PPP 模式在高校建设与发展中的应用问题研究

李蒙蒙

（燕山大学文法学院，秦皇岛 066004）

引 言

PPP 模式可以追溯至18 世纪的欧洲时期， 最先应用于收费公路，铁路、电力等硬件基础设施方面，之后在医院、学校、监狱这些硬经济方面也得到了重视投入，到了现代在技术和培训此类软经济领域，甚至在社会保障、社区服务等软社会基础设施方面也得到了令人满意的实践。我国在高校领域运用PPP 模式的历史不过30 年，但该模式对于我国教育事业发展具有十分重要的意义。

一、PPP 模式设计路径的选择

（一）PPP 模式的含义

PPP 模式即公私合作伙伴关系（public-privatepartnerships），另一种叫法被称为政府和社会资本合作，是一种介于政府部门与私人部门之间的创新模式。在提供基础设施的过程里私人部门会参与其中，这个程序包括设计投资、建设运营和维护等多个部分。PPP 这个概念最先由英国政府于1982 年提出，发生在英国私有化改革的背景之下。PPP 模式被视为公共部门的私人化或市场化，它打破了公共部门对基础设施的垄断，人们愈来愈认识到公共问题的解决，单靠政府来解决是不行的，需要与社会相协作才能使公共问题得到很好的解决。政府和社会资本通过PPP 模式将会发挥它们在各自领域的优势，一般来说私营部门比较擅长负责建造部分、管理运营和技术方面，政府主要负责服务支付和监督部分。但在实际操作过程中，PPP 模式运用在各个领域的制度设计比较灵活，可以根据政府和社会资本的实际需求从而进行协商妥协，设计出具有个性化的制度安排。随着PPP 在社会实践中的应用不断深入，到现代PPP 模式所涉及的范围日趋广泛。

（二）PPP 在高校领域的功能与优势

1.拓宽教育资金筹措渠道

我国拥有世界上最大的教育体系，培养了众多各行各业优秀的人才。2017 年我国教育经费总投入达42 557 亿元，占GDP 比例为4.14%。虽然中国已连续多年达到世界衡量教育水平的基础线，但同比世界发达国家对教育投入约占GDP 比例的7%，我国对教育的投入还是相差甚远，还有很大的提升空间。此外目前我国高校运营资金主要是来自政府财政拨款，而非政府财政资金来源仅占19%，难以满足现实人民群众对教育的需求，因此PPP 模式在高校的应用无疑减缓了政府的财政压力，拓宽了教育资金筹集的渠道，给社会带来了更好的教育设施体验。

2.促进教育资源合理配置

高等教育作为一种准公共物品，具有有限的非排他性和有限的非竞争性，高等教育属于非义务教育阶段，国家作为其主要的财政支持者，拨款数额十分有限，需要受教育者支付一定的教育费用。随着社会的发展人们不论是在需求还是在要求方面都与日俱增，给予了政府太多责任重担，即使做一个全能型政府，政府也难以满足社会的期望。这时候政府需要发挥掌舵者的作用，对于自己不擅长的领域要交给社会去做，公立学校易发生官僚组织的“帕金森”现象，出现机构臃肿，办事效率低下，人浮于事等弊端，在高校引入私人部门参与，恰好可以发挥市场作用优势，私人部门比公共部门更注重学校运行效率、节约资金，从而有利于促进资源合理配置，实现帕累托最优。

3.降低风险促进健康发展

PPP 作为一种理想的风险分担模型，具有许多优点是其它政府购买服务方式所不能相比的。PPP 模式通过运用激励机制，转移了部分甚至全部风险于私人部门，在项目进行过程中，风险由政府部门、社会资本方、融资方共同承担。体现了风险共担，利益共享的特点。私人部门承担了运营风险，达到了合同要求，政府部门不仅会支付一定的服务费用，甚至还会支付一定的奖励。

