提升人力资本水平 释放发展新动能

刘理晖 钱诚

【摘  要】加快建设创新型国家，释放发展新动能，对新时期我国人力资本提升提出了新的要求。当前，技术进步对常规技能的替代和对高技能的需求不断加大。中国劳动力市场供给“总体短缺、结构性过剩”的态势正在逐步呈现。需要从供给侧入手加快适应新产业革命，落实人才强国战略;推进产教融合，提升人力资本供给质量;加大科技人才、技能人才和海外人才等重点群体的人力资本投资力度。

【关键词】 新动能  技术进步  人力资本  劳动力供给

新常态下，我国经济增长动力逐步从“人口红利”向“人才红利”转换，从投资驱动向人力资本驱动转换。人力资本质量正在取代人力资源数量，逐步成为今后我国经济发展新动能的重要支撑。

一、技术进步对常规技能的替代和对高技能的需求均在不断加大

以信息技术和制造业、服务业深度融合为典型特征的新一轮技术革命，已经使得许多常规性工作实现了自动化和智能化。在现阶段，尽管有关人工智能对中国劳动力市场产生破坏性影响的证据仍然显得碎片化、个案化，但是智能制造、智能服务在各个领域不断地应用和扩散，已经对传统劳动力市场产生了难以忽视的影响。主要特点是：对现有产业中常规性技能岗位的替代持续扩大;对高技能、个性化技能岗位的需求不斷增加;人机协同的全新生产模式将逐步确立。随着人工智能对人们生活模式特别是生活便利性带来的持续深远影响，我们有理由相信，其对生产模式和劳动技能的革命性影响也将是一个长期、不可逆转的过程。

以工业机器人为例，中国已经连续六年成为世界最大工业机器人市场，2018年中国安装了15.4万台工业机器人，占全球装机量的36%，超过美国和欧洲市场总和。工业机器人在国内的应用，已经从四个方面影响了劳动力市场：一是填补无人作业区。在高空、高温、高辐射、洁净室等工作环境，机器人不但可以发挥人类无法实现的作用，而且能创造新的市场需求和就业机会。二是机器换人。未来生产线约有10%的简单重复工作（搬料与上下料、焊接与钎焊、涂层与封胶、装配与拆卸等）可以用机器人替代。从美国经验看，每使用1个工业机器人将取代生产线6～7个工作岗位，这将直接减少相关岗位操作工人的就业机会。三是通过技术外溢效应产生新的产业发展需求和就业机会。工业机器人应用重点产业如汽车、电子、家电、轻工、纺织、医药、半导体等，都在形成以工人机器人检测维护、软件开发、系统集成等为代表的一批新的产业链条。四是人机协同。工业机器人主要解决常规性、可重复工作任务，其深度学习能力和复杂任务解决能力仍然有限。2016年经济合作与发展组织（OECD）报告认为，“被自动化”的不是整个工作岗位，只是工作内容中的一部分，美国只有9%的工作面临自动化的高风险，其他20个OECD国家存在高替代风险的工作所占比例也仅在6%～12%之间。因此，在未来很长一段时间内，人机协同将是智能制造、智能服务的主要模式。但是，在人机协同的全新模式下，人可以做什么，需要掌握什么技能，以及如何实现对机器人的有效控制与协同，这些无法回避的关键问题目前尚无可信的结论。

从人力资本角度看，技术进步使得常规性、重复性、高精度的劳动技能组合变得不再重要，而是越来越重视创造性、抽象化、个性化的劳动技能。过去十年，发达国家中常规性任务主导的中等技能工作岗位在不断减少，而高技能和低技能工作岗位的占比持续上升，呈现“就业两极分化”现象。中国劳动力市场的调查数据也表现出这一趋势。2018年的统计数据显示，中国劳动力市场对具有专业技术等级要求的岗位求人倍率均大于1.70，远高于劳动力市场1.27的平均水平。其中，高级技能人员、高级工程师、高级技师岗位的求人倍率均高于2，分别为2.39、2.01、2.01。解决好高技能人才短缺和产业适配，是当前提高我国人力资本质量、释放发展新动能的一个十分重要而迫切的问题。

