论完善食品监管领域非行政审核的规则

冯月朋

（滨州医学院，烟台 264000）

我国食品监管领域的审核和监管事务烦琐，仅仅依靠执法单位的审核必定有监管薄弱的环节。国内食品企业发展现状需要非行政审核的加入。为了更好运用非行政审核，应确保其专业性、独立性和可问责性。我国非行政审核制度有局限，完善需要协调市场、政府、社会之间的关系，具体内容则包括完善认可规则、健全非行政审核行为规则以及改善政府监督制度等。

社会发展过程中，食品安全的事件时有发生，从中暴露出许多问题。一方面是由于不良商家为了获得更多的金钱利益，抛却良心以损害消费者的权益（生命健康权、金钱等权益）从而达到自身利益最大化；另一方面，是政府的监管力度不够，行政机关缺乏足够的人力、物力和财力来展开对食品监管领域的违法行为实施监管以及惩戒，法律的实施和实践应用也差强人意。大数据显示，目前在中国获得许可证的食品经企业数量接近2000 万家，这仅仅是合法持证的。那些无证经营的食品加工厂更是不胜枚举。而对于这些有证的食品企业需要进行监管，对于无证的小作坊，更是需要监管、检查以及惩处。但是社会现状却是国家的食品监管规制体系中所拥有资源匮乏，后果往往是执法不到位的情形较为广泛。

审核是指为获得审核证据并对其形成客观的评价，以确定满足审核准则的程度所进行的系统的、独立的并形成文件的过程。应用非行政审核对食品安全进行监管，为食品的安全又增加一道保护屏障。

食品监管中的非行政审核是指食品企业外部的私人审核机构或者食品企业雇用的审核人员为确保食品的安全、正常生产和销售进行食品监管审核的审核方式。非行政审核是独立的，既是独立于企业本身的第一方和第二方审核，也是独立于政府的却也是被政府授权的审核。它既是对行政机关对食品监管的监管不足的补充，也是现今社会食品产业发展的复杂多变的有利选择。国外的食品监管问题也很突出。以美国为例，在2011 年1 月4 日，美国的总统奥巴马签署了一份法案，就是《食品药品管理局食品监管现代化法案》，这一法案是对美国1938 年通过的《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大幅度修订，这是为了应对日趋严峻的食品监管问题。这一法案是美国近几十年来强度最大的一次改革。法案强调的是在食品监管发生前的准备工作，分四步走：首先是提高能力，防止食品不安全事件发生；其次是提高检测食品监管的能力；再次是保障进口食品的安全性；最后是其他规定，主要是食品监管资金、国际协议的遵守、预算绩效分析等。

目前我国非行政审核主体主要有三类，一类是资格认可机构。一般是指政府权力机构或者由政府合同授权，能够确保对非行政审核机构的资质有无进行评判。资格认可机构必须有必要的资源，才可能认定非行政审核机构，如有必要的专家资源，可以对该审核机构是否拥有审核能力给出专业性的评定。由政府直接认可可行的审核机构是更为便捷的方式。一类是非行政审核机构。经过审核授权后，确保能够对非行政认证机构开展客观、公正、独立的评价，通过现场调查、记录检查等方式进行评估。FDA 食品监管非行政审核认证规则中规定，拥有足够的资源是非行政审核认证能够充分履职的重要条件，要具有足够的专业知识、技能、经验和人员，有充足的资金保证。获得认可的非行政审核认证机构依照法律法规的规定，对实体产业进行监督和监管。还有一类是符合条件的实体。是指符合法律规定的形式以及获得生产经营许可证的食品企业。但在我国，无有效经营许可证的民间小作坊和私人食品加工厂数量庞大并且政府难以全面监管治理。行政机关应当先解决这一部分的问题，就会在很大程度上解决掉我国的食品监管问题。政府授权给非行政，要重视对非行政的问责。在运作过程中，非行政的介入是在食品企业与行政机关之间，这就使得食品企业的信息无法直接传达到行政机关，行政机关只能得到一份合格的报告，从而也为企业逃避责任提供了方便。很明显，企业的相关信息无法到达有关行政机关，政府的作用便会逐渐弱化。提升非行政的可问责性，政府的监督必不可少，并且要求非行政审核机构公开透明。

