环卫一体化PPP项目绩效评价体系构建与实践

赵国华 李颖

环卫一体化PPP项目因其初始投资规模相对较低、项目预期现金流稳定、实施效果良好等诸多因素而备受投资人和地方政府青睐，成为近年来大热的一类PPP项目。作为典型的强运营行业，其高效优质的绩效产出依赖于运营期项目公司的专业运营与地方行业主管部门的良好监管。但是该类PPP项目包含道路清扫保洁、垃圾清扫、垃圾分类、垃圾收转运和垃圾终端处理等内容的建设和作业，实施内容繁多且运营复杂，因此客观、全面地实现环卫一体化PPP项目的绩效管理具有一定难度。

截至2019年7月31日，财政部PPP综合信息平台项目管理库中66.4%的环卫类PPP项目已进入执行阶段，项目落地率较高，处于建设期或运营期的高风险阶段。本文以环卫行业示范项目——江西省某环卫一体化PPP项目为例，阐述其运营期绩效评价体系构建的理论方法、原则、指标体系设计及绩效评价工作流程，并就实务应用中遇到的问题进行剖析，最后对PPP项目绩效评价结果的应用提出几点建议，希望借此能够对环卫一体化PPP项目绩效评价起到一定的参考和借鉴作用。

环卫一体化PPP项目绩效评价体系构建

PPP項目绩效评价理论基础

目前，国内最广泛应用的考核方法是目标管理法（MBO），它是以科学管理理论和行为科学理论为基础形成的一套管理制度，通过科学的制定目标，依据目标进行考核评价来实施组织管理任务的全面管理系统。目标管理法的关键是企业要设计一个完整的绩效系统来实现企业的高效运作。实施目标管理不但是有利于企业更加高效地工作，而且企业为未来的绩效考核制定了目标和考核标准，使考核更加科学化、规范化，保证考核的公开、公平与公正。鉴于此，江西省某环卫一体化PPP项目绩效评价以目标管理法为基础，以明确约定的PPP项目目标和分级的评价标准、指标体系为导向和依据，来考察PPP项目的绩效目标实现情况。

PPP项目绩效评价原则

关于绩效指标设计的经典阐述被称为SMART原则。SMART原则源于目标管理，这一观点流传甚广、影响很大，对各类组织提高绩效管理水平起到非常积极的促进作用。

但是，基于绩效管理实践，SMART原则对组织管理实际应用的需求满足并不充分，提出的五个标准未能涵盖绩效指标设计时需要重点考虑的关键因素。因此，在SMART原则的基础上进行优化完善，SMART CAKE（Consistent/一致的、Agreed/共同讨论协商一致的、Key/关键的、Each/个性化的）原则应运而生，该原则更能满足PPP项目绩效评价和管理在实际应用中的需求。在设计江西省某环卫一体化PPP项目的绩效评价指标时，这九个标准涵盖了项目绩效的关键影响因素，结合目标管理理念和量化考核思想，明确了PPP项目绩效评价指标，通过对目标层进行分解，使得各级目标得到明确考评，充分体现了PPP项目的物有所值（VFM）要求，为科学有效地实施PPP项目绩效评价和管理打下基础。

PPP绩效评价指标体系设计

PPP项目绩效评价指标的确定，是构建环卫一体化PPP项目绩效考核指标体系的前提。PPP项目的最终导向是公共服务的优良供给与高效产出，因此项目的产出水平应作为绩效考核的重点。环卫一体化PPP项目绩效评价指标是衡量环卫PPP项目绩效目标实现程度的评价工具。PPP项目绩效评价指标体系主要由四个部分组成：明确的绩效考核目标（目标层）；全面的考核维度（准则层）；可量化的关键指标因子（因子层）；公正、科学的权重关系。由于环卫一体化PPP项目一般具有强运营属性、涉及内容细致、现场作业情况复杂等特点，因此为了合理分化运营风险，在设计该PPP项目运营期绩效评价指标时充分吸取各参与主体的意见。