二、中国劳动力市场供给“总体短缺、结构性过剩”的态势正在逐步呈现

中国经济增长长期得益于“人口红利”，但随着“刘易斯拐点”阶段的到来，中国劳动力已经从过去的“总体过剩、结构性短缺”，逐步向“总体短缺、结构性过剩”转变。21世纪前10年，中国剩余劳动力约为1.65亿～2.3亿人。2013年，劳动年龄人口绝对量达到10.05亿人的历史峰值，此后劳动力总规模逐年下降，剩余劳动力规模快速减少。2018年，我国16～59岁人口为8.97亿人，与2017年相比减少470万人，比重下降0.6个百分点。中国劳动力供求平衡的转折性变化，在劳动年龄人口达到峰值前就有征兆。早在2010年第一季度，劳动力市场的求人倍率就已突破1，此后更是长期处在1之上的较高水平，说明劳动力的岗位需求已长期超过求职人数，劳动力资源处于总体短缺状态。

综合考虑我国劳动参与率（68.72%）仍位居全球前列、人口基数大、失业率相对较低等因素，短期内中国“人口红利”并不会快速消失。但是，未来一段时期，随着劳动力人口持续下降和人口老龄化程度加深，中国经济增长将面临劳动力总量不足的风险制约。这就意味着，通过加大人力资本投资来提高劳动生产率，将成为推动我国经济增长的重要途径。

劳动力总量不足的同时，结构性过剩的问题也十分明显。过去劳动力剩余主要存在于农村劳动力群体，而现在主要存在于传统工业制造业部门。从2012年起，第二产业出现两个明显变化：一是人均产值增速从10%～15%区间快速跌落至4%～7%区间;二是就业弹性从正值区间进入负值区间，工业吸纳就业能力下降。钢铁、煤炭、水泥、电解铝、玻璃等淘汰落后产能的主要行业，面临巨大的就业转移压力。比如，钢铁行业主业劳动生产率在2020年将提高到1000吨/人·年以上。在总产量不增的目标下，将减少100余万主业从业人员，同时带动企业非钢产业人员的大幅减少。

另一个值得重点关注的群体是大学毕业生。从受教育水平看，大学毕业生数量规模是衡量我国人力资本水平的一个核心指标。2019年全国普通高校毕业生预计将达到834万人。新增大学毕业生规模之庞大、持续周期之长，对改善中国人力资本具有极其重要的意义。但是，当前大学毕业生的就业状况并不乐观。一方面，高校招生规模扩大带动社会和家庭加大“高学历”投资。高校毕业生人数大幅增加，就业难问题突出。毕业前找不到合适工作的应届生比例约占25%，出现家庭教育投入增加但投资回报率降低的问题。“读书无用”对低收入家庭教育投入的挤出效应明显，“寒门难出贵子”评论时有出现。另一方面，对应用型教育和实用技能教育的重视和投入不足，使得新兴产业和技术密集型产业找不到足够的专业技术人员和技能人才，呈现“大学毕业生高供给下，企业招聘难”和“企业高需求下，大学毕业生就业难”并存的局面。

三、从供给侧入手加快推进我国人力资本的提升

提升人力资本的本质是提高劳动力供给的质量，方向是适应经济社会发展要求，提升人力资本的投资效率和供给质量。在我国提升人力资本的基本路径，就是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，加大人力资源供给侧改革，在新的历史时期深入落实人才强国战略。

（一）适应新产业革命，落实人才强国战略

产业竞争的本质是科技竞争和人才竞争。《2019全球人力资本趋势报告》显示，我国在高精尖产业领域，创新型人才、应用型人才、高技能人才、复合型人才供给跟不上变革步伐的现象会越来越突出。总体看，我国经济增长新动能领域人才竞争形势十分严峻。

