可以化解传统公法、私法二元模式在处理PPP争端时的局限性，但在司法实践中，PPP合同纠纷会更加复杂，其核心争议问题很可能同时具有PPP合同中的行政和民事因素。在此种情况下，为统一诉讼程序、提高司法效率，不论受理案件的法庭是民事庭还是行政庭，对于PPP合同中存在争议的行政部分和民事部分，都可以采取“合二为一”的审判方式，即不论最初受理的是行政纠纷还是民事纠纷，在两者同时存在的情况下，法庭都可以将其作为行政附带民事案件或民事附带行政案件一并审理。但不管法院对于PPP合同纠纷案件采取哪一种审理方式，如果不能处理好行政审理与民事审理的协调衔接工作，都容易造成诉讼成本上升、诉讼程序混乱、判决裁定矛盾、司法效率低下等问题。

五、结 语

“二阶+多层”的PPP合同纠纷解决模式，实际上也遵循将PPP合同中与政府行政权密切相关的因素从合同内容中抽离并专门采取公法方式处理的思路。其优点在于，一方面最大限度地减少了PPP合同性质争议对纠纷解决机制的不利影响；另一方面对含有民事因素的合同内容采取更多人偏好的民事纠纷解决途径也符合PPP合同私法化的趋势。由于PPP合同除政府和社会资本方外，事实上还会涉及公共项目利用人的利益。公共项目利用人是合同中预设接受服务的，但制度性安排又使得他们无从选择其服务的内容和质量，因此，无论在什么样的争议解决模式下，PPP合同的公益性都需被再次强调。以当事人意思自治为核心体现契约自由的私法，更多地关注具有平等地位主体之间的自由意志和自主决策，该契约得以实现的根本动力来自资源流转和交换所带来的经济利益，因此其对于公共伦理道德的关注是十分有限的。但在PPP项目中，政府方并不存在以盈利为目的的原始动力，其对公私合作的关注点更多的在于该项目能够实现的公共价值和社会效益，因此PPP模式无疑是以公益性为主导的。在纠纷解决过程中，如果过分强调PPP合同的民事属性，仅仅关注当事双方法律关系，则极易陷入通过司法或准司法途径对守约方补救的思维，它可能导致看似公平的裁判，却在客观上产生损害社会公共利益的结果。