任何制度被制定都需要实践，无论是在制定前的准备和模拟实践，还是真正制定后的具体实践。在中国的食品监管领域，农业部等下属认证中心的相关认证业务已经操作熟练，主要是对绿色、有机、无公害的食品进行认证，这是中国的食品监管领域的相关的非行政审核认证也是不全面的审核认证。虽然中国认证认可领域取得了不少成就，但也有许多问题，比如相关律法不完善、食品企业自律性低等。非行政审核最重要的作用就是监督，对食品生产经营企业进行监管，以确保食品的安全性。影响审核工作质量的重要因素，是审核中各方面存在的风险性和不确定。比如，审核工作一般需要2—3 天的时间，当然这只是一个大众的时间，许多的审核时间都需要视情况而定。在审核的过程中，审核员的工作可能会出纰漏，毕竟人无完人，再专业的审核人员也有失误的时候。而在审核结束以后，食品生产经营企业是否还符合食品监管标准，这也是不可控的。非行政审核的认证具有效力，才可能存在和持续发展下去，认证的信誉度是非行政审核可持续发展的生命力所在，就目前的发展形式来看，非行政的信誉度普遍不高，这是非行政审核将要面对的问题。而这一问题的出现，主要是由于非行政的独立性，在实际的情况中，非行政仅仅实现了形式上的独立，在实质上还有很大的差距，需要各种意义上的努力才能弥补。

非行政审核机构是付费的私人性质的机构，而非公益性的免费审核，所以，按照惯例，企业要想进行审核需要支付非行政一定费用，这就会给企业带来额外的支出，增加成本。我国的国情特殊，对于食品发生的安全事故，赔付率低，违法成本低，进行非行政审核的需求不大。在中国，小食品生产企业众多，生产经营者能力不一，实施认证标准存在很大困难。本就是小本经营，违法成本又低，让其花费额外的费用来保证食品的安全，相对于政府通常的“免费”监管，这种思想认识是一个非一般的跨越，也是非常有难度的跨越。食品监管领域的非行政审核认证还有一个局限，就是没有配套的法律法规支撑，容易造成食品监管中的非行政审核认证制度的混乱。目前在我国的法律体系中，对于非行政认证法律法规责任方面有多部法律，如《认证违法行为处罚暂行规定》《非行政认证条例》等，但是这些法律法规对违法行为的惩罚力度太小，达不到预期的效果，法律本身是为了减少和惩罚犯罪。同时，我国也没有在食品监管中的非行政审核的系统的法律法规，无法可依，这是食品监管中的非行政审核的硬伤。

非行政审核的建立，是为弥补行政机关本身的监管力度不足的缺陷。因此，在建立和建设非行政审核制度时，要与政府、市场和社会之间努力协调达成互相制约互相监管的目的。中国的认证工作起步较晚，20 世纪90 年代才颁布了相关认证规范，成立了统一监督管理的主管机构。中国的认证工作是根据中国的国情和现状，在政府的带领下建立的。非行政审核在食品监管中的适用规则，应当完善的方面包括但不限于以下方面。

一、完善对食品企业非行政审核机构以及审核人员的选择规则

对于食品企业怎样选择一个合适的非行政，中国并无明确而又具体的相关要求，根据《认证认可条例》第23 条第1 款的相关规定，相关的认证机构及其人员应当作出客观并且真实的认证结论，保持不偏不倚，尽职尽责。这一规定能够建立审核者内部的分权和尽责的规则，进一步细化食品企业选择非行政的相关要求。

二、完善审核程序规则

审核程序，也就是审核者为完成审核工作，对食品企业作出评估所要做的工作和要经历的过程。非行政审核程序的完善，有利于审核工作的顺利进行和对审核者审核行为的规范化。我国审核程序是有缺陷的，是需要完善的，为此，可以借鉴国外的经验，如借鉴欧盟的五步程序。借鉴这一审核程序，能够具体规范我国的审核程序，在细节方面作出进一步的要求。

三、制定有关报告和信息的披露规则，加强公众对审核的监督和政府的执法监督

在实际情况中，非行政审核机构的公开度和透明度是极差的，这就会导致政府接收到的信息变少，影响力和作用力变小，不利于政府、市场和社会之间的协调发展。这就对信息披露规则有更高的要求，提高公众对非行政的监督能力，让行政机关能够更好地执法。

四、制定非行政的承责规则，明确其相关的法律责任

非行政作为政府授权的审核组织，有权利对食品企业进行审核。目前，中国的规定是认证机构与企业承担“连带责任”，由于是消费者负举证责任，很难起到监督作用。因此，建议设立发生食品监管事故诉讼纠纷时，由食品生产企业负举证责任，举证非行政审核机构的责任，如果不能举证，就由食品生产企业承担事故的全部责任。

对于市场主体来说，随着食品行业的快速发展，市场竞争已经不仅仅局限于价格的竞争，还有安全的竞争。食品企业借助非行政审核以保障自身食品的安全性，大大提高消费者对食品企业的信任度，有利于食品企业的健康发展。非行政审核认证将帮助减少发生食品监管事故发生概率。