党的十九大报告强调，聚天下英才而用之，加快建设人才强国，对进一步实施人才强国战略作了新部署。深入实施人才强国战略，就是要贯彻新的人才发展理念，把人才作为推进事业发展的关键因素，努力造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，建设一支规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍。落实人才强国战略从宏观上看包括八个方面：优先投资人才，提高人才投资效益;加強人才资源能力建设，大幅度提升各类人才的整体素质;推动人才结构战略性调整，促进人才结构与经济社会发展相协调;大力开发经济社会发展重点领域急需的紧缺专门人才;改革人才发展体制机制，完善人才管理体制;大力吸引海外高层次人才和急需的紧缺专门人才;加快人才工作法制建设;加强和改进党对人才工作的领导等。这些总体要求是提升我国人力资本水平的基本原则。

在实际工作中落实人才强国战略，提升人力资本竞争力，重点要体现三个方面：一是坚持人才引领创新发展，二是坚持把能力建设作为人力资本提升的主题，三是健全人力资本投资体制机制。要将人才工作作为经济社会发展的重要评价指标，将人才发展与实施重大国家战略、调整产业布局等同步谋划和推进，在“一带一路”“中国制造2025”等重大国家战略中落实人才项目、人才工程和人才规划等。加大人力资本投资，就是要加快教育、医疗卫生、科学文化等重点领域改革，重点提升科技人才、高技能人才人力资本水平，扩大开放，吸引海外人才，不断创新人才工作体制机制，提升我国人力资源的知识、技能、素质等竞争力。

（二）推进产教融合，提升人力资本供给质量

教育是强国之本，是提升人力资本的关键途径。针对我国人力资本投资中的主要问题，应深度推进产教融合，加快教育领域改革，不断提高人力资本投资的效率和效益。

一是创新人才教育培养模式。突出经济社会发展需求导向，建立高校学科专业、类型、层次和区域布局动态调整机制，统筹产业发展和人才培养开发规划，加强产业人才需求预测，加快培育重点行业、重要领域、战略性新兴产业人才。注重人才创新意识和创新能力培养，探索建立以创新创业为导向的人才培养机制，完善产学研用结合的协同育人模式。促进学科专业设置与产业发展同步，建立学科专业动态调整机制，扩大高校专业设置的自主权，增强专业设置的科学性、灵活性和特色化，注重专业设置前瞻性，主动适应新技术、新工艺、新装备、新材料发展需求，增设前沿和紧缺学科专业，强化行业特色学科专业建设。

二是健全人力资本多元投入机制。优化财政支出结构，完善人才发展投入机制，加大人才开发投入力度。发挥企业在职业教育中的重要办学主体作用，鼓励行业企业参与人才培养。研究出台促进校企合作的有关办法，明确行业企业参与人才培养的权利、责任和义务。通过授权委托、购买服务等方式，推动新产业、新业态企业深度参与相关专业教学标准和人才培养方案制定、课程教材等教学资源开发、教学实施等。支持行业组织和行业龙头企业牵头制定院校人才培养评价标准，开展质量认证工作。

三是扩大各级各类教育的投资规模。2018年，中国高中阶段教育（88.8%）和高等教育（48.1%）的毛入学率仍远远落后于高收入国家，甚至比巴西、墨西哥、南非等国家都要低。近年来，我国教育财政投入稳步提升，2018年全国教育经费总投入为46135亿元，比上年增长8.39%，占国民生产总值的比重仅为4.11%，离发达国家教育财政投入占比仍有差距。

四是促进教育公平，扩大教育开放。在基础教育领域，努力使每个人不分性别、不分城乡、不分地域、不分贫富、不分民族都能接受良好教育，实现基本教育公共服务均等化。在高等教育领域，扩大教育开放，加快一流大学和一流学科建设，推进产学研协同创新，积极投身实施创新驱动发展战略，同世界一流资源开展高水平合作办学，提升我国教育的世界影响力。