二、PPP 模式在高校运用的现状

（一）我国实施公私教育合作的发展历程

我国教育在新中国建立不久后就收归国家所有统一进行管制，到了1956 年，全部的主要由外国补贴的私立学校转变为由政府主导和管理的公立学校。1995 年《教育法》第五十四条指出国家建立以财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的体制。我国在教育领域最早运用PPP 模式是在20 世纪90 年代。1978 年我国仅有598 所普通高校，改革开放初期，高校毛入学率仅有2.7%，自从1995 年教育改革以来，我国教育事业得到了巨大的发展，2018 年普通高等学校为2 631 所，其中民办高校为747 所。2014 年以后相关法规政策相继出台，从此后PPP 模式在高校的运用逐渐得到了很好的规范。PPP 模式适用于公共产品和准公共产品，它体现了经济风险共担，经济利益共享的特点，教育属于准公共产品，在高校领域运用PPP 模式是十分适合，且并具优势的。

（二）“公私合作型学校”的合作模式分类

1.公立高校与私人部门合作

私人部门参与“硬经济”。在公立高校中，行政化现象比较严重，普遍存在办事效率低下的情况，如果将硬件基础设施交由公共部门去完成，出现超时、延期交付工程，超出预算的情况都很正常。但将这些基础设施交由私人部门去完成，不仅提前竣工还会节约资金。因此公立高校在“硬经济”方面与私人部门进行合作，应用PPP 模式，不论经济效益，还是效率方面都会得到令人满意的结果。

私人部门参与“软经济”。公立高校教育机构和私人部门签署合同，达成一定协议，由私人部门负责学校运营、后勤管理，合同会对私人部门所提供的服务严格进行规范，如果达不到合同要求，然后就会扣除一定费用。反之教育机构就会提供额外奖励。这样就做到了理想化风险转移，教育机构既减少了运营压力，又减少了相应的后勤人员诸如福利、养老、保险的开支。最近几年私人部门参与公立高校“软经济”方面的领域不断扩大，公立高校与私人部门在教育培训和网络教育方面都有很好的合作经验。私人部门将先进的科学技术、网络技术于公立高校进行合作，不仅提高了公立高校的教育信息化和智能教育的水平，还减少了大量的投入在网络科研方面的资金。

2.民办高校的公私合作形式

政府对民办高校经费资助。民办高校利用非国家财政性经费来开办学校，包括所谓的独立学院。高校不以盈利为目的，国家明确民办高校要向非营利模式发展，鼓励和引导民间资金以多种方式进入教育领域。现阶段要想实现民办高校减少盈利的趋向性，政府应建立健全对民办高校的经费补助，形成以政府补助为主，多渠道资金来源补贴的经费结构。

购买民办高校服务。政府可以与民办高校运用PPP模式，进行一定的社会教育培训合作，比如让民办高校承担社会职业培训，人才培训等教育工作，民办高校拥有比公办高校更多的活力，服务态度更加亲民，政府与民办高校在教育培训工作方面运用PPP模式，既增加了民办高校的收入来源渠道，又提高了民办高校在公众的社会地位，适当的政策倾斜，促进了民办高校的健康发展。

公办民办高校共享资源。我国公办民办学校运用PPP模式进行合作，合作内容类似于我国独立学院与它所依附的大学之间的合作关系，主要是指教育资源共享方面，可以共享教师，基础设施等方面的资源。我国公私高校运用PPP模式进行合作还可以参考美国公立大学普渡大学收购营利性的卡普兰大学的案例，它们两所高校的合作实现了双赢。普渡大学可以使用卡普兰大学的网络教育资源，可以减少对该方向研发经费的投入，而卡普兰大学有了公立大学的称号，既提升了自身的社会地位，还可以享受公立大学的国家政策。