基于以上绩效理论研究，针对国务院、财政部、发改委相关文件中绩效考核涉及的项目投入、项目产出、设计效果、实现效果、实现效益、可持续性、公众满意度七个方面，结合该PPP项目的特征，筛选出四个一级绩效评价指标，即环境效益、项目公司管理、经济效益、公众满意度。通过这四个绩效评价指标的设置，大致可以覆盖《PPP项目合同》中约定的社会资本方/项目公司应承担的责任与义务，也能满足政策预期范围内的考核内容。综合一级绩效评价指标的考核内容，可细化量化出二、三级指标。江西省某环卫一体化PPP项目运营期绩效指标设计如表1所示。

依据相关领域已有PPP项目的绩效考核指标赋权情况，地方财政部门、实施机构会同第三方咨询机构按照指引和项目实际情况对原有PPP项目合同及实施方案等相关文件及制度进行梳理，通过多次专家调查，运用层次分析法，结合项目特点确定指标权重，形成该PPP项目运营期绩效评价指标体系。

PPP项目绩效评价工作程序

该PPP项目绩效评价工作的程序为：确定绩效评价对象→下发绩效评价通知→成立绩效评价工作小组→确定绩效评价工作方案→组成绩效评价专家工作小组→基础数据审核与沟通→现场调研与资料准备→数据资料整理分析→报告撰写与提交→对报告征求相关方意见→根据反馈意见修改报告→绩效评价报告确认→绩效评价报告财政部门备案→绩效评价结果应用→纠偏与整改/按效取得项目收益。

环卫一体化PPP项目绩效评价体系应用

反馈实操问题

通过采用环卫一体化PPP项目绩效评价体系，可以反馈在实操中存在的问题，具体如下。

（1）绩效考核中的一些子项指标内容不够贴合该项目特征，需要根据项目实际需求对考核内容改进优化。

（2）项目公司缺乏公司管理经验，考核初期公司内部管理（人事及财务）不规范、项目管理（设备及档案）不够专业。

（3）监管部门缺乏项目实施经验，监管职责和范围不够明确。

（4）项目公司运营情况及信息不够透明等。

绩效考核调整与优化

从环卫一体化PPP项目绩效评价体系可以看出，PPP项目绩效考核还有待于进一步调整与优化。

（1）为提升项目公司综合服务水平，加大监控力度，月度绩效总评分在原有基础上，额外增加以下分值：如遇区级以上明察暗访或重大活动检查中出现问题被新闻媒体曝光、群众投诉等情况，当月考核总分中扣除5～10分。

（2）为更好地体现绩效考核的公正性、易操作性，对“環境效益”维度的考核方式进行了优化：原考核中环境效益维度由实施机构或委托第三方逐日考核，现调整为由各乡镇场管理小组逐日考核、实施机构逐日抽查和第三方考核单位随机抽查三个部分，乡镇场管理小组逐日考核部分作为乡镇场环境效益得分，占环境效益总分的60%，实施机构逐日抽查和第三方考核单位随机抽查的平均值为区环境效益考核得分，占环境效益总分的40%，公式如下。

环境效益月度考核得分=乡镇场环境效益考核得分×60%+区环境效益考核得分×40%。

（3）绩效评价指标体系应针对项目目标实现程度进行设计，即使是同行业项目也应针对具体项目设置其该有的一些特征指标，不能以一概全。

（4）为有效加强PPP项目的公开透明管理，建议在现有综合信息平台基础上增加绩效评价板块，以此引导实施机构和社会资本的行为方式，实现财政部门对绩效数据的汇总和分析，尽快建立全生命周期的绩效管理和评价体系。

结语

随着PPP行业全面规范化发展及大量PPP项目进入运营绩效考核阶段，尤其是绩效考核又与财政预算绩效管理相挂钩，建立科学完整的绩效评价体系尤为重要。PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据，对于未来PPP项目绩效评价结果的应用，笔者提出以下三点建议。

（1）对于绩效达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司及时足额安排相关付费。

（2）对于绩效评价不达标的项目，应分析原因并严格区分责任承担方，属于项目公司（社会资本）责任的，项目实施机构应督促项目公司（或社会资本）限期整改，评价结果和整改结果报送财政部门，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴付费。不属于项目公司（社会资本）责任的，项目实施机构应明确责任主体并督促限期整改，评价结果和整改结果报送财政部门，财政部门应当按照合同约定向项目公司（社会资本）及时足额安排相关付费。

（3）项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据。

赵国华，上海交通大学PPP研究中心咨询部主任，上海交通大学设计研究总院副院长。

李颖，上海交通大学PPP研究中心研究助理。