（三）加大重点群体人力资本投资力度

科技人才、技能人才和海外人才是我国塑造新动能的重要力量，优先发展科技人才、技能人才和海外人才队伍，是尽快解决现阶段人才供给不足和人才瓶颈的重要途径。

一是提升科技人才人力资本。我国R&D人员总量连续五年稳居世界第一，我国科技人力资源总量持续增长，2017年达到8705万人，R&D人员总量达到621.4万人，折合全时工作量人员为403.4万人年，在2013年超过美国。但是，我们在科技人才队伍上也面临严峻挑战，就是创新型科技人才严重不足。世界级科技大师缺乏，领军人才、尖子人才缺失，工程技术人才培养同生产和创新实践脱节。

提升科技人才人力资本，要改进创新型科技人才培养支持方式，包括实施国家高层次人才特殊支持计划，建立基础研究人才培养长期稳定支持机制，加大对新兴产业以及重点领域、企业急需紧缺人才支持力度，支持新型研发机构建设，鼓励人才自主选择科研方向、组建科研团队，开展原创性基础研究和面向需求的应用研发。要完善创新型科技人才评价、激励和服务保障体系，不断健全完善科技人才分类评价和激励机制，突出质量、贡献和绩效导向，针对不同学科门类特点，建立科学的分类评价指标体系和评价程序。通过技术股权、股票期权、现金分红等措施，调动创新型科技人才的积极性、主动性和创造性。

二是提升技能人才人力资本。2017年，我国技能劳动者达1.65亿人，其中高技能人才有4791万。但是，我国技能人才仍面临着职业发展通道不畅、经济待遇偏低、社会地位不高、激励机制不足等问题。

提升技能人才人力资本，一要健全职业技能教育培训体系，通过学校教育培养、企业岗位培训、个人自学提高等方式，加快高技能人才的培养，充分发挥高等职业院校和高级技工学校、技师学院的培训基地作用，扩大培训规模，提高培训质量。二要完善技能人才评价制度，推进职业资格证书制度和技师考评制度改革，逐步理顺技能人才评价和成长机制，进一步提高技能人才的社会地位，优化技能人才成长的社会环境。三要依托一批技能人才建设项目、技能人才振兴计划、技能人才培训基地和技能大师工作室，针对战略性新兴产业紧缺技能人才，夯实我国技能人才基础，显著提升技能人才的供给规模和能力素质。

三是提升海外人才人力资本利用率。整合全球人才资源、促进人才合理流动、实现人力资本合理分布、提高人才集聚度，是人力资本投资的重要方式。海外留学生、华人、外籍来华人士及世界其他对华友好人士都是中华民族复兴的宝贵人才资源，通过团结、吸引和开发海外人才，可以更好地为提升我国新动能的全球竞争力提供人才支撑。

提升海外人才人力资本利用率，要求我们加大吸引留学和海外高层次人才工作力度，继续贯彻支持留学、鼓励回国、来去自由的方针，鼓励留学人员以不同方式为祖国服务。要建立全国统一的留学人才信息系统和留学人才库，完善留学人才的评价认定制度，提高吸引高层次留学人才工作的针对性和实效性。要健全留学人才为国服务的政策措施，健全对海外高级人才实行的在华长期居留或永久居留制度，制定投资移民法、技术移民法和海外高级人才聘用管理办法。要建立和完善国际人才市场，发展和规范引进海外人才中介组织，保护应聘海外人才和聘用单位的合法权益。

四、结语

推动我国高质量发展，释放发展新动能，加快建设创新型国家，需要强大的人力资本支撑。党的十九大报告指出，要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破。这对新时期我国人力资本提升的方向和内容提出了新的要求。

未来一段时期是经济增长新旧动能的接续转换期，也是创新驱动发展的战略机遇期。我国在全球范围内实现人力资本投资、开发、配置和利用，既面临重大机遇，也面临重要挑战。人力资源开发政策和有关人才政策要适应和引领新常态，坚持问题导向，实现精准发力，在更大程度和更高层次上提升我国人力资本水平。要从落实国家人才战略、推动教育领域供给侧改革、加快重点群体人力资本提升等方面持续深化，培养造就一大批具有国际水平的科技人才、技能人才、海外人才和高水平创新团队，为释放发展新动能提供持续不竭的人力资本支持。

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（作者刘理晖系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员;钱诚系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所助理研究员）