三、高校运用PPP 所带来的冲击和挑战

（一）“公与私”价值冲突，增加合作成本

PPP 模式中公私部门思想观念差异的问题一直存在，在高校之中也不例外，在高校运用PPP 模式，避免不了私人部门为实现盈利化目标，从而做出有损公共利益的问题，关于公平方面，私人部门也很难去均衡与效率之间的关系，比如在高校运营方面，经常出现各种腐败与不公现象。虽然政府将高校某个服务部分交由私人部门，实际上政府还是会承担较多的社会责任。

（二）法律体系尚未完善，私部门缺乏独立性

我国公私合作模式在高校的应用还处于探索时期，政府与私人部门之间依旧是不平等的上下级关系，私部门高度依附于政府，缺乏独立性。从法律角度来看，虽然我国关于高校在与民间资本合作方面的法律还不够完善，还处于初步发展阶段。高校中的公私合作关系的确立主要以合同为依据，当出现合同规定以外的利益纠纷时，会增加公私合作的成本。2014 年以后许多部门相继颁布了多个相关政策，虽然相关指导性文件种类繁多，但缺乏统一的部门加以管理，使得管理文件从内容角度来看略显杂乱，甚至出现财务部和发改委对某一方面规定出现歧义的状况。

（三）教师权益存在差异，易引起劳资纠纷

民办高校相比公办高校有着更多的活力，但存在着运营不规范，资金匮乏的问题。民办高校最突出的问题是社会认可度低，民办高校教师权益得不到保障，在民办高校引入PPP 模式，早在2002 年，就有关“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”的规定，但在高校至今公办教师与民办教师尚未实现享有平等的权益。一方面民办高校教师有着教学与科研压力，却没有国家编制保障，甚至存在学生都不尊重民办教师的情况；另一方面学校对教师的不重视，不论工资还是福利方面都不如公办教师，加深了民办教师与学校的矛盾。民办教师得不到归属感，最终频频离职。

四、PPP 模式下的高校发展策略

（一）放宽市场准入，实现信息公开

上文提到，虽然公私利益从文化角度本身来看就存在着很大的差异，但两者之间也并不是不可调和的关系，只要做到合理设计，设计出兼顾公私利益的制度体系，实现两者利益均衡，PPP 模式在高校的运用就会顺利很多。此外在公私部门进行具体利益协商时，要注重体现风险与收益成比例原则，合理分配利益。为了减少公私部门之间的纠纷，应加快建设合作信息公开制度，促使双方合作效率的提高。引入多渠道监管高校公私合作项目，使得高校公私合作项目在一个科学的、公开的环境氛围中得到更好的发展。国家应从政策方面加大对教育领域运用PPP 模式的支持，加大对民办高校的财政支持，给予民办高校在财政税收、土地、贷款方面一定的优惠政策。放宽私部门进入高校合作的市场准入。

（二）落实政策执行，明确职责权益

PPP 模式良好的运行与发展离不开一个完善的法律制度作为其基础保障。当前我国法律部门要把公私合作规范条例列入其工作重点，加快出台相关政策法规，严格规范运营合同。目前我国对PPP 项目的规范主要以财务部和发改委发布的文件为指导依据，但缺乏一定的政策落实性，需要相关人员对PPP 模式的政策及高校如何应用PPP 模式具有充分的了解。国家层面还需建立专门管理PPP 项目的机构，明确发改委和财务部的职责，避免出现多头管理，对PPP 项目的解释出现多重解释的状况。

（三）建立统一保障，消除制度歧视

解决民办高校教师频繁离职问题的关键是要实现民办教师享有与公办教师平等的权益。为了解决民办高校教师尴尬的处境，要加快建立统一的制度保障，使民办高校教师转为公办高校教师，享有编制福利，另一方面，重视民办高校教师的发展，筹拨民办高校教师培养经费，促进高校教师整体素质的提高。改善教师在各方面的待遇，逐渐转变人们对民办教师的偏见，使民办高校教师产生对职业积极心态，激发教育产